“十二五”期间上海改革的顶层设计研究

秦德君

（中共上海市委 办公厅，上海200030）

“十二五”期间是上海推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和深化改革开放、加快转变经济发展方式的关键时期。如果说“十二五”规划是五年发展总盘子的话，那么“十二五”改革的顶层设计，是总体性的技术实施方案，是更好地实施和推进“十二五”重大改革的路线图。①“十二五”改革的顶层设计是2011年中共上海市委、上海市人民政府重点工作之一。

“十二五”改革的顶层设计属于“政治设计”范畴。人类并不是一开始就需要政治设计的，人类文明和秩序大部分是在与自然界和社会内部交互中逐渐形成的，是演进的结果而非“设计”的结果。但后来，政治设计越来越成为人类自觉的产物。任何一个现代化国家、后现代化国家或现代化赶超国家，没有政治设计犹如在大海中航行却没有清晰的路线图一样。而围绕上海新一轮发展，以科学发展为主题，加快转变经济发展方式，登高望远，研究和设计系统性重大改革，为上海实现新发展谋篇布局，提供翔实的改革思路和对策，增强改革的总体性、体系性、层级性和互动性，是“十二五”改革顶层设计的精髓和灵魂。

一、上海“十二五”改革：历史定位与发展主线

“十二五”是上海实现第三次历史转型的关节点。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》勾画了上海五年发展的宏伟蓝图，提出了到2020年，上海基本建成具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成经济繁荣、社会和谐、环境优美的社会主义现代化国际大都市这样一个战略目标。这是上海“十二五”发展总体上的历史定位。在发展主线上，上海“十二五”改革，有三条主线：一是以经济发展方式转变为主线的经济体制改革，二是以适应公共需求变化和基本公共服务均等化为主线的社会体制改革；三是以政府转型为主线的行政体制改革。上海发展所要解决的最核心的问题，是制度和体制的创新变革；而最为本质的发展关键词，是“创新驱动、转型发展”。

建国以来，上海已经历过两次深刻的转型。第一次转型，是上世纪50年代，从一个旧上海转型为一个新上海，建立了计划经济体制。第二次转型，是上世纪90年代，从计划经济的重镇转型为中国改革开放的龙头。“十二五”“创新驱动、转型发展”作为上海第三次历史性转型，转型本质是发展方式的变革；转型目标是形成公平正义和可持续发展的体制机制；转型理念应当是“世界的上海”和“富民的上海”。

所谓“世界的上海”，是指上海要通过转变经济增长方式，真正走入世界，从区域性城市跃入世界城市行列。世界城市（Global City）是全球战略性活动的发生地，是在全球尺度上体现国际价值、经济价值、金融价值、服务价值、人居价值、生态价值、文化价值和哲学价值的综合系统。上海建设世界城市，有利于推进国际金融中心建设，有利于增强对跨国公司总部的吸引力，有利于推动人民币国际化，有利于扩展上海在全球金融体系中的影响力。

所谓“富民的上海”，是指上海要在“包容性增长”（inclusive growth）的框架中造富于民，让改革发展成果惠及更多群体，减少国家和企业在国民收入分配中的比重，提高居民收入比重，使城乡居民收入增长和劳动报酬增长不低于GDP增长速度。这就要由“金字塔型”的收入分配格局，改变为“橄榄型”格局，扩大中等收入群体，同时要减轻中等收入群体税负过重、医疗教育支出等过高的问题。要提升上海市民的生活质量，更多更快更好地发展生活，让上海市民真正富起来。

实现第三次历史转型是上海发展的必然逻辑，它关系到上海未来几十年发展全局。这一转型将为上海今后几十年经济持续快速增长和人与社会的全面发展，构筑坚实的体制和制度基础。着眼于可持续发展中实现经济社会协调发展，上海“创新驱动、转型发展”要科学审慎地进行整体、系统的改革设计切入选择。

1．创新驱动与创新点选择。改革的顶层设计要体现三个突出：摒弃传统发展观念，突出结构优化和质量效益指标；坚持以人为本观念，突出民生发送指标；树立低碳绿色理念，突出环境和可持续发展指标。鉴于此，要重点突破制度创新、管理创新、科技创新和文化创新。深刻认识“十二五”的形势和特点，从技术上为“十二五”提供翔实的改革命题、思路、重点和实施路径。

2．转型发展与发展形态选择。经济发展上，从“政府主导型”经济转向“市场配置型”经济。社会管理上，从“强政府、弱社会”模式，转向基层社会自主管理和“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。政治发展上，从“行政管理型”转向“公共治理型”，从“法制型”政府转向“法治型”政府，全面提升城市法治水准和决策科学化、民主化水准。文化发展上，从“政企合一型”模式转向“政企分离型”的社会运行模式，恢复上海作为文化大都市的雄风。

3．“城市类型”与转型目标选择。“十二五”上海在“城市类型”上应有深刻的转型。选择目标：世界级城市而非“区域型”城市，创新型城市而非“跟进型”城市，文化型城市而非“工商型”城市，市场型城市而非“行政型”城市，社区型城市而非“政治结构型”城市，城乡一体型城市而非“城乡分割型”城市，低碳型城市而非“高耗能型”城市，宜居型城市而非“艰难生存型”城市。

二、改革顶层设计：解析上海“十二五”核心问题

顶层设计是在价值理念指导下高于操作实践的蓝图，事关上海改革、发展、稳定全局。从政治设计内在要求看，“十二五”改革的顶层设计，要深入研判上海改革开放的历史进程、今天所处阶段和方位，分析改革的阶段性特征及与“十二五”目标之间的差距，通过定性、定量分析方法，揭示新一轮深层改革面临的任务，准确描述这些重大改革的衡量指标，提出系统的和具体的改革路径、突破口和推进改革的战略保障。

1．强烈的“问题”意识。从政治设计角度看，顶层设计是解决五年上海发展改革中最核心、最关键的问题，涉及战略背景、战略布局、战略选择和战略决策。从诊断问题、分析问题到解决问题，是全部研究和设计的流程。研究和设计首先应聚焦上海“十二五”深层次瓶颈问题，找出症结所在，进行有针对性解构，提供切实可行的方案。

2．整体性、系统性、平衡性视野和方法。整体性是不拘囿于局部、对社会境况进行抽象、产生规律性思维方法的特性。系统性是指“十二五”改革的顶层设计，有系统的、从深度结构解决问题特性。是整体设计与局部设计、单元设计与组团设计、基础设计与应时设计、常规设计与专项设计之间的高度协调，形成一个连贯系统。①如常规设计具有宏观性特征，专项设计具有特定性、微观性特征。特定性是指这种顶层设计基于一定问题的针对性特征。而研究中的基础设计，具有整体性、主干性、长时性的特征。平衡性不仅指时间上、空间上不顾此失彼，还指领域之间、城乡之间、规制之间、群体之间、组织结构之间不顾此失彼，不是“这头按下那头翘”。

3．“十二五”发展流程中的历史界标。在分析上海改革开放以来历史性进步、经济社会改革和探索创新公共绩效，特别是对所处阶段、历史方位和总体绩效研判的基础上，从“纵横”两方面分析评估“十二五”预期目标实现后，上海在中国现代化进程中的位置和从区域性特大城市跨入“世界城市”序列中所处的位置，给出“十二五”发展中上海的位置界标。

4．关联性、水平线和基本依据。“十二五”上海改革顶层设计的水平线，是总体上实现经济建设-政治建设-文化建设-社会建设-生态文明建设-党的建设之间的关联性、协调性。顶层设计的逻辑与基本依据，来自客观的经济条件的重大变化，它不仅涉及经济体制改革，还涉及社会、政治、文化领域改革的协调推进。要排列分析“十二五”期间上海发展的重大核心问题，确立推动整体发展的改革突破点。

5．改革顶层设计的基本原则。从“政府主导型”的经济、社会、政治和文化发展，转向“市场、社会主导型”经济、社会、政治和文化发展。尤其是转变发展方式的关键点，在于完善市场经济体制，从由政府主导配置资源转向真正由市场配置资源。在确立总体取向（total orientation）基础上，改革顶层设计着眼于上海未来核心竞争力，高瞻远瞩，谋篇布局，实现阶段性战术目标和总体性战略目标的统一。

三、创新与转型：上海面临的突破性深度改革

与许多地方一样，上海到了诸多领域的改革都进入深水区、矛盾集中爆发的时期。上海面临着一些“不得不改”的改革，它们是上海发展的瓶颈和制约，没有突破性重大改革，必然后退。

1．经济转型改革。从大项目、政府重大工程、大型公共活动、房地产等拉动GDP的经济形态转向“民间冲动型”、“民间多元主体型”经济，即从“政府经济”转变“民间经济”。简化政府监管和干预，让民间经济成长。民营企业不怕市场“无形之手”，就怕政府“闲不住的手”，减少税费，简化监管。发挥上海经济社会资源高度集聚的优势，政府投资转向公共服务领域，在重点领域取得突破。放慢发展速度，争取更大空间加快调结构、促转型，形成服务业为主的经济结构，实现第三产业增加值占生产总值比重高于65%。坚决遏制“逆市场化”和垄断和变相垄断的行为。

2．分配转型改革。收入分配是中国经济面临的最大挑战，它是长期积累的问题，更是一个体制性问题。[1]上海“十一五”取向是“国富”、注重经济总量；“十二五”取向应转为“民强”，从经济总量导向转向国民收入导向，从投资主导转向消费主导。改善民生上，实施普惠性的均衡提升。社会保障制度整合衔接，推进住房保障体系建设。教育卫生医疗要体现公平，特别要发展便捷优质的卫生医疗服务。多元化地解决“就业难”问题，从提供岗位转向提供政策。财政税收体制等应在“十二五”有突破。让市民生活更美好、更幸福。

3．社会转型改革。社会转型是上海“十二五”面临的重大任务，总体上要加快改变社会发展“积弱”状态和“弱组织”形态，改革政府统包社会的做法。学习深圳等地为社会工作立法的经验，②今年深圳将为社会工作立法，颁布并实施《深圳市社会工作促进与管理办法》，推进社会工作发展。同时完善社会工作规范制度，健全社工资格认证、注册、薪酬、社会保障、培训、督导、评估等一系列职业制度。修订或出台社工登记注册管理办法、社工岗位开发及职责标准、社区服务中心运营服务标准及评估办法、督导人才培养管理办法等制度文件。发展社会自主空间，激发社会创造活力。发育民间团体，强化社会组织的公共治理参与功能，建构多元分散的社会压力和社会风险排解机制，降低社会管理行政成本。社区是公民社会的基础，没有社区的自我性，就没有一个理性合理的社会和好的公共绩效。梳理和解决日益复杂化的社区体制矛盾，简约社区管理，遏制社区不断加剧的行政化态势，强化社区成长的自主性。打破刚性户籍制度，探索新型人口和户籍管理办法，实现人口自由流动与动态平衡的统一。

4．产业转型改革。上海服务产业低于纽约、伦敦、香港，而就业问题本质上是一个产业发展如何合理性的问题。通过“创新驱动、转型发展”建立产业制高点，发展一批新产业、新产品、新服务、新模式，实现以服务经济为主的结构转型。除了战略性新兴产业，向中小企业和产业倾斜，扶持新业态和绿色业态，适当发展“劳动密集型”产业。对专业服务、高技术服务、医疗保健、教育培训、家庭服务等新兴服务业以及咨询、会计、审计、法律、经纪、人力资源等专业服务业，实质性降低准入门槛。对郊区建设服务业集聚区提供优惠产业政策，在产业政策上体现城乡一体化。形成多元化公共服务业投资形态。

5．文化转型改革。上海要从“政府型”文化发展模式转向 “民间型”文化发展模式。国际经验人均GDP达到3000美元以上，文化消费进入大幅提升阶段。上海人均文化消费水平只有发达国家1/3不足，文化产业产值在GDP中比重不高。对文化与意识形态作适当分离，遏制文化意识形态化。发展市场化中介机构。解决缺少擅长“产业化”和市场化中介机构、文化行业协会有浓厚政府色彩的问题。提供文化空间，减少过多过滥的文化监管。在诸如标准化、资格认证、行业统计、专业培训等方面，政府部门要淡出，让更多的行业协会来行使职能。

6．城市转型改革。从“区域性城市”向“世界城市”转型。学习北京建设“世界城市”的理念和做法，①2010年11月，中共北京市委十届八次全会提出“加快向中国特色世界城市迈进”的总体要求。2011年，《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》把建设中国特色世界城市确定为“十二五”重要任务。按照“世界城市”来塑造城市品格。“世界城市”有耳熟能详的国际知名度，世界事务的影响力，世界经济的聚集地，流通便捷的交通枢纽，享誉世界的厚重文化，蜚声国际的文教机构等。[2]按照“世界城市”方式提升城市管理方式和运行机制。处理好城乡关系是城市现代化的逻辑起点和基础。要从“城乡分割型”管理转型为“城乡统筹型”和“城乡一体型”管理。加大郊区基础设施建设，完善社会保障体系。推行“居有安所”，改进廉租房、经济适用房、公共租赁房、动迁安置房“四位一体”保障房管理方式。②“十二五”期间，上海计划每年新增保障性住房面积1200万平方米以上，五年提供100万套。进行“城市细节”改革，拓展文化性公共空间。博物馆、展览馆、会展馆、美术馆、历史建筑进一步向全体市民免费开放。试行错时上班制、错日休息日制、允许“拼车”等，缓解城市节奏、分散交通压力。

7．政体转型改革。顶层设计要从上层建筑发端，推进政体改革，加快决策科学化、民主化、法治化进程，实现从“行政管理型”向“公共治理型”转型。改革“强政府”模式，简化“两级政府、三级管理、四级网络”行政体制，减少管理层次，精简监管机构。领导体制上，决策重心转向市委全委会，发挥全委会对重大问题的决策作用。健全重大行政决策规则。通过制度安排，强化人大对政府权力的制约。探索“直线制”反腐败体制，推行财产申报制度。改革干部选拔机制，基层试行和推行直选制。规范执法行为，厘清执法范围和边界。裁减不断庞大的各类“协管员”队伍，提升上海法治化程度。

四、“十二五”改革顶层设计的技术类别

作为政治设计范畴的“十二五”改革顶层设计，聚焦于五年“创新驱动、转型发展”中最核心、最关键问题，涉及众多领域和方面。它要求分门别类，对不同的社会内容进行不同的技术归类，按不同技术类别进行擘划，谋篇布局。

1．战略设计。“十二五”改革顶层设计首先是一种战略设计。战略（strategy）是上海十二五的宏观走向和长远目标，是带有全局性或决定全局的谋略。战略设计是“十二五”作出总体上的布局和规划创制。在大的方面，“十二五”战略设计有政治战略设计、文化战略设计、经济战略设计和社会战略设计等不同内容。战略设计技术特点是前瞻性、方向性、多方面的整体性以及它结构的相对稳定性。

2．政策设计。政府通过公共政策来进行日常管理，它具有调控性、灵活性、变异性特点。政策设计在“十二五”首先面临是政策系统方面的大量改革。很多政策事过境迁，但还在“管事”，要按“落日法”及时淘汰。同时，要按日新月异的新情况新需求及时进行新政策创制。作为政府公共产品的公共政策，是上海新一轮公共管理绩效的重要变量。政策设计要通过贯彻“绩效原则”来体现，按照“公共绩效最大化”要求，优化政策创制和设计的技术与流程，科学进行政策绩效评估（performance appraisal）。

3．制度设计。制度设计是“十二五”改革顶层设计、以制度创新拓展资源配置空间的核心类别。“十二五”改革的制度设计有两种基本形态：一是“制度改进”，即对“十一五”行之有效的制度作进一步完善，如进一步完善基层差额选举，以扩大基层民主。二是“制度创制”，即根据发展变化的新形势、新任务进行新的制度供给，创制新型的功能性制度，如在差额选举基础上，通过制度创新推行基层直选制，以提升基层民主。制度有不同的层级和不同的覆盖面，制度设计必须具有逻辑上和功能上的完满性。

4．体制设计。“十二五”很多改革，本质是解决体制问题，否则就不能触及内里，真正解决问题。在广义上，体制也是一种制度，但体制可以作为独立的设计形态来考察。人类社会发展，是伴随着体制设计的自觉不断进发的。体制的演变不仅记录着人类社会变革的历史，也记录着一定时期人类所能达到的政治技术的高度。比起制度来，体制更具有形构性。“十二五”改革的体制设计，是在一定的价值和行政理念下，对公共管理、社会组织、企业和其他全市体制性问题，做出“输入-输出”结构程序等方面的体制安排和建构。

5．组织设计。今天社会运行是“组织结构”的运行和“组织化”的运行。“组织”是一个社会的支撑架构，“组织”也是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。[3]（P159）包括政府设计在内的组织设计，是按效率理性和功能理性的一种结构性配置过程。组织设计的基本假设是，人们可以找到一种组织结构或方式的“最佳”方式，这种方式可以通过系统、严细的设计来实现。“十二五”组织设计的基本预期，是通过整体改进组织系统，按“创新驱动、转型发展”要求对社会进行结构性优化，为实现新一轮发展提供 “组织效应”功能。组织设计必须运用组织构造参数、组织调控等技术原则。

6．工程设计。任何一种真正的改革，都是一种系统工程。包括各种“民生工程”、党的建设“新的伟大工程”等“硬件工程”和“软件工程”在内的社会工程设计，本质上是“十二五”社会事务的专项设计，是一种专项的政治筹划和运作。要把“十二五”期间的大型、特大型和超大型公共事项单列出来，进行整体视野的专项设计，通过系统工程方法提升公共绩效。同时要删繁就简，突出重点，加大对大型、特大型、超大型的公共活动和公共事项的专项管理。

7．城市设计。城市转型设计是上海“十二五”改革的一个重要“单项”。要按照“世界城市”的要求，进行城市人文和空间布局。按照“世界城市”物质能量的效率、生态环境支持、精神愉悦感知水平以及文明进化水平等质量标志，来改进城市导向，改革城市管理方式和实现城市运行机制的深刻变革。而绿色低碳循环的经济体系、人与自然和谐的可持续发展体系、闲暇宜居幸福的生活体系等，更是一个世界城市应当具备的品格。人文、慈爱、和谐、平衡、大同的理念，是上海建设世界城市应当采拟的取向。

不过，需要指出，国内学者经常混用美国学和美国研究概念，甚至认为它们无甚区别。比如，有学者认为，美国学，亦作美国研究（李青，杨小洪 1999：24），也有学者认为，“美国学又称美国研究，是一门关于美国的学科”（蒿琨2017：65）。当然，不少学者主张区分，如叶英（2010）提出区分美国研究与美国学，促进美国研究这个综合工程和美国学（美国文化研究）的学科建设。到目前为主，美国学的概念尚未普及，但已得到较多使用。比如，梅仁毅（1986）对“‘美国学’的发展和近况”进行了探讨，赵可金（2010）讨论了“美国学：学科成长与中国意义”。

五、改革顶层设计应遵循的思想方法

创新和转型，是上海“十二五”的灵魂，也是“十二五”改革顶层设计的灵魂。它要求着眼于发展理念、体制机制、领导方式和工作方法的重大转变，推进制度创新、科技创新、管理创新、文化创新和城市创新，以创新促转型，以转型促发展。然而创新和转型不是凭空的、任意的。任何天马行空、脱离实际的“美好”构想，均当力戒。在思想方法上，“十二五”改革的顶层设计主要依据于以下方面。

1．空间和时间。空间给定了“十二五”改革顶层设计的宽度和纬度；时间则约定了“十二五”改革顶层设计的长度和经度。空间表明了“十二五”改革顶层设计的物理位置；时间则表明了“十二五”改革顶层设计的历史位置。一定的改革只有在一定的时间内才有意义，一定的改革只有在一定的空间里才合理。“十二五”期间任何改革设计，都必须满足“空间”和“时间”上的两个最为基本、最为现实性的规定性，即既不超越空间的客观许可性，也不能超越一定时间制约的可行性。

2．底数和公约数。“十二五”改革顶层设计要实现“底数”和“公约数”相统一。社会客观现状不断变化，“十二五”改革顶层设计首先得最大限度地掌控家底、现状、症结、瓶颈等基本方面，减少“未知度”；同时，改革顶层设计必须寻找和求证出事物最一般的本质和共相（universal），运用整体综合方法，进行共相的归类和抽象，以减少盲目性和零打碎敲。比如，建立健全教育、医疗、养老、救济等社会公共服务体系首先要理清底数；而国民收入分配体制改革，与财税体制和产权制度改革，限制行业和部门垄断，完善资源环境价格形成机制等，又是一个有着共相本质抽象任务的相关联系统。

4．理性和经验。前已述及，“十二五”改革顶层设计属于政治设计范畴，任何政治设计不是天马行空、拍脑袋的主观意志，而是既受理性制约，也受经验制约的主客观相统一行为。“十二五”改革顶层设计的“理性”，不是唯意志主义、不是浪漫主义，不能脱离实际以凭主观行事，而是一种“节制理性”和“渐进理性”，是“经验”基础上的公共理性。同时，“十二五”改革顶层设计，要有充分的经验基础，即任何一项社会改革的变迁和创新，应当有社会实际生活中的内在依据、认知路径和实际需求。

[1]转变发展方式关键在完善经济体制[N]．参考消息，2011-03-22．

[2]北京探讨中国特色世界城市建设路径[N]．人民日报，2011-04-06．

[3]（美）莫里斯·迪韦尔热．政治社会学——政治学要素[M]．杨祖功、王大东，译．北京：华夏出版社，1987．