公共权力“责任”的政治伦理根源析论

肖 克

公共权力“责任”的政治伦理根源析论

肖 克

“责任”作为一种应用伦理,它在整个伦理体系中不是源生的,而是由以“自由”为代表的基础伦理衍生的。“自由”是整个伦理体系建立的基础之一,是个体的天赋权利,不能侵犯他者自由的共识构成了个体之间自由的止限。公共权力的责任是为了维护个体自由,而非相反。公民个体权利的在先性、权力与权利力量对比的失衡以及公职人员自由裁量权的存在,构成了公共权力责任的三个伦理来源。

公共权力;责任;伦理;责任政府

一直以来,“责任”以其天然的道德力量而在公共权力的形成与行使过程中具有特殊意义,以至于几乎任何政治形态都不得不将责任标榜为自身合法性的重要来源。除极昏聩的统治者外,没有人会完全无视民众对公共权力责任的要求。

作为伦理维度的“责任”的产生,几乎与人类社会的产生同步,在漫长的发展过程中经历了从自发到自觉的转化。一般认为,“责任伦理”作为概念最早是由德国社会学家马克斯·韦伯提出的。他在《以政治为业》一文中指出:“一切有伦理取向的行为,都可以受两种准则中的一个支配,这两种准则有着本质的不同,并且势不两立。指导行为的准则,可以是信念伦理,也可以是责任伦理。”〔1〕在韦伯看来,信念伦理只问初始意图的良善与否,不问行为本身与后果如何。责任伦理则是一种对行为及其后果的评价与担当意识。它对主观意图是否良善不太关心;它要求人们必须为自己的行为作出交代和说明、接受评价并承担后果。

自韦伯以降,关于公共权力责任的探讨一直占据政治学与公共管理学科的中心位置,并在责任政府建设成为我国政府改革领域主要内容之一后越来越引起关注。然而,责任政府绝不仅仅是制度层面的创制与公职人员的自我约束,它必须是且首先是一种哲学上的成熟思索和伦理上的价值判定。

一、自由与个体权利:伦理维度“责任”的终极根源

正如马克思所指出:社会性是人的本质属性。常态的人是存在于社会之中的有着利益需求的生物性存在,而任何利益都存在实现目的的自我性与实现途径的社会性之间的矛盾,〔2〕这意味着个体的任何行为都无可避免地将直接或潜在地对他人造成影响。这便需要一套规则,以避免潜在的混乱与伤害。伦理的意义就是形成这套大家所普遍认可并进一步化为行动时自觉约束的规则体系,以维护群体生活的有序,最终保证人类生存得以维持,进而发展。这便是伦理的根本来源与意义所在。

责任作为一种重要而独特的伦理,除了具备一般伦理的来源与功能之外,还有自己的独特之处——责任伦理是衍生伦理 (应用伦理),在整个伦理系统内的地位并非源发的第一性的,“自由”构成责任伦理的直接来源。

现代伦理体系与政治系统建立的最根本前提,就是承认无论从类的发生还是从个体的存在上讲人都是自由的,自由也是一切政治哲学思考的原点与一切政治行为发生的动力。正如康德所说,人是目的而非手段。正因为人是自由的,天生具有免于一切压迫以及自主判断进而行为的权利。自由的人作为万物之灵,天然地对自身生命以及对地球资源具有占有与支配资格,而且,这种资格的原初状态是不受限制的。这一公设是一切人类伦理的前提,一旦放弃,社会伦理系统就将崩塌。在西方,自由成了几乎其他一切政治伦理的基石;在我国,人类的自由与解放一直也是社会前进的信仰与目标。正因为人类是自由的,他才需要对自己的行为负责任,责任多少与自由程度直接成正比,这是责任伦理最朴素的动因,也是最重要的基础。

从伦理根源上讲,“自由”的受众和范围都是普遍的,即人们所享有的自由权利作为人类社会得以维持的伦理基础,是不因个体在道德、出身、智力和体力等方面的差异而有理由被剥夺或区别对待的。换句话说,从原则上说,每个个体的“自由”作为“人之所以为人”的标志,和其他个体的“自由”在价值上是等值的。这就是自由的“平等面相”。每个人的“自由”都是其 (精神性和肉体性)存在的价值基础,原则上都是等价的。但是,自由从最基本最消极的意义上讲,指的是外在约束不存在的状态,〔3〕因而不同个体的“自由”之间便难免竞争性和排他性,你的自由未必是我的自由,甚至你的自由只能对我的自由起到破坏作用。那么,如何确定“自由”的止限就成了一个必须回答的问题。这一问题的答案就是“个体权利”。

自由不是一个被虚空架构的概念,自由的获得与维持需要一定的条件,“个体权利”既是自由的结果,也是自由的保障。以自由为存在第一要义的个体之间难免产生矛盾,正是个体权利区分了公域与私域,设定了公权力所不能僭越的止限,使得对“自由”的追寻与获得不是天马行空,而是有迹可循:自由不是任意妄为,它只是私域内的自由,每个“自由”的追求与获得均不得侵害他人权利,这是不容践踏的伦理底线。而公权力的重要功能,就是作为第三方来明晰不同个体权利之间的界限,裁决个体间关于彼此权利的纷争,并将裁决通过法律和制度方式固定下来。这样,人类伦理体系才算基本构建完成。

在人类伦理价值序列上,自由比责任地位要高得多,自由构成了责任的基础,而非相反。公共权力在于更好的实现“自由”,这已经成了不争的论断。然而,自由本身又是一个模糊的概念,承载了太多甚至矛盾的内容。在代表作《两种自由概念》中,以赛亚·柏林指出,自由概念有两种传统,一种是“消极的”自由,指个人能够免于外在干涉而径自行动的范围;一种是“积极的”自由,指个人实现自主行动的能力和程度。〔4〕斯宾诺莎和康德在为宽容和有限政府辩护时,都采用了自律(autonomy)或个人自决的积极自由观,这种观点在密尔的《论自由》中也有体现。〔5〕比柏林的积极自由观点更进一步的是黑格尔意义上的积极自由。这种积极自由观认为,自由的首要意义就是拥有为了实现最优良的生活而采取行动的资源和机会,如果某些资源、能力或才能是有效地达成自我实现所必需的,那么,拥有这些资源就必须被当作是自由本身的构成部分。〔6〕

自由之所以在不同人的眼中呈现不同的面相,更多地和人们对理性的不同认知有关。〔7〕西方自由主义的核心观点之一就是对人类自身理性的作用的信念,就象格雷所阐释的,自由主义的特点之一就是它具有自我完善性,因为它认为所有社会制度与政治安排都是可以纠正和改善的。笛卡尔以后的法国启蒙运动的理性观更是认为理性树立正义,理性揭示真理,理性确立价值与美德,理性通向至善。而保守主义基于人类原罪的概念,认为自由主义对理性的信心过于乐观,人是理性的动物,但这并不能确保人不作出非理性的行为,更不能确保人的行为总是受到其理性的牢固控制,最不能确保的是受理性支配的行为全是善行,因此,传统与秩序不能轻易破坏,否则,太容易引起“理性的误用”。

这样,关于“自由”与理性的内涵的争议不可避免地上升为对公共权力行使范围与方式的争论:政府责任究竟是消极意义的对个体私域的保护,对个人尊严的维护?还是具有更加积极的涵义?自由首先是集体意义的还是个体意义的?有限政府与福利国家何者才是责任政府的常态表现?可以毫不夸张地说,近代以来的政治学就是围绕以“自由”为核心的一系列与“责任”相关的论题而展开的。

二、公民个体权利的在先性:公共权力责任伦理的来源之一

责任,因其伦理价值,一直是人类社会正常有序运转的基石之一。个体责任的伦理基础在于自由,而对于公共权力来说,维护个体自由与实现社会福祉就是它的责任。自从公共权力出现的那一刻起,对公共权力评定的准则首先便是“责任”——政府是否称职。个体权利相对于公共权力的在先性,构成了公共权力责任的首要伦理约束。

国家产生之后,公共权力典型地表现为由政府代表国家和民众行使的权力。无论是来源、分配还是运行原则,公共权力都是以民众的权利为基础的,公共权力的责任也天然的指向权利,政府是否做到很好地为民众权利服务,向来是评价权力的伦理标准。

马克思主义关于国家的那个著名定义“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器。……国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器,是迫使一切从属的阶级服从于一个阶级的机器,”〔8〕更多地是从国家的阶级实质方面揭示国家的本质:国家是为统治阶级成员的权利服务的,统治阶级的利益相对于国家权力具有逻辑上的在先性与目的指向性。这也充分说明了权力的工具作用:权力是为了获得、保持和分配权利的工具。而且,马克思主义在承认国家以政治统治为第一职能的情况下,也十分重视国家的社会管理职能。尤其在阶级矛盾不成为社会基本矛盾之后,政治统治的职能要让步于社会管理的职能,满足民众权利的需求越来越成为政府的首要任务。

在西方,关于国家权力产生的理论最著名的当属社会契约论。契约论认为,权力不是人类文明演进中最初始的因素,人们最先拥有的不是权力,而是权利。然而,在具体的历史情境中,资源的稀缺、欲望的无限与冲突和诸多偶然性,使上述资格呈现出不确定性,从而使后天的社会性分配成为不可避免。这种特殊的社会能力由社会成员对资源占有与处分资格的转让形成,它意味着在某种范围和程度上,社会成员不再由自己行使能力,而期待一个受托的公共人格,由此,公共权力产生了。因此,个人是第一位的,国家是第二位的。

可见,尽管马克思主义和西方社会契约论在国家的产生与作用的观点方面存在差异,但二者的共相也十分明显:二者都承认在历史演进中,权利才是第一位的,公共权力是为权利服务的。只不过在权利的最基本承载单位究竟是阶级还是个体,两者存在差异。因此,权利相对于权力的在先性,是公共权力核心的责任伦理。

然而,历史经常以复杂的面貌表现出来。对权利在先性前提的承认,并没有减少公共权力如何更好地维护和实现民众的权利这一论题的争论。资产阶级革命以降,随着政府“责任”越来越大,对于公共权力为权利服务初衷的偏离甚至违背的可能性越来越引起人们的担心。尤其权利主体是散在与相对狭小的,一方面,其微薄的力量往往不足以实现自己的利益,如安全、抵御自然灾害或完成大规模工程、建立社会保障体系等,只有以公共权力来统合资源,从而统一地行使某些权利,才能使人以共同体甚至类的方式摆脱在孤立状态下完全一筹莫展的困境;另一方面,权利主体缺乏足够的自我救济能力,一旦来自其他个体的侵害发生,权利不能直接转化为有效的抵御力量,而道德制约又往往软弱无力,人只能在抛弃利益与同态复仇之间作尴尬的选择。这恰好是一个社会原始性的表征。由于权力垄断了包括暴力在内的特殊能力,具有几乎无坚不摧的力量,它就成为社会成员维护权利的最后希望。正如马克思所说,权力是一个有用且有力的工具。权力不能因为自身特殊的社会功能而以为有恩于权利从而反宾为主,否则,它就在本质上背弃了自己的社会使命。然而,历史告诉我们,权力对权利的忠诚常常是靠不住的,由此产生了权力的异化。异化了的权力以权利为猎取对象,将自身的工具地位偷换为价值主体,其背后则是权力的具体执掌者公职身份与其私人身份的混同。对公共权力的伦理约束就是使其责任聚焦于为权利服务,而极力避免对权力的异化,而这也恰恰是完善公共权力制约和监督体系的最基本要求。

三、权力与权利之间力量对比的失衡:公共权力责任伦理的来源之二

大致来说,传统的责任政府承担履行的是一种消极的责任和义务,即不得以积极所为侵犯公民个人权利,同时遵守法律。这种责任观念主要强调控制公共权力,以防止公共权力对法律法规的凌驾、违背甚至损毁,进而侵犯公民权利。传统责任政府框架内,一切政治制度的设计亦均以此作为目的和价值定位,并在运行中体现为对公共权力的三种制约方式:道德制约、权力对权力的制约、权利对权力的制约,而这些制约的最终体现都是法律制度对权力的制约。

在人类社会早期,对权力的制约往往采取道德制约的形式。道德制约的路径是由内到外的,这种制约往往流于无形,更多的属于非制度性的“软约束”,比如古希腊的柏拉图与中国古代的儒家,基本都是主张由伦理上的善来达致政治上 (城邦或天下)的善。柏拉图说:“知识即美德”,只有对哲学真正掌握的哲学家才能最接近事物的本质,才是伦理上最善的,由他所治理的城邦也必然是最善的。中国儒家对外界世界的认识和对自身价值的实现也落脚于道德,所谓“内圣外王”。儒家整体走的是一条由近到远的认识论路径——“修身齐家治国平天下”——,以“克己忍让”和“内省修身”为主要要求的伦理上的仁,正是最基本的“修身”的内容。

近代以来,随着权力所拥有的物质工具的发达以及韦伯所说的思想上的“祛魅”,人们对道德给予权力监督制约的作用越发地怀疑,以至于阿克顿勋爵说出了这样的名言:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”人们逐渐认识到,面对权力这个利维坦,道德的制约力量往往不堪一击,需要的是“以恶制恶”,以权力制约权力。这也是美国建国国父们所一直苦苦思索的问题,他们认为,只有当权力分属于不同机构,彼此形成竞争,才能把权力所能带来的恶果稀释到最小。美国政治体系的三权分立、联邦主义、司法独立,以及国会的两院设计,均充分反映了国父们的这种考虑。

然而,三权分立在防止权力滥用的同时,也带来了缺少效率的致命弱点。更有甚者,人们认识到,所谓的以权力制约权力实际上往往演化为选民将自己的权利让渡于代表来行使,代表因为被授权而将选民赋予的权利转化为权力,而对这个权力的具体运作,选民却几乎不可干涉,除了下次选举时你重新选举你的代表,开始又一次由权利到权力的循环。面对权力这个令人爱恨交加的对象,更多的人认识到,最好的制约机制就是不给它侵犯权利的机会和空间。换句话说就是:以权利制约权力,使得权力不得越雷池一步。例如,“最小政府”①“最小政府”不同于“弱政府”,最小政府指政府干预社会事务的范围与程度而言,弱政府指政府掌握的公共资源以及对社会事务的干预能力而言,从这个角度来说,“最小政府”也可能是“强政府”。就是这一思维的产物:政府只需满足人们的安全和秩序等最低需要,给个体权利的发挥创造环境,而非以整体的名义追求任何宏大的乌托邦。很长一段时期,西方对政府定位的主流看法就是“守夜人”。

但是,现实政治的复杂性往往使人顾此失彼。在经济全球化和科技的进步等的作用下,现代政府呈现出不同于传统政府的一个重要特征,就是公共权力不再完全处于消极被动状态,人们迫切要求政府的“行政效率”与“行政作为”,以扩大人类的福祉,消弭市场失灵的恶果。很多人认为应该扩大政府干预经济和社会生活的作用,建设积极的福利国家,因为国家是实现自由的工具,国家体现着人类的“共同之善”,而积极的自由就是一种善的行为,只有在国家中,个人才能实现自己的道德理想,才能实现真正的自由。然而,公共权力的积极作为必然会引发人民对公器私用的可能性的担心。从公众的角度分析,人民渴望的是将公共权力这个利维坦控制在为公众服务谋利的初衷框架内,而“责任政府”的提出,恰恰表明了人们对公共权力从伦理与制度层面的双重期待,也明示了公共权力机构自我约束的决心和努力。

近代以降,以权利制约监督权力基本成为人们共识。然而,人们不禁要问,这种监督与制约如何才能最好地实现?这正是以法治、宪政、共和、民主为基础理念的程序正义所要回答的问题。共和表明政府责任的价值取向与承载是公共利益与共同福祉;民主理清人民与政府间的权力委托关系,迫使政府不得不坚守为民服务的责任本位;宪政及法治从理念和制度设计上防止政府滑入专制的泥沼,不仅规约了政府责任,而且使民众对政府责任的适当履行有了合理预期。〔9〕总之,通过对程序合理性的追求,将政府权力的行使完全纳入制度化透明化的轨道,处于弱势的分散的权利主体便有可能有效行使对权力的监督制约,促进责任政府的建立。

四、公职人员的自由裁量权:公共权力责任伦理的来源之三

伦理维度的政府责任,肇始于权利的在先性导致的公共权力必须将自身存在目标定位于公众福祉这一根本目标。但这并不是公共权力责任伦理产生的全部原因,政府公职人员在具体行使公共权力时所具备的“自由裁量权”,也需要一种责任意识的约束,这是公共权力伦理的现实需要,涉及到职位伦理与个体伦理。由于权力处分着巨大的资源份额,由之转化来的私人利益之巨常令人瞠目结舌。应该承认,具有密切利害关联的不同身份在同一主体上的承载,是公共权力面对的最大危险之一。

个体或者群体的利益是一切政治行为产生的原始动力。〔10〕人作为一种生物性存在,趋利避害是其本能。从理论上说:自由有多大,权力就有多大,责任也就有多大。然而实际情况却常常是,权力与责任并不完全成比例,拥有权力的自由向度却忽视权力的责任向度的情况并不少见。当公职人员作为掌握巨大资源的公共权力的落实者,而另一方面受到的制约很少,违规的成本很低时,个体趋利的一面就会体现的淋漓尽致,使得其个体的私人身份远远优先于公职人员的公共身份,容易导致权力寻租的发生和腐败的恶果。

使每个公职人员职位所代表的公共利益压制其私人利益,是全社会对公共权力的共同诉求,也是一个正义而稳定社会的特征。促使该种情况出现的措施无外乎两种:公职人员的自律与他律。行政体系的监督机制只是对行政人员的他律,这种他律促使行政人员遵从道德自觉和道德意识,进而实现自律与他律的统一。但这种统一是不稳定的,行政人员的道德意识会随着监督机制作用的强弱而发生变化。特别是在监督机制的空白点上,道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。在这种情况下,我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识,只不过他把道德意识封闭了起来,或是放在了个人私欲的从属地位上。〔11〕为了防止权力寻租等腐败现象的产生,我们需要从完善制度着手,尽量缩减权力寻租的操作空间,并加大权力腐败的成本。但制度约束的特征就是外部性的,往往对解决短期问题较有效,一旦涉及长期性问题就会显得有些苍白,更何况监督制度本身又存在制度的边际效用递减的问题,又需具体人员来执行,这又给监督人员以寻租空间,使得监督制度陷入恶性循环。从这个角度说,人类永远也不可能找到一种完全杜绝腐败产生的办法或制度。人类所能做的,是把公权私有化的危害限制在不会破坏整个文明系统相容性与排他性平衡的范围内。

责任政府不仅仅是对政府机构等公共人格的约束,也是对公共权力的具体行使者——公职人员个人的约束。如果说,制度性规制是对公共权力具体行使者的外在约束,那么,我们更加需要内在约束——伦理约束。根据黑格尔的观点,道德的法是一种内心的法,它是主观意志的内心规定。只有伦理阶段才是一种自在自为的法,伦理是主观和客观、内在和外在的统一,它是自由发展的更高阶段,在伦理关系中,自由意志才能完全实现自己。“主观的善和客观的、自在自为地存在着的善的统一就是伦理。”〔12〕由于公共政制是普遍利益和特殊利益的统一,因而,反映这一利益要求的政制伦理那就是一种高度的责任感。

从这个意义上而言,健全、稳定而正义的行政人格才是深蕴于行政人员行为背后的稳定、持续的道德力量。这种行政人格并非行政人员先天具有,而要靠有效的责任控制机制加以形成和实现,从更深层次说,也和整个社会的政治文化密切相关和互相促进。

五、总结

公共权力如果没有将责任内化为对自己的伦理约束,就无法将自己的行为真正转化为有效的公共服务,也就无法真正实现为民众福祉服务的初衷。目前,我国关于政府责任的界定与实现还存在一些问题,这不仅与我国政治民主化程度不高有关,也与政府管理不善有着密切的关系。随着民众权利意识、监督意识、民主参与意识的不断增强,我国民众对民主的发展要求越来越迫切,要求明晰、提高并落实政府责任的呼声不断高涨,因而,逐步转变传统的政府行政管理模式,建立长期有效的责任政府机制,成为当前政府改革的一项重要内容。

〔1〕[德 ]马克斯·韦伯.学术与政治 〔M〕.冯克利译.三联书店,1998.107-116.

〔2〕〔10〕王浦劬.政治学基础 〔M〕.北京大学出版社,2006.49,49.

〔3〕[英]哈耶克.自由秩序原理 〔M〕.邓正来译.三联书店,1997.4.

〔4〕[美 ]柏林.两种自由概念 〔A〕.陈晓林译.市场逻辑与国家观念 〔C〕.三联书店,1995.196-226.〔5〕[英 ]密尔.论自由 〔M〕.许宝骙译.商务印书馆,2005.89-101.

〔6〕John Gray.Liberalis m〔M〕.Minneapolis:University ofMinnesota Press.1986.82.

〔7〕刘军宁.保守主义 〔M〕.中国社会科学出版社,1998.42.

〔8〕列宁.列宁选集 (第四卷)〔M〕.人民出版社,1995.31,33.

〔9〕卜广庆.责任政府:理想与现实的两维透视 〔J〕.江海学刊,2006,(5).

〔11〕张康之.公共行政中的哲学与伦理 〔M〕.中国人民大学出版社,2004.318.

〔12〕[德]黑格尔.法哲学原理 〔M〕.张企泰译.商务印书馆,1997.201.

D035-01

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1004—0633(2011)04—001—05

本文为吉林省社会科学基金项目 (2009B057):《西方保守主义民主政治理念及其对当代中国民主政治建设的借鉴研究》;教育部社科规划基金项目 (08JA80004):《中国协商民主模式及其发展研究》成果。

2011—05—02

肖克,东北师范大学政法学院副教授,东北师范大学政治学博士后科研流动站研究人员。吉林长春 130117

(本文责任编辑 谢莲碧)