国企改制过程中职工利益保护机制探讨——由河南平顶山棉纺织集团职工罢工引起的思考

● 王少波

2010年5月14日下午，河南平顶山棉纺织集团（以下简称平棉集团）大量职工因为不满现状而发动罢工。抗议的工人还指责厂方负责人私自出卖工厂土地，致使国有资产流失，通过改制将企业变成民营、私有制，从中牟利。他们要求厂方提高工人工资和待遇，同时说明国有资产的去向。这次罢工一直持续了两个星期。最后在平顶山市政府的调停下，工人于2010年6月1日复工，平棉集团恢复了正常生产经营秩序。

这起事件的爆发原因是平棉集团的一部分“买断工龄”的职工未能拿到该享有的经济补偿金；而一些在职工人则因为工作条件恶劣、工资极低、工作环境较差而产生不满。笔者到当地对该事件进行了认真的调研，认为职工提出的问题基本是属实的，应该得到解决。这一事件反映了我国国有企业改制过程中职工利益保护机制的缺乏，正是这一点导致弱势职工的利益屡屡受到侵犯、打击。笔者在认真研究本案例的基础上，结合我国关于改制的有关政策、法规，提出国企改制过程中构建职工利益保护机制的建议。

一、国企改制过程中职工利益受到侵犯的表现形式

在市场经济条件下，一些效益不好的国有企业似乎唯一的出路就是改制，一些改制后企业得到极大发展的实践也证明了改制的可行性和必要性，于是全国各地出现了一股“改制热”，各地政府部门也极力支持。但改制过程中一个极其普遍的现象就是职工的利益不被重视，甚至被完全忽视。具体表现形式有：

1.改制过程中职工的参与权与知情权被剥夺。根据我国相关法律以及政策的要求和规定①，国有企业的改制是一项极其重大的事项，涉及职工的切身利益，职工享有参与权和知情权。内容包括：其一，改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。其二，国有企业实施改制前，原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任,并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制。其三，企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，接受职工群众的民主监督。但是在实际运作中，操作改制的有关政府部门以及改制企业管理层往往剥夺了职工的这些权利，平棉集团的改制就是如此。2005年4月21日原河南天使集团股份有限公司 （平棉集团的前身）开始启动改制进程，从制定改制方案、经济责任审计和清产核资、资产评估和对部分资产进行公开拍卖、制定职工安置方案等改制的进程和环节中，都缺少职工的了解和参与；其中的一些环节即使通过职代会讨论、审议也仅仅是走过场，因为职代会的代表多数为管理层成员，一线工人的代表极少。总之，正是由于改制的这些进程和环节的不透明导致职工的罢工；尤其令职工不能接受的是，在不知不觉中发现自己所在的企业由原来的国有企业变成了私营企业，他们的身份由原来企业的主人翁一下子变成了私营企业的打工者。

2.被解除劳动关系的职工获得的补偿不够合理。改制过程中一个很正常也很合理的现象是一部分职工会被解除劳动关系，当然需要给予相应的补偿；但实践中这种补偿不够合理，管理层往往以极低的补偿金而“买断”了与职工的劳动关系。平棉集团职工的罢工也缘于这一点，最初发起罢工的就是那些“买断工龄”的职工。他们于上世纪八十年代初建厂时进入平棉集团工作，大多数人有二十几年的工龄，改制完成后他们被动员离开平棉集团，甚至有的被强迫买断工作；但他们得到的补偿金只有区区六千元，即使“买断”前已经停工（息工）的职工按照平顶山市最低工资标准（550元/月）所获得的补偿金也应该是一万多元。另外，罢工工人提出了索要身份转换金的问题。因为他们“买断”工龄的同时，原来国有企业职工的身份也从此消失了，应该获得一笔身份转换金。

职工的上述要求有一定的合理性。根据现行《劳动法》和《劳动合同法》的规定，所谓的“买断工龄”，实际是由于用人单位的原因解除劳动关系，在这种情况下职工当然享有依据其工龄和解除前的月平均工资获得经济补偿金的权利；如果解除之前已经停工（息工）一定时间而没有工资收入的职工，根据《劳动合同法实施条例》第二十七条的规定，应该按照平顶山市最低工资标准计算经济补偿金。身份转换金确实不是一个法定的概念，用人单位该项支出缺乏相应的标准；但支付身份转换金有一定的合理性，因为国有企业职工长期以来为了支持企业发展和国家建设所获得的工资是极低的，当他们被解除劳动关系、国有企业职工的身份就要失去的时候，所在的国有企业以及当地政府应该给予他们相应的回报和补偿。

3.职工不服资产评估结论缺乏相应的救济渠道。国有企业改制时要进行资产评估，尤其是改制为非国有企业的情况，要对包括土地使用权在内的所有资产进行评估。依据相关政策规定，资产评估必须聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估，尤其是涉及土地使用权的，必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估，并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的，必须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。这些规定有一定的合理性，但也存在着极大的漏洞和缺陷：对于承担资产评估的事务所或土地估价中介机构的资质条件没有特殊要求，如果职工对评估结论不服也缺乏相应的救济渠道。所以，如果管理层和评估机构勾结一起进行暗箱操作而从中渔利，就会出现国有资产被严重低估的情形，从而不论是管理层收购还是其他企业进入就会以极低的代价获得对该企业的控制权。平棉集团罢工职工对于原河南天使集团股份有限公司的资产为1.849亿元的资产评估结论表示不服，他们认为应为3.49亿元严重低估是为其后的管理层收购所做的铺垫。事后的事实证明，其管理层仅以一千多万元的出资获得了对该公司的管控权，成功实现了由国有企业向私营企业的转变；之后管理层利用该企业处于平顶山市核心区域的地理位置进行各种名目的开发，从中获利。职工对此表示不满，并且多次到河南省、中央上访都无果而终。

4.职工的维权行动屡遭刑事责任的追究。现今世界上大多数国家的法律都承认职工的集体行动权，弱势职工为了维护自己的合法权益，比较有效、有力的方式就是联合起来进行罢工以对抗强势的资方。在那些职工拥有罢工权的国家里，职工罢工的行为是法定的免责事由，也就是说，职工不会因为罢工而受到民事责任和刑事责任的追究的。但在我国，由于罢工缺乏明确的法律规定，职工的维权行动屡遭刑事责任的追究，一些人多以“聚众扰乱社会秩序罪”而被判刑。

二、国企改制过程中职工利益屡受侵犯的原因

国企改制过程中职工利益屡受侵犯有一定的社会发展背景因素，效益不好的国企进行改制不失为一个较好的选择。但如何在改制过程中保护职工利益确实是一个极难的课题；此外，法律制度的不健全、管理层的暗箱操作、职工维权手段的缺失等等都是重要的原因。分述如下：

1.法律制度不健全。国企改制是我国当前经济发展中的一件大事，国家也出台了不少指导性文件，但指导国企改制的文件级别较低、规定的内容弹性较大、惩罚的力度较少，很容易出现钻制度漏洞的问题和现象。比如，转制时的资产评估，不论是国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》、国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知等文件，仅仅规定必须委托相关资产评估机构进行评估就可以了，对于评估有误如何纠错、评估机构故意低估资产如何救济等等，都没有详细说明。实际上，这些规定往往成为“纸上谈兵”，无法阻止管理层和评估机构的暗箱操作，其结果必然造成国有资产的流失、职工利益的受损。又如，这些文件都缺乏对国企职工身份转换金和罢工权的相关规定，致使职工面临维权的无奈和困境。

2.管理层利益至上。通常对于一个效益不佳的国企来讲，管理层追求利益的目标主要是土地或者土地使用权。这些企业一般位于所在城市的核心地段，随着房地产市场的发展，城市中心地段的土地越来越值钱，能够控制着这块土地就能给管理层带来源源不断的利益。还是以平棉集团为例，先是由资产评估机构对原河南天使集团股份有限公司低价评估，由于资不抵债，申请破产；同时由管理层集资入股成立一新公司——平顶山新纺织有限公司；新公司参与破产拍卖，竞买获得成功；最后随着原河南天使集团股份有限公司的破产，原有的一些债务也随同剥离出去。与此同时，为了避免老职工与他们“利益共沾”，就动员老职工以极低的代价“买断工龄”，直到老职工全部离开；这样，管理层就成功地完成了改制的过程，更为重要的是圆满地实现了对该企业土地的控制。

3.职工维权渠道不畅通。在国企改制过程中屡次出现职工利益受侵犯的现象，一个重要原因就是职工的维权渠道不畅通。比如，职工代表的选举、职代会的参与都是职工尤其是一线职工无法左右的，即使职工对此不满也不能有所改变；再比如，对于资产评估的结论不服缺乏相应的救济渠道和程序，而工会组织也往往在职工需要的时候选择了沉默和回避。平棉集团的工会组织长期以来主要工作是为职工提供一些福利，2006年改制为私营企业以后，工会更加形同虚设，工会的工作人员由原来的十位变成了现在的两个，工会的作用完全被行政会议所代替了。在这次职工的罢工行动中，工会组织没有采取任何行动帮助职工维权。

三、构建国企改制过程中职工利益保护机制

针对国企改制过程中职工利益屡遭侵犯的现状，“解铃还须系铃人”，劳资矛盾的关键是保护职工的利益。面对国企改制中出现的种种问题，构建一个职工利益保护机制就显得尤为及时而必要，就此提出如下建议：

首先，强调制定改制方案要遵照民主程序。国企改制事关全体职工的切身利益，职工对面临的国企向何处去极为关注，甚至从情感的角度也对企业改制充满着参与的热情。这就需要在完善相关法律制度时，强调职工的参与，为职工参与提供有效的渠道，在制定改制方案时要让职工充分讨论。之前已有先例，在2009年8月河南省林州钢铁有限责任公司发生了工人大规模围堵事件之后，河南省委、省政府提出了尊重广大职工意愿、暂停改制工作等六条意见；河南省委领导同志明确提出：从现在开始，凡企业改制重组必须经职代会讨论通过和社会稳定风险评估，否则无效。全国总工会也发文，规定企业改制重组未经职代会通过视为无效。笔者认为，这些意见应转变为法律制度，在国企改制中要求必须落实职代会的作用，如果现有职代会的组成不合法，应承认职工有权重新选举新的职代会。

其次，应赋予职工对资产评估结论表达不满的救济渠道。在改制过程中，职工不满的一个焦点问题就是对管理层或有关地方国资委委托的资产评估机构所作出的评估结论表示怀疑和无法接受，认为这是将国企资产低估的结果；但现有法律制度缺乏相应的救济渠道。笔者认为，应赋予职工对此表达不满的救济渠道，因为资产评估是改制过程中一个极其重要的环节，应规定如果职工对资产评估结论表示不满，可以要求在上一级国资委的主持下在全省（自治区、直辖市）范围内另选一家资产评估事务所重新进行评估。

再次，改制国企与当地政府应支付国企职工的身份转换金。国企职工既然为之前企业的发展和国家建设作出了牺牲和贡献，现在应按一定的标准给与相应的回报。笔者认为，应将该笔身份转换金与经济补偿金区分开来，两者是不同性质的补偿。身份转换金的支付标准应是：以所在城市的上一年职工平均工资为基数，乘以其国企职工工作年限的1/2；由改制企业与当地政府各自承担一半。

最后，应制定法律承认职工的罢工权。笔者始终认为职工的罢工不会影响社会的安定，反而是职工罢工权的行使更有利于劳资关系的和谐，有利于社会的长治久安；那些参与罢工的职工仅仅是为了追求自己的经济利益，而不是为了扰乱社会秩序；在罢工中出现的集体停工、堵厂、张贴标语等行为都是为了引起资方和社会的关注。只要资方或有关部门有诚意解决他们提出的问题，罢工不会一直持续下去，罢工也不会引起社会的动荡。同时，只有罢工权真正被法律承认和认可，职工的罢工行为才得以名正言顺，才不会因参加罢工而被追究刑事责任和民事责任。

1.常凯、乔健：《中国劳动关系报告》，中国劳动社会保障出版社，2009年版。

2.常凯：《劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究》，中国劳动社会保障出版社，2004年版。

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