澳大利亚维州矿山水资源的法律调控及启示

2011-02-19 05:14夏云娇
中国国土资源经济 2011年10期
关键词:维州许可废水

■ 夏云娇/陈 晴

(中国地质大学(武汉)政法学院, 湖北 武汉 430074)

澳大利亚维州矿山水资源的法律调控及启示

■ 夏云娇/陈 晴

(中国地质大学(武汉)政法学院, 湖北 武汉 430074)

澳大利亚维多利亚州在矿山及采石场水资源管理方面不仅有具体详尽的法律与政策规定,而且形成了盐度管理计划、废水分层处置、水资源管理战略、环境监测与报告等制度。我国可以借鉴其在矿山水资源管理法律实践方面的一些经验:完善矿山水资源保护法律体系;确立清晰的矿山水资源管理目标;严格矿山废水排放行政许可制度;建立废水分层处理模式;把水资源监测与评估贯穿于整个矿业过程;建立分工明确,协同管理的矿山水资源管理体制;促进公众参与,增强矿山企业的社会责任。

澳大利亚;维多利亚州;矿山水资源;法律调控

维多利亚州(本文简称维州)是澳大利亚工业重镇,早在19世纪50年代就发现了金矿,成为矿业大州之一。维州在发展矿业的同时,历来重视矿山环境保护。矿业开发不但没有影响和破坏环境,反而为其赢得了“花园之州”的美誉。维州在矿山及采石场水资源管理的法律调控方面独树一帜,对我国的矿山水资源管理立法及制度的完善具有重要的借鉴意义。

1 维多利亚州矿山水资源管理的相关立法及政策[1]

1.1《矿产资源开发法1 9 9 0》(MRDA)及《采掘业开发法1995》(EIDA)

1990年《矿产资源开发法》规定,在法律框架范围内,确保开采矿产资源的方法和管理方式对环境影响最小的前提下,鼓励并促进矿产开发。1995年《采掘业发展法》规定,采掘业应满足安全作业的标准,并确保采石场土地恢复成合适的、稳定的地貌。这两部法律均要求,采矿经营者在开矿前须提交一份开采规划。开采规划应当描述现场用水的管理及营运中的水管理,直至土地复垦和闭矿;还应载明有助于水资源管理战略的现场监测和审计要求。开采规划一旦获批,即成为开采活动中与水有关的执行性文本。

1.2 《环境保护法1970》(EPA)

1970年《环境保护法》规定了废水的分层次利用,以及在环境管理过程中的持续改进要求。

1.2.1 维州环境保护政策(SEPP)

为更好地贯彻实施《环境保护法》,维州出台了环保政策(SEPP),用以保护不同环境要素的有益用途,如空气、水、噪音等。

1.2.2 维州水资源环保政策(WOV2003)

维州水资源环保政策适用于维州的所有地表水,用以指导水资源的管理,其内容规定能够清晰指导用水规划、许可。该政策内容是维护环境质量的基础,最终以充分保护受影响地区地表水当前和未来的有益使用。

1.2.3 1997年维州地下水环保政策

维州地下水环保政策的目的是保护维州的地下水免受污染,必要时改善地下水水质,保护当前和将来的有益使用。由水务局主管兴建用水和排水口的许可工作。如果作出许可,有关水务管理机构通常会细化州环境保护政策的规定及其他条件。如果申请者拟向含水层注入矿井水,则由环保局决定矿山废水排污许可条件。

1.2.4 《环保条例1996》

按照《环保条例1996》第6条的规定,在矿山和采石场边界内土地上排放废水,即废水排放到尾矿坝、蒸发池或其他处理系统,只要确保废水处理没有排放到矿区外,就不需要工程许可或环保法所规定的排污许可证。但是,如果要把废水排放到矿区外,不仅需要获得根据《环境保护法》和《环保条例1996》授予的废水排放许可证,还需要建造废水排放设施的工程许可。

1.2.5 工业废弃物管理政策

2002年6月,政府推出了一揽子改革政策,旨在通过2002年环保法(资源效率)加强维州的环境保护。这个一揽子政策除遵守1970年环保法的规定外,更强调提高资源利用效率,规定维州所有行业都必须采用废水分层利用管理。在矿山或采石场,与水相关的行为应尽可能采用废水的分层利用管理,而不仅仅是处理和处置废水。

1.3《流域和土地保护法1994》(CALP Act)

根据《流域和土地保护法》建立的流域管理机构,旨在最大限度地提高流域范围内社会公众参与决策。这个机构致力于土地和水资源的可持续管理,并保护生物多样性。该机构的组成包括委员会、执行委员会以及行政辅助人员,其职能是负责制定和批准流域管理战略。这些战略依靠社区参与制定流域内详细的开发规划。在许可、准许和其他决策过程中,相关机构应当考虑开发规划与相关的环境质量结果。

1.4《水法1989》

1989年维州制定的《水法》中,明确了水权等级,州政府是所有水资源的拥有者,包括地表水和地下水;州政府内水管理机构,负责水资源的评价、规划、监督和开发利用,并负责州内的供水、灌溉、防洪、供水、河道整治等水利工程建设。水资源市场由州机构分别管理,保证市场运营顺畅。[2]有执法权的部门包括:区域水行政主管部门、水委员会、市、郡议会和流域管理机构。航道上的任何建筑,包括一个改道工程,不论是暂时性或永久性的,应当申请许可证。

1.5《水法(灌溉农场水坝)2002》

这个法案是对1989年水法的修改。该法规定,灌溉和所有水道、泉水、水塘、水坝的商业用途都需要许可。根据这些修订,原来矿山和采石场用水不需许可,现在需要得到许可才可使用,业主与其他商业用水户以同样的方式受到相同的限制。该规定并不是绝对的。一些矿山和采石场也可不需获得许可,如尾矿、沉淀池、工艺水坝等等。

2 维多利亚州矿山水资源管理制度

2.1 盐度管理计划

盐度是采矿和采掘业的关键问题。州水资源环保政策要求,含盐废水的排放,包括向地下水和灌溉水渠排放,不应对环境造成风险。要实现这一目标,所有排放者,必须实现废水的分层处理,在排放到地表之前,首先要尽量地避免排放、重复使用、对含盐废水进行循环利用。如果含盐废水确实不能进行再利用或循环使用,确实要排放,那么对地表水的影响应当最小化,可以先排放到人工水渠,蒸发池或经过处理后再排放,以减少对环境有益使用造成风险。

2.2 水资源管理战略

申请者需确保拟定的采矿水资源管理战略符合该项目的开采和加工的要求,同时最大限度地降低水资源管理及处置活动对环境的影响。在草拟水资源管理策略之前,申请者应对当地地表水和地下水的性质和有益使用进行基础性研究。申请者在构建水资源管理策略时,应当采取减少废弃物的原则。理想的情况下,水资源管理计划的目标是设计水平衡模型,实现矿井废水零排放,以及减少饮用水及其他供水的使用。

2.3 废水处置制度

对矿井废水处理的可行性研究影响决定哪种处理方法在特定的区域内是最合适的。水资源管理战略会随着时间变化,取决于流量、使用水平、水坝加工蒸发和不可预测的天气情况。这些变量必须纳入该战略中,特别是有关处理方式的选择。

2.4 废水排放监测和报告制度

所有排放的质量、排放量必须依照许可及工作计划的要求进行测量和记录,并上报有关部门。通常情况下,废水排放监测计划将包括排放的废水取样以及接受水体取样(地表水和地下水),包括排放点的上游和下游的取样。同时还要从排放点的上游和下游采集沉积物样本。在矿山使用之前,使用期间,使用之后都要收集样本。一个监测方案框架应包括以下内容:(1)方案范围的确定;(2)定义该方案的目标;(3)收集受到影响的环境基础数据;(4)衡量水质指标的测定;(5)样本收集地点的选择,如地表,地下水和泥沙;(6)监测频率的确定,如每天,每周,每月等 ;(7)一个合适的测试实验室的选择(NATA注册);(8)报告的结果,特别是对已有规定禁止的违反;(9)通过一个独立机构对该方案定期审计,评估方案是充分性和适用性以及持续改进机会。

3 对我国矿山水资源保护的启示

3.1 完善矿山水资源保护法律体系

澳大利亚维州关于矿山水资源管理既有法律法规,又有一系列的管理政策。正是由上述矿法、环境法、水法等法律法规及配套的政策、指南构成了维州矿山水资源管理立体化、多层次的法律法规政策体系,确保了采矿申请、采矿期间及闭坑后全过程对水资源依法进行管理。并且环保法律法规的条款规定很具体,可操作性很强。相比较而言,我国在矿山水资源保护方面尚无完善的法律。已有涉及矿山水资源保护的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》的内容各有侧重,相关规定比较原则笼统,可操作性不够强,且存在交叉、重叠、冲突等不协调问题。此外,还有一个更大的问题就是相关的配套措施不到位。为实现矿业可持续发展,为保障“两型社会”的成功,必须完善我国矿山水资源保护法律法规体系。

3.2 确立清晰的矿山水资源管理目标

维州矿山水资源管理的一个重要特点是重视预防,不是先污染、后治理,而是尽量做到不造成环境影响和污染。比如对于采矿者,政府要求开采者遵循“减量化(reduce)、再利用(reuse)、资源化或再循环(recycle)”三大操作原则,即所谓“3R”原则。[3]我国矿山水资源法律保护必须坚持全程管理原则,不但要重视“末端”治理,还要坚持“源头”控制和“过程”管理,做到对环境影响最小化,体现水资源管理和利用的统一性、全面性和综合性。

3.3 严格矿山废水排放行政许可制度

维州环保条例规定,废水排放首先需要工程许可,然后才能获得废水排放许可。工程许可有严格的程序,包括:申请(对方案充分、全面的描述并考虑替代方法);受理(接受申请并开始法定的评估);公示(公告申请以听取邻居,中介机构及其他第三方的意见);评估(环保局根据立法、政策、累积影响和其他要求对申请进行审查);批准或拒绝(根据评估建议,作出决定)。只有获得了工程许可,才能建造废水排放设施并且对废水排放设施进行调试。尽管我国已有排污许可证管理条例,对矿山废水排放管理起到了一定的作用,但总体规定比较宽松,如关于临时排污许可证的规定,有允许先污染后治理的嫌疑。所以,我国需要更为严格的采矿企业废水排放许可制度。

3.4 建立废水分层处理模式

在维州,要求所有行业,包括采矿业,都必须采用废弃物分层处理的方式,而不仅仅是处理或处置。矿区废水处理的优先次序为:避免废水的产生(Avoidance);减少产生(Reduction);再利用(Reuse);回收(Recycling);能源恢复(R e c o v e r y o f Energy);治理(Treatment);储存(c o n t a i n m e n t);处置(Disposal)。这样的方式可以从源头上控制废水的产生,然后在处理的过程中,回收再利用,物尽其用,最后将剩下的废水再进行处理。废水分层处理模式的建立极大地提高了水资源的利用率,最大程度地避免了水资源浪费,实现了水资源的循环利用,同时也减少了废水对环境的影响。然而,我国矿业活动中,矿区废水几乎不经过任何处理就被排放到河流、海洋、湖泊、农田甚至回灌到地下水中,导致超标排放严重,污染水源、农田的事件时有发生,群众投诉不断,有些甚至成为引发群体性事件的导火索。因此,我国应该建立废水分层处理模式,遵循“在源头上避免浪费;在使用中减少污染;在排放前加工回收”的矿区水资源使用原则。

3.5 监测与评估应贯穿整个矿业过程

维州矿山水资源管理计划通常会被要求作为环境管理计划或矿山工作计划的一部分。所有采矿工作计划必须纳入环境监测计划。通常包括对地表水和地下水参数进行监测,我国的矿山地质环境治理标准中也应涵盖整个矿业过程,在采矿前结合环境影响评价对可能造成的环境影响做出一般性的技术规定;在矿产开发过程中要具体规定采取哪些措施,采取的措施要将生态影响降到尽可能低的程度;闭坑要采用什么样的生态恢复措施,将其恢复到何种程度要做出详细的规定;闭坑后的监测阶段使用的技术手段及要达到的标准等级,要进行详细地说明。

3.6 建立分工明确,协同管理的矿山水资源管理体制

澳大利亚维州矿山水资源管理,由多个机构协同管理。初级产业部(DPI)负责审批开采规划中的现场用水的管理以及开采企业的水资源管理战略的现场监测和审计。环境保护管理局(EPA)负责排污控制及排污许可。可持续发展与环境部(DSE)、流域管理机构致力于土地和水资源的可持续管理,并保护生物多样性。任何向特定流域实施水或废水的处理方案,都将受到流域管理机构、农业部门、土地管理部门以及可持续发展环境部门的审查,以确保供水流域的价值不受到损害。地表水管理工作由可持续发展环境部门和区域水资源机关负责。尽管矿山水资源涉及部门多,但各部门职责明确,同时又相互配合、协调一致,依靠法律规范工作关系,减少了随意性和人为因素,提高了工作效率,增加了工作透明度。目前中国涉及矿山环境管理的机构有国家环境保护总局、国务院和地方政府的相关部门、水利部、国土资源部以及港务、港督等,缺乏有效的法律对它们进行管理约束,多个执法部门职责交叉、分散、标准不一,造成矿山环境执法缺乏应有的力度和成效。我们应当通过立法明晰各个涉水管理机构的行政职能,使其各司其职,形成管理合力,依法治水。

3.7 促进公众参与,增强矿山企业的社会责任

矿山环境涉及到社会的利益,因此无论是矿山生态环境治理方案的制定,还是实施、监督检查与验收,都应在程序上建立公众参与的机制。澳大利亚非常注重矿山企业与当地社区的协商合作,以促进矿山生态系统的管理。维州矿山企业水资源管理战略的具体实施是由矿山企业管理层对矿山水资源管理作出全面的承诺,并把对矿山水资源管理的承诺落实到组织战略和日常规划的运作中,落实到日常工作中,这种方式大大增强了矿山企业的社会责任。然而,在矿山水资源管理方面,我国仍然采取行政指令的方法,采矿企业自我保护水生态环境的意识比较薄弱,应逐渐淡化用传统的“命令和行政管理”方法对水资源进行管理,加强矿山企业的自我管理模式,在矿山企业内部建立水资源目标评估程序和决策模式,鼓励企业发扬主人翁精神,对自身的水资源保护行为进行评价和反思,优化资源配置,积极治理矿山水环境,恢复矿山水生态系统。

4 结语

矿产资源的开发利用,为国家经济发展和建设事业做出了重要贡献,但也必须看到,矿产资源开发所产生和遗留的环境问题很多。中国与澳大利亚同是矿业大国,相比较而言,澳大利亚已经建立起了十分完善的生态环境保护和建设的法律法规体系。[4]尤其是在矿区及采石场的用水管理方面,维多利亚州的法律进行了具体详尽的规定,对我国矿山水资源保护及充分利用,具有很重要的借鉴意义。水,作为万物之源,一旦遭到污染与破坏,会产生一系列的连锁反应,带来一系列的影响,如会影响矿区周围居民的身体健康;影响农作物正常生长,造成绝收、减产;破坏生物的多样性等,严重影响社会的可持续发展。“他山之石,可以攻玉”,我国应学习澳大利亚维州矿山水资源保护的先进立法经验及管理制度,结合我国具体实践,开创出符合我国国情的具体措施,促进矿区水资源的利用由“先污染,后治理”向“预防为主,防治结合”转变,建立“资源节约型,环境友好型”社会,实现资源、环境经济、社会全面可持续发展的目标。

[1]李代鑫,叶寿仁.澳大利亚的水资源管理及水权交易[J].中国水利,2001(6):41-44.

[2]李雪松.论循环经济下的水资源法律调整生态经济[J].生态经济,2008(10):86.

[3]杨宪萍.感受未知的南方大陆——澳大利亚环境保护掠影之一[N].中国矿业报,2008-03-21:(4).

416.1(611);P641.5+5(611)

B

1672-6995(2011)10-0046-03

2011-07-08

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目:“澳大利亚矿业法律制度研究”(CUGW100223);国土资源法律评价工程实验室开放基金项目:“澳大利亚矿业立法研究”(2010Y008);中国地质大学(武汉)政法学院重点科研项目培育基金“矿业权市场安全法律保障机制研究”(ZF201103)。

夏云娇(1973-),女,湖北省仙桃市人,中国地质大学政法学院副教授,硕士生导师,华中师范大学博士在读,中国地质大学人权法研究所副所长,国家公派澳大利亚国立大学法学院访问学者,主要从事环境资源行政法学研究。

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