土地制度改革是转变发展方式的最大推手

文/刘守英

我国改革开放之后的传统经济增长模式高度依赖土地和劳动的要素投入，是以资源的高耗费来支撑高投资和高出口。近年来，全球金融危机以及国内的生态环境等因素使得我国转变经济增长方式的压力日益增大，我国经济必须从主要依赖土地和劳动的要素投入转向依赖技术创新和生产率要素的提高。但是，近年来国家虽出台了一系列相关政策法规，而国民经济运行对投资和出口的依赖，经济增长对要素投入的依赖，先发和后发地区对土地的数量需求均丝毫没有降低。

土地是传统增长模式的发动机

地方政府以土地作为发动机，推动高速工业化、城市化，维系高投资和高出口，保证经济持续高增长。地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，地方政府必须从土地出让中获得收入，以土地出让收入和土地抵押推动城市建设。

首先，以低价土地支持高速工业化和出口导向工业发展。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。2007年，国家级开发区以不足全国千分之五的建设用地，创造了约占全国 5.15%的 GDP、4.1%的税收、15.2%的进出口总额，吸收了23.2%的外商投资。

其次，以城市外延扩张来推动快速城市化。以建成区面积统计，1981—1991年的11年间，共增加了6573平方公里，年均净增597.6平方公里；1992—1999年的8年间，共增加6565.8平方公里，年均净增820.7平方公里；2000—2007年的8年间，共增加了13030平方公里，年均净增1629平方公里。1996—2007年，中国城市建成区面积年均增长5.2%，城市人口年均增长4.7%，两者相差0.5个百分点。如果把后者统计进去的2亿农民工数量除去，两者相差将更大。

最后，卖地机制成为维系传统增长模式的工具。预算内收入依赖城市扩张相关的建筑业、房地产业税收的增长；土地出让成为分税制后地方政府财政收入主要来源。城市建设主要依赖土地出让和土地抵押融资。2000—2009年，建筑业和房地产业成为税收增长最快的行业；1999—2009年，政府土地出让收入从595.58亿元增加到1.59万亿元，占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%。城市基础设施投资70%—80%靠土地抵押融资，2009年9.5万亿元人民币新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占新增贷款总量的近40%，土地抵押是主要手段。

以土地支撑的传统增长模式，保证了中国工业化城市化的快速推进，但是在土地资源利用上付出的代价巨大。常提及的问题是：优质耕地锐减、土地质量恶化、环境污染加剧。更深层的问题是，中国作为一个土地资源稀缺的国家，却以极不经济的方式向工业和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不节约。经济发展和地方政府财政对卖地机制的高度依赖，影响经济社会可持续发展和健康发展。土地之所以在传统增长模式中扮演如此重要角色，关键在于现行土地制度的弊端，即权利二元、政府垄断和非市场配置的土地制度。权利二元使政府能以低价获得土地；政府垄断使政府能最大化土地收益；非市场配置使土地利用不反映资源稀缺程度。

这种独特的土地制度，能以非市场低价支持高速的工业化和城市化，能使地方政府当期土地收益最大化，但是存在两个不可持续：一是地方政府依赖卖地机制发展的不可持续；二是以牺牲土地资源稀缺性、牺牲子孙发展空间和破坏生态环境保当前发展的不可持续。

改革土地制度才能促进发展方式转变

要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。在制度改革中，鉴于现行土地制度成为传统增长模式的推手，谋划改革土地制度将成为促进发展方式的抓手。

第一，平等保护土地产权，构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。

第二，确认不同主体土地平等进入权，以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。打破目前因城市和农村的边晃区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。

第三，重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

第四，将国有土地经营的职能从土地管理机构剥离。明确土地管理部门是隶属于国土部的土地行政管理机构，行使所辖行政区域内所有土地的行政管理职能。地方政府是受国务院委托的国有土地所有者代表，行使所辖行政区域内国有土地占有、使用、处置、收益各项权能，包括对农村土地的依法征用、征收和对国有建设用地使用权出让、转让等部分经营职能。地方政府土地经营职能不再由土地管理行政机构行使，而是由政府委派专门的机构来履行，也可以参照国有企业改革的经验，成立专门的国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让、或出租、或联营、或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。

第五，规范国有土地出让收益管理和监督使用，明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益，应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。政府财政部门可作出土地收益的年度财政预算，报请本级人大审核。拟进入政府财政预算的出让金要从严掌握。人大审核通过后，交由政府使用。对于土地出让金的支出项目和经费使用情况，也要交地方人大审核，保证这笔资金使用的更透明、更合理、更长远。

第六，进行财政、税收、金融综合配套改革，理清土地在经济发展中的功能，界定政府分享土地利益规则。

——政府在增值税分享中的比重。将建筑业的营业税变为中央、地方共享税收。改革土地出让金的预算基金管理办法，加强对土地出让金的支出管理和监督。

——逐步培养地方政府主体税种，探索物业税开征办法。在物业税方案未成熟之前，加强对土地增值税、城市土地使用税的征收力度。随着土地征用和出让制度的改革，逐步加大物业税改革的力度。这些税种面对的是企业，尤其是房地产企业，能够发挥抑制房价过快上涨和保障土地增值收益由政府分享的作用。

——及时出台地方融资平台的土地抵押贷款的相应管理政策和细则。在控制地方融资平台土地抵押放贷总量的同时，对那些非经营性的、非独立法人的，依赖政府财政担保的融资平台的土地抵押要有限制性规定。对已规划但未征用的土地，作出不得抵押之规定。

(转载自《中国改革论坛》)