我国《职业教育法》修订的动因、原则与模式选择

欧阳恩剑

（广州铁路职业技术学院，广东广州510430）

我国《职业教育法》修订的动因、原则与模式选择

欧阳恩剑

（广州铁路职业技术学院，广东广州510430）

经济增长方式的转变、经济结构调整和产业升级换代，给职业教育发展带来了历史机遇，职业教育内外环境的深刻变化亟需对职业教育法进行全面修订，但必须遵守必要性、科学性、限制性原则。

职业教育法；修订；动因；原则；模式选择

《中华人民共和国职业教育法》（以下简称职业教育法）于1996年9月1日生效实施，它以法律形式规定了职业教育的范畴体系、地位作用、实施及保障条件等，是“我国职业教育发展史上的重要里程碑和奠基石”[1]，为推动我国职业教育的改革与发展做出了巨大的历史贡献，把职业教育带上依法治教和依法行政的轨道，改变了我国职业教育无法可依的局面，发挥着保驾护航作用，推动职业教育实现了历史性跨越。在职业教育体系上，基本形成以中等和高等职业教育共同发展，学历教育与非学历培训并举，形式多样、灵活开放的现代职业教育体系[2]；在教育规模上，职业学校特别是高等职业院校蓬勃发展。据教育部发展规划司公布的2008年全国教育事业发展统计公报，我国中等职业教育共有学校14 847所，招生812.11万人，在校生达2 087.09万人，高职(专科)院校1 184所，招生310多万人，在校生达916万人；在办学体制上，多种投资办学体制逐渐形成。总之，职业教育法实施十三年来对我国职业教育提供了坚实的法律保障，为我国经济建设与社会发展提供了大量高素质的技能人才，但由于我国市场经济的进一步发展、就业市场的变化以及职业教育法本身的局限性，职业教育法的不足与缺陷逐渐凸显，不及时修订①势必影响我国由人力资源大国转变为人力资源强国以及经济结构调整、产业升级和技术换代对技能型人才的需求。

一、我国《职业教育法》修订的历史背景与动因

（一）历史背景：我国教育事业的迅猛发展与教育法律法规体系的日趋完善

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国教育事业取得了巨大发展和辉煌成就，前教育部长周济指出我国教育事业实现了“两个跨越”，一是全面普及九年义务教育，到2008年，全国小学净入学率达到99.5%，初中毛入学率达到98.5%；二是实现高等教育大众化，2009年，我国高校招生已达600多万，全日制在校生达2 021万人，全国高等教育毛入学率达到23.3%。“一个突破”，即职业教育不断发展，教育宏观结构调整取得重要突破，表现在数量上，是职业教育规模迅速扩大。2008年全国1900多万初中毕业生，其中840万升入普通高中，810万升入中等职业学校，中等职业学校和普通高中的规模和数量已经大体相当。我国教育站在一个新的历史起点上，进入全面提高质量、建设人力资源强国的新阶段。[3]

随着教育事业的巨大发展，我国教育法律法规体系也日趋完善，逐步形成了以教育法、义务教育法、高等教育法、职业教育法等法律为主体，中外合作办学条例等行政法规和学生伤害事故处理办法等行政规章为补充的教育法律法规体系。特别是2006年对义务教育法的修订，体现了我国教育立法水平、立法技术和立法质量质的飞跃，为职业教育法的修订提供了宝贵的历史经验。

“法律是尾随社会的变化而变化的。即使经济结构、社会习惯、传统信条、正义观等均已发生变化，为了使法律发生变化，还必须先增强政治压力，只有当政治压力达到必须的强度时，法律才会开始发生变化。”[4]当前，职业教育发展的外部环境发生了深刻变化，我国政府部门也高度重视职业教育法的修订。全国人大常委会已经明确将修订《职业教育法》作为本届人大立法重点工作之一。2008下半年起，教育部等部门围绕《职业教育法》的修订，开展了广泛的调研工作，召开了相关研讨会，并已提出了《职业教育法》修订的6条原则性建议。

（二）直接动因：国家经济增长方式的转变以及经济结构调整、产业技术升级换代

当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，国民经济正处在产业结构朝着技术、知识、服务密集的方向发展的新的调整时期。我国的经济增长方式正经历着改革开放以来最大的历史性转折，即由主要依靠生产要素的数量扩张的高投入、高消耗、低产出、低效率的粗放型增长方式向主要依靠生产要素的科学合理配置、科技进步和提高劳动者素质，通过提高生产效率的集约型增长方式转变。2008年，美国次贷危机引起的全球金融危机，对我国经济造成了重大影响，经济增速减缓，企业用工需求下滑。为应对危机，我国东部地区实施了“腾笼换鸟”的经济政策，促进产业升级。经济增长方式的转变特别是产业结构调整和技术升级，需要造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖的创新人才。这为职业教育的发展带来了难得的历史机遇，因为，“在经济危机中加强职业教育与培训，不仅有助于改善求职者的就业能力，也有利于提高企业的竞争力，从而有利于整体经济的更快恢复。因此，目前的经济危机与就业危机更加迫切需要加强对职业教育的法律保障。”[5]

（三）根本动因：职业教育发展的新形势、新问题、新特点

当前，我国职业教育发展的外部环境与上世纪九十年代相比发生了深刻变化，经济社会对职业教育的发展提出了新要求，出现了许多新情况，职业教育在改革发展中积累和创造了许多新经验，需要对《职业教育法》做必要的补充和完善。例如，在高等教育大众化的浪潮下，高等职业教育得到蓬勃发展，但法律规定严重缺位，关于高职这块(既属高等教育又属职业教育)处于规范不足、交叉状态[6]；加入WTO后，按照《WTO服务贸易总协定》中“国民待遇和市场准入”的原则，应逐步开放职业教育市场；受终身教育理念的影响，公民对终身学习的需求逐渐凸显，等等。加之，当前职业教育存在相当困难与问题，严重制约职业教育的进一步发展，亟需法律做出回应。从外部环境上看，具体表现在：一是重普教轻职教。社会上仍存在鄙薄职业教育的观念，不把职业教育当作正规教育,职业教育仍然处于边缘地位；二是经费短缺，条件不足。比较一下《高等教育法》和《职业教育法》就可以看出，前者有“投入”的专门规定，即第七章“高等教育投入和条件保障”，且规定是“以财政拨款为主”，而职业教育则无此规定，法律缺少造成职业学校经费不足，使得部分学校校舍简陋，实验、实训设备落后；三是条块分割，缺乏统筹。目前我国职业教育的发展受多部门管理，条块分割的现状较严重，教育部门与劳动部门、行业部门、教育部门内部的中职与高职管理部门之间缺乏沟通和衔接等，造成统筹协调难、职教资源浪费等问题；四是体系断裂，沟通不畅，中职与高职衔接不畅，职教与普教沟通不顺，无法满足广大人民群众对继续升学和就业等多元化的学习需求；五是企业积极性不高，校企合作困难。校企合作，学校热，企业冷，校企合作难以深入，其原因在于企业承担了接纳学生实习和教师实践的责任，但却没有得到国家对企业税收优惠和经费补偿。

从职业教育内部来看，主要存在两个不适应：一是专业结构与经济发展需求不适应，职业学校的专业结构与区域产业经济发展不能有效对接；二是人才培养工作与技能型人才需求不适应，一些职业院校的课程与职业岗位需求的能力不匹配，无法培养区域经济发展需要的技能型人才。

二、我国《职业教育法》修改的原则

“法律修改是立法的一种形式（方式），其总体上从属于立法范畴，”[7]诚然，立法的基本原则、目的、程序、形式，甚至技术都应适用于法律修改。但是法律修改作为立法的一种特殊形式，必然具有自己的、具体的特征。关于立法原则，学者观点不一。我们认为，我国的立法原则应该包括2000年通过的《立法法》对我国的立法基本原则的规定，即合宪性原则，法制统一原则，民主性原则，科学性原则，以及理论上的原则性与灵活性相结合，保持法的连续性、稳定性与适时的立、改、废、清理、汇编相结合的原则，立足本国和现实与吸收、借鉴历史和外国经验的原则等。《职业教育法》修改当然必须坚持上述原则，但鉴于其特殊性，应侧重于必要性、科学性和限制性原则。

（一）必要性原则

法律能否修改，是否需要修改、需要何时修改等问题直接涉及法律修改的必要性问题。法律修改，是法制的逐步完备的必备和必要过程。我国职业教育法修改的必要性主要有：一是如前文所述，我国职业教育的内外环境发生巨大改变，现行法律无法适应这些变化，其作用难以发挥。二是现行职业教育法存在诸多缺陷。从框架结构上看，我国《职业教育法》共五章四十条，其体例过于宏观单薄，不够严谨。从内容上看，缺乏职业教育的基本制度、职业学校的教师、经费投入、校企合作等体现职业教育职业性、实践性要求的重要内容。从立法技术上看，主要存在上位法定位不规范，立法目的缺乏个性；倡导性、原则性条文过多，刚性规范、操作性条文太少；法律规则要素不全，只有假定和处理而无法律后果等问题。三是从国外经验来看，一些发达国家的职业教育法都是随时代的发展而不断修订的，体现出职业教育立法的动态性。例如，德国自1969年颁布《联邦职业教育法》以来，先后于1981年、2005年对该法律进行合并和修订；日本为了适应经济高速增长对职业教育的需求，先后三次修订《职业训练法》，外国职业教育法的及时修订为我国提供了可参照的模式。

（二）科学性原则

法律修改的科学性原则主要是指修改法律必须从实际出发，尊重客观规律，总结借鉴与科学预见相结合，即根据社会经济、政治和文化发展的客观需要，正确反映客观规律的要求，并合理地吸收、借鉴历史的和外国的经验。我国职业教育法的修改必须立足职业教育发展的历史与现状，吸取、借鉴我国法律修改特别是义务教育法修改以及德、日等发达国家职业教育法修改的成功经验，在传承中创新，在移植中保留，保持阶段性与前瞻性的统一。

（三）限制性原则

法律修改与法律创制同样产生法律约束力，因此，对它必须严谨和严格，以保障法律的权威性。一般来说，宪法的修改比普通法律修改更严格，限制更多，在内容和程序上有明确规定，普通法律修改限制与法律创制的所受的限制相同。对法律修改进行限制，是保障法律修改本身效力的需要。从某种意义上讲，法律修改的限制性是其法律效力的根本保证。法律修改的限制主要体现在法律修改主体、内容、程序、形式和方式的限制上。根据“谁立法谁修改”的基本原则，我国职业教育法只能由全国人大常委会修改。法律内容的限制一般体现在宪法的修改上，因此，我国职业教育法修改没有内容上的限制，可以根据现实与规律通过增加、删除、插入、替换等方式进行全面修改。在程序上，职业教育法的修改要严格按照一般法律的修改程序进行。

三、我国《职业教育法》修改的模式选择

法律修改的模式是指法律修改的方式、手段，根据不同的标准，可以进行不同的分类。主要模式有：日落法，立法机关、行政机关和司法机关的修改，宪法的修改、法律和行政法规的修改，全面修改、部分修改和个别修改，直接修改、间接修改和无形修改，类推，法律包裹，单一主题规则等。从1979年我国颁布《森林法》（试行）起，到2007年12月底，全国人大及其常委会共颁布了409部法律，其中修改了147部，占通过法律的35.94%[7]，修改的模式主要有采取修正案、单独修改、提升位阶等。

我国职业教育法修改模式应选择全面修改。所谓全面修改是指根据社会发展的新情况和新要求，对某一现行法律篇章结构全面调整，或从形式到内容、从原则到条文，涉及一半以上条文的修改。鉴于职业教育发展的新情况和新要求，以及现行职业教育法的固有缺陷，我国职业教育法可仿照义务教育法②的全面修改模式。

1.在篇章结构上进行大幅度调整。参照教育法和高等教育法的体例，设总则、基本制度、职业学校及培训机构、职业院校教师、职业院校学生、职业教育投入与条件保障、法律责任、附则等八章，改变现行结构不严密、体系不完整的弊端。

2.在内容上，参照我国义务教育法修改的方式，在条文上运用合并、删减、插入、替换等方法进行大幅度调整。重点在以下方面进行补充完善。

在立法目的和依据上，建议改成“为了保障公民接受职业教育的权利，促进并保障职业教育的发展，提高劳动者素质，根据宪法、教育法和劳动法，制定本法。”

在管理体制上，建议加强宏观管理体制的统筹和协调。理顺教育部门和劳动部门和各行业部门的关系，明确各自对职业教育的管理责任与分工；理顺职业教育内部管理体制，实行初、中、高职管理部门的衔接，公办与民办相互沟通的一体化职业教育管理体制；发挥行业协会在职业教育中的作用；明确“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。

在经费投入与保障方面。建议明确中央、省、县的投入责任，实行东、中、西部分类指导；各地区参照本地区普通教育生均经费标准制订职业院校生均经费标准，保证职教经费“三个增长”，即财政性经费、生均经费和生均公用经费同时增长；实行农村中等职业教育免费政策；明确企业承担发展职业教育的责任，实行企业提取教育培训经费制度。

在校企合作运行保障机制方面，建议建立起企业接收职业学校学生实习和教师实践的制度，明确学校和企业应承担的责任、学生在实习期间权益的保护，并对接受实习实践的企业所给予税收优惠或补贴等。

在职业教师队伍方面，建议建立与职业教育相适应的教师遴选、管理和培养培训体系，设置职教师资的准入标准和要求，放宽专业课和实习指导教师的学历标准，鼓励学校外聘企业能工巧匠到学校任教；建立单独的职业学校教师专业技术资格评价体系等。

3.在语言表述上，建议减少使用“应当、可以、鼓励、酌情”等笼统含糊的词语，提高语言表述的严谨性和确定性，增强可操作性，加强法律后果的表述。增加法律责任条款，建议结合实际，建立职业教育执法责任监督制度，健全和完善师生处分和申诉制度、加入违反《职业教育法》的处罚条款，保证职业教育法的贯彻实施。

注释：

①“修改”、“修订”、“修正”都属于联合短语，“修改”，指“修正文章、计划里面的错误、缺点”。“修正”，则是指修改使正确，具有“改变调整”之意。“修订”则是指著作刊行后，重加改正补充。在现实生活中，三者是近义词，无论是对法律、文章、著作、合同等，可选择或交替使用这三个词，通常对此不做严格区分。参见杨斐著《法律修改研究：原则·模式·技术》（法律出版社，2008年版，第25页）。

②2006年修订，由18条增至63条

[1]戴荣.我国职业教育法的历史贡献与修改完善[J].职教论坛，2006，10（综合版）:3.

[2]邢晖，佛朝晖.新的期盼《中华人民共和国职业教育法》修订[N].中国教育报，2009-12-05（3）.

[3]周济.人民教育奠基中国[N].中国教育报,2009-08-27.

[4][日]大木雅夫.比较法[M].范愉译.北京：法律出版社,2006：4.

[5]陈美玲.关于我国《职业教育法》修订与完善的思考[J].职教论坛,2009（6上）:49.

[6]孔凡彬.高等职业教育的法律缺失与完善[J].职教论坛,2005（10上）:15-16.

[7]杨斐,法律修改研究：原则·模式·技术[M].北京：法律出版社，2008:44,321.

On Motivation,Principles and Mode Selection of China’s Vocational Education Law Amendment

Ou-yang En-jian
（The College Affairs Office of Guangzhou Institute of Railway Technology,Guangzhou 510430,China）

Change in the pattern of economic growth,economic structural adjustment and industrial upgrading bring about the historical opportunities of vocational education development.The profound changes of inside and outside environments need a comprehensive amendment of the Law on Vocational Education,but must comply with the principles of necessity,scientific and restrictive.

Vocational Education Law；amendment；motivation；principle；mode selection

欧阳恩剑，男，讲师，院办副主任，主要研究方向为职业教育、民商法。

G710

A 文献标识码：1674-7747（2011）13-0013-04

[责任编辑 曹稳]