中国应对海上溢油生态损害的立法进路*

梅 宏

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

2011年6月4日和6月17日,中国最大的海上油气田——蓬莱19-3海上油气田B平台和C平台先后发生溢油事故,亦向中国法律掀起波澜。面对海上溢油引起的生态损害法律问题,探讨中国现行立法能否有效应对及未来立法的进路,尤为必要。

一、依据中国现行法能否处理好渤海溢油事故?

毋庸讳言,面对网络舆情密切关注的渤海溢油事故,中国法律并非“有准备的头脑”。现行法规定不仅导致海洋行政处罚不给力,也使得万众瞩目的生态损害索赔注定是一场“看不见硝烟的战斗”。或将启动的司法程序,只能奉中国现行法为圭臬;而中国现行法能否给责任者以“颜色”、给法院判决以“强心剂”,答案不是在空中飘荡,而是定格于《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)第50条至第54条、第85条、第90条、第91条及《中华人民共和国环境保护法》第6条、《中华人民共和国侵权责任法》(简称《侵权责任法》)第4条、第65条至第68条规定、《中华人民共和国刑法修正案(八)》[简称《刑法修正案(八)》]对《中华人民共和国刑法》(简称《刑法》)第338条所作的修正等规定。

《海洋环境保护法》第9章“法律责任”是第九届全国人大常委会第十三次会议修订《海洋环境保护法》的重点内容之一,由该法修订前的4条增加为修订后的22条,主要对违反《海洋环境保护法》的行为应追究的法律责任做出规定,分别规定了行政责任、民事责任和刑事责任。究竟采取哪些法律责任形式,应根据法律调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。

《海洋环境保护法》第85条是关于违反海洋石油勘探开发规定应当承担行政责任的规定。1999年修订的《海洋环境保护法》,加大了行政处罚力度,其第85条规定,违反《海洋环境保护法》第50条至第53条的行为,应受到警告、“并处2万元以上20万元以下的罚款”。这一罚款数额远高于1983年发布的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定的罚款数额(最高为10万元)。但是,今天在应对渤海溢油事故时,“20万元罚单”不仅令舆论哗然,也让问题凸显。通过修改立法加大污染处罚力度,是应对溢油事故的上策吗?

依据《海洋环境保护法》第91条规定,对单位予以行政处罚的条件是其违反行政法规定,造成海洋环境污染事故,但情节轻微,造成的损失不大,依照《刑法》的规定尚不构成犯罪。如果造成重大海洋环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者发生人身伤亡严重后果的,将被依法追究刑事责任。如何认定“公私财产遭受重大损失”?2006年7月28日公布并施行的《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条对《刑法》第338条、第339条和第408条规定的“公私财产遭受重大损失”予以认定,第(一)项规定即为“致使公私财产损失30万元以上的”情形。2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》删去“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”这一构成条件,降低了重大环境污染事故罪的入罪门槛,将《刑法》第338条修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。”根据特别法与基本法的关系,对造成重大海洋环境污染事故的行为定罪量刑,亦应根据《刑法修正案(八)》调整。康菲中国有限责任公司(简称康菲中国)接连造成两起特大溢油事故,严重污染环境,涉嫌重大环境污染事故罪。即使修法加大行政处罚力度,也不足以震慑违法者,且无力挽救受损的海洋生态系统。

备受关注的《海洋环境保护法》第90条,是关于违反海洋环境保护法规定造成污染损害应当承担民事责任的规定。该条第2款规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。《海洋环境保护法》规定由行使海洋环境监督管理权的部门(海洋行政主管部门、渔业行政主管部门、农业行政主管部门等)代表国家向责任者提出生态损害索赔,并非意味着此类环境公益诉讼的原告主体限于上述部门。根据《环境保护法》第6条的规定,一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。该条为“一切单位和个人”(包括个人、环保组织、社会团体、行政机关、司法机关等各类主体)赋予环境管理参与权,为进一步规定公众提起环境公益诉讼的诉权提供了现行法的支持。最高人民法院于2010年6月29日出台了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,其中第13条规定正式确认环境保护行政部门提起环境污染损害赔偿之诉的原告主体资格。

《侵权责任法》第4条规定,侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任,侵权人的财产不足以支付的,先承担侵权责任。根据这一条确定的“先民后刑(行)”的原则和《侵权责任法》第65条的规定,在依法追究康菲中国的行政责任或刑事责任时,可以追究其因渤海溢油事故而产生的侵权责任,责成其为生态损害填补承担高额赔付,对因溢油事故引起的财产损害、纯经济损失予以赔偿。也可以依据《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第28条的规定,要求康菲中国承担赔偿责任。

2010年6月12日,山东省财政厅、海洋与渔业厅联合制定、印发了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》,在国内首次明确了对海洋溢油等8种海洋污染事故和违法开发行为的损害评估标准,并严令照价赔偿、补偿,最高索赔额度达2亿元。不过,国家层面的海洋溢油生态损害赔偿依据目前只有2007年由国家海洋局发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》。该技术规范在提起诉讼时仅能作为法院判决的参考,而非依据。自2011年7月1日起施行的《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》,仅在人民法院审理相关船舶油污损害赔偿纠纷案件时适用。在钻井平台溢油方面,截至2011年年末,中国尚无法可依。依据中国现行法应对渤海溢油事故,行政惩罚力度有限,生态损害索赔的现行法依据不足,《刑法修正案(八)》予以修正的重大环境污染事故罪尚无配套司法解释,实践中较难认定。例如,何谓“重大环境污染”,现行法律法规,包括环保部门的规章,都没有明确的定义。《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对如何界定“公私财产遭受重大损失”、“人身伤亡的严重后果”以及“后果特别严重”做了具体规定。《刑法修正案(八)》出台后,这一司法解释也有必要做出相应调整,最高人民法院应尽早出台新的定罪标准。修改后的第338条将排放、倾倒或者处置的物质最终限定在“有害物质”上。关于有害物质的界定,实践中应当如何操作,是否需要一个名录,或者出台更具体的解释,有待相关部门进一步明确。由此可见,尽管还有观念、体制、技术支持等诸方面因素影响着渤海溢油事故处理的进程,但是,立法不足显然是一个无法忽视的客观事实。综上所述,依据中国现行法难以处理好渤海溢油事故。面对渤海溢油事故,一时间,中国的海洋执法与海事司法进退两难。

二、美国何以要求英国石油公司设立200亿美元溢油响应基金?

历史是民族和人类的集体记忆。有关海上溢油引起生态损害的法律记忆不长,却足以给我们启发。2010年墨西哥湾溢油事故发生后,英国石油公司设立初始资金数额为200亿美元的溢油响应基金,专门用于赔偿溢油事件的受害者,并建立“海湾海岸索赔工具”(GCCF)运作该项基金。这一为溢油损害赔偿提供的财务担保,既非政府的罚款,亦非法院的判决,而是英国石油公司与美国政府谈判协商的结果。溢油事故的受害者备齐各种资料,可直接向GCCF申请赔偿,避免了上法庭的麻烦。蜚声全球的英国石油公司为何不选择“法庭上见”,而是表态赔付呢?

美国《1990年油污法》对海上设施造成溢油事故责任的承担及清污等有明确规定。根据该法第1004条的规定,海上设施溢油赔偿数额的上限是7500万美元及清污产生的费用。同时,第1004条规定不影响国家依据第1006条提出自然资源损害索赔。英国石油公司自愿设立200亿美元的溢油响应基金,可以免除其陷入索赔诉讼的漩涡。如果缠讼,不仅问题迁延,各方面需要付出的成本及遭受的压力会更大,而且根据美国法律进行审理,英国石油公司没有便宜可占。这是因为,第一,依据美国《1990年油污法》,责任方重大过失行为、故意行为、耽误报告和不合作都将使其丧失责任限额;第二,美国的州立法没有规定责任限额,损失多少就得赔多少,而《1990年油污法》并不排除适用州立法。试想,一旦失去责任限额制度所提供的“超额不赔”保护,一旦适用“全部赔偿原则”,在美国法院开庭审理其溢油损害赔偿案时,英国石油公司将承担巨额赔偿。与其被动承受判决结果,不如主动设立200亿美元溢油响应基金。虽然200亿美元并非美国政府对英国石油公司索赔的上限,但是,当这笔数额不够时继续与美国政府协商,总比等待美国法院独立判决多一些有利的可能。另外,依据双方的协议,200亿美元的基金初始总额可以按季度分多次支付,这样也不至于破坏企业的“造血功能”。

英国石油公司自愿设立200亿美元溢油响应基金,与美国司法部曾启动刑事调查程序对其造成压力不无关系。在美国,石油污染刑事责任追究机制及立法已趋成熟。美国的刑事诉讼对环境违法者有很强的威慑力,违法者往往被处有期徒刑和大量罚金。美国环保局现有35名分布在全国的刑事犯罪调查员,协助处理具有严重社会危害性的行为和应对违法者科处刑法的行为。[1]美国的环境保护法律规定了相关的刑事责任,如《濒危物种保护法》规定:“故意违反本法禁止性规定的,每人每次处以25000美元罚款……构成犯罪的,处以5万美元以下罚金或者1年以下监禁或者并罚。”《清洁水法》《安全饮用水法》《濒危物种保护法》《候鸟保护法》等法律都以自然资源为保护对象,海上溢油事故侵害其保护的对象,一旦构成犯罪,事故责任方将被责成承担相应的刑事责任。可见,在墨西哥湾溢油事故中,美国政府的高额获赔很大程度上归功于其国内较为完善的立法。

其实,美国《1990年油污法》也是一场特大溢油事故促生的结果。1989年3月24日,美国埃克森石油公司的超级油轮“Exxon V aldez”号在阿拉斯加威廉王子湾触礁,引发当时美国最严重的溢油事故,震惊朝野。事发后,埃克森公司无动于衷,既不彻底调查事故原因,也不及时采取有效措施清理泄漏的原油,更不向阿拉斯加州政府道歉,致使事态进一步恶化,污染区域愈来愈大。阿拉斯加州政府、环保组织、新闻界对埃克森公司这种置公众利益于不顾的恶劣态度十分气愤,群起而攻之,发起一场“反埃克森运动”。事件惊动了总统,总统于当日派出运输部长、环保局局长等高级官员组织特别工作组,前往阿拉斯加调查。

“Exxon V aldez”号轮溢油事故暴露出美国当时在处理溢油事故时缺乏有效的应急反应计划和相关的清污设施,并缺少相应的资金保障。这起事故引起的清污费和各种污染损失达80亿美元,远远超出《设立国际油污损害赔偿基金公约》所确定的限额。如果适用当时的油污公约,赔偿额将不超过6000万美元。美国认为,国际油污公约无法有力应对严重的溢油事故,遂放弃加入《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》,着意在国内法上建立本国的油污责任信托基金制度。经过美国参、众两院对立法草案的反复讨论,《1990年油污法》于1990年8月18日颁布。该法建立了快速、高效的船舶溢油应急反应机制和10亿美元的溢油责任信托基金,形成具有美国特色的油污损害赔偿机制。与国际油污损害赔偿基金制度相比,美国的溢油责任信托基金制度的责任限制更高、赔偿范围更宽、赔偿更为充分。[2]

《1990年油污法》既适用于船舶溢油损害,也适用于海上石油平台溢油损害。考虑价格上涨因素,《1990年油污法》要求总统至少每3年调整一次责任限额。总统将海上石油钻井平台溢油损害赔偿责任限额的调整权指派给内政部部长行使。迄今为止,钻井平台溢油损害赔偿责任限额尚未得到调整,仍适用《1990年油污法》规定的限额。即便如此,当墨西哥湾溢油事故发生后,由于《1990年油污法》有相关规定,英国石油公司与美国政府谈判设立200亿美元溢油响应基金时,这部法律的影响不容忽视。虽然双方谈判中不乏政治因素影响,但是,若无法律做后盾,若《1990年油污法》对海上石油平台溢油损害赔偿未予规定,谈判的进程将更难判断。

三、中国应对海上溢油生态损害的当务之举

由20万元罚款与200亿美元溢油响应基金的对比,显见中国现行法的不足。近半个世纪以来,每一起重大的溢油事故都在考验事发海域所属国的法律,并不断催生国内立法、国际立法。近年来,中国海域已遭遇数起溢油事故,但是,因为立法不足,行政职能失灵、刑事责任落空、民事追究受阻,诸多事故不了了之。完善本国立法、执法与司法,任重道远。毫无疑问,建立中国的海上溢油损害赔偿机制、确立海洋溢油生态损害防治法的各项制度,是中国应对海上溢油生态损害的当务之举。

(一)建立中国海上溢油损害赔偿机制

中国是世界上唯一既未加入《设立国际油污损害赔偿基金公约》,又没建立国内油污基金的石油进出口大国。[3]在中国加入《设立国际油污损害赔偿基金公约》时机尚不成熟,又无国内油污损害赔偿制度的背景下,创建本国的油污损害赔偿机制,可以学习、借鉴美国《1990年油污法》创立的油污损害赔偿机制,如确立海上石油钻井平台溢油损害赔偿责任限额,并根据情况变化定期调整这一责任限额;清污费用不享受溢油损害赔偿责任限制;明确规定自然资源损害索赔;国内设立应急基金并赋予其先行支付溢油应急反应费用的功能;设定溢油应急反应费用的使用限额;建立财务保证制度和市场化运作的清污专业力量[2],等等。

创建本国的油污损害赔偿机制,在中国讨论已久。早在2003年1月,交通运输部会同财政部就向国务院请示设立国内的船舶油污损害赔偿基金。至2010年2月2日,在交通运输部上海海事局主办的《防治船舶污染海洋环境管理条例》宣传贯彻会议上,相关负责人透露中国将设立全国的“船舶油污损害赔偿基金”。[4]据2011年9月16日新闻报道,受交通运输部委托,上海海事局正在牵头建立中国船舶油污损害赔偿基金。目前,这个基金的征收和使用规定已经报国务院法制办审批。

船舶油污损害赔偿基金如果不扩大适用范围,则无法适用于海洋石油平台,海上输油管道,海上油田,海洋石油勘探开发作业,港口、码头作业及利用海上设施、海岸设施作业过程中发生的溢油事故。鉴于渤海溢油事故向中国法律和管理提出的问题,建议抓住中国建立船舶油污损害赔偿体系的历史机遇,及时考虑扩大“船舶油污损害赔偿基金”的适用范围,或全面创设“海上溢油损害赔偿基金”。

(二)确立海洋溢油生态损害防治法的各项制度

鉴于现行法无法有效规制造成海洋溢油生态损害的行为,中国有必要通过分散立法,确立海洋溢油生态损害防治法的各项制度。

所谓“防”,是指应对海上溢油引起的生态损害,重在加强“上游”预防措施,改变传统救济方式重于事后惩罚和补救的立法思路,加强预防性法律制度的建设,重视对生态利益的法律保护,积极改变生态利益在多元利益冲突中处于弱势地位以至于易受损害的局面,从根本上预防海洋溢油生态损害的发生。通过立法,规定有效的预防海洋溢油生态损害的途径和方式,规制可能造成生态损害后果的海上运油、用油或开采石油等行为,建立海域监视监测体系,对事故多发海域进行全面、全时监管。

所谓“控”,既指全程控制海上溢油事故对海洋生态的不良影响,也可以侧重于海上溢油事故不慎发生后迅速启动溢油应急反应机制,控制或减缓海洋生态损害的发生。这是应对海洋溢油生态损害的“中游”措施。海洋溢油生态损害事故应急处理制度,是对海上溢油事故发生后应急救援工作所做的规范性要求。应当规定,事故发生后,海上作业部门与职能部门负有详细记录与证据保全的义务,保证为溢油的清理提供原始数据,亦为事后索赔提供第一手的数据证据。

所谓“治”,即运用生态损害填补责任保险、生态损害填补基金及生态损害社会化填补的其他方式,尽可能补偿生态损失,这是应对海洋溢油生态损害的“下游”措施。创设中国的生态损害填补责任制度,应主要考虑:明确负有赔偿责任的主体;扩大生态损害索赔的起诉主体;界定生态损害赔偿的范围;建立海洋溢油生态损害评估制度,完善海洋溢油生态损害索赔的技术标准,并使技术规范上升为法律法规;建立海洋溢油生态损害填补的社会化分担制度。海洋生态遭受损害,不仅应得到救济与补偿,还需要得到及时恢复。中国应尽快建立生态恢复与重建的生态效益评估指标体系,为决策者判断海洋生态恢复的程度提供依据,以利于合理、有效地安排各阶段的海洋生态恢复与重建工作。

四、中国应对海上溢油生态损害的立法进路

(一)生态损害索赔并非应对海上溢油生态损害的唯一问题

无论是美国的《综合环境反应、补偿和责任法》,还是《国际油污损害民事责任公约》及其议定书,这些以“损害赔偿”为法理的法律、条约,既不追求对受损害的生态系统的完全保护,也不追求让破坏者承担完全的赔偿责任。究其原因,“生态损害已非以环境为媒介的人身或财产损害所能涵盖,这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围”。人类尚未全面掌握生态规律,对生态系统服务功能退化的认识不尽全面,生态损害评估方法尚在研讨中,以至于一些蓄积型生态损害的后果历经数十年显现时,有关索赔主体因诉讼时效期间经过,无法主张赔偿请求。即使可以责成有关责任人履行某一生态损害的赔偿责任,也无法避免这样的情况:为生态损害赔偿而支付的象征性费用无法全面恢复受损害的生态系统。再者,海上溢油引起的生态损害并非都能纳入事后索赔的法律框架中。这是因为,交通运输、经济发展对石油的巨大需求,无法避免海上运油、用油等活动对海洋生态的影响;这些活动大都是人类社会发展所必需的,无法一律禁止,而且,能够得到赔偿的生态损害应具有可操作性(达到一定的评估标准)、严重性(损害程度较大)与可能性(能够寻求赔偿救济),能够满足这一条件的生态损害并不多。

生态损害不时发生的“症结”在于生态利益的法律保护不利。传统民法所确立的财产权、人身权等私权是针对能为个人掌握、控制的物或私益而设立的,业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护与救济。生态损害问题日益突出,暴露了传统民法在生态利益保护方面的严重不足。恪守“损害赔偿”的法理难以解决日益突出的生态损害法律问题。生态损害事后赔偿虽然可以在一定程度上填补生态损害,维护社会正义,促进生态保护,但是,生态损害赔偿的局限性难以克服。鉴于生态损害的难以预见、难以计算、难以恢复,立法应着眼于生态系统的保护,而生态系统保护有其自在的生态规律,这种科学性的规律要为法律所表述。如果生态损害预防性立法保障不够充分,冀望通过生态损害赔偿制度救济生态利益,难以实现预期目标。

包括2010年春夏墨西哥湾溢油事故给美国海域造成的生态损害,并非通过生态损害索赔诉讼获得司法救济,而是由美国政府与英国石油公司谈判,敦促对方设立200亿美元溢油响应基金从而获得补偿基金保障的(当然,应当肯定美国《1990年油污法》对这场谈判的影响)。如前所述,英国石油公司自愿设立200亿美元溢油响应基金,与美国司法部曾经启动刑事调查程序对其造成压力不无关系。再有,在美国的《清洁水法》(Clean W ater A ct)中,也可以找到英国石油公司设立200亿美元溢油响应基金的原因。根据美国《清洁水法》的规定,英国石油公司或将为泄漏的每一桶石油支付1100至4300美元的罚金。根据已测溢油量以及《清洁水法》的有关条款,英国石油公司可能面临54亿至210亿美元的罚款。面对美国立法已规定的巨额罚款,英国石油公司考虑设立溢油响应基金可谓权宜之计。以《1990年油污法》作为应对海上溢油损害赔偿的核心法律,但不限于这一部法律,而以《清洁水法》《综合环境反应、赔偿和责任法》等多部法律全面应对海上溢油事故,实为美国法的特点。这为中国应对海上溢油事故的立法提供了更多可资借鉴的内容。

随着海上溢油事故的危害加剧,美国加快了应对海上溢油的立法步伐,通过联邦、州及各地区的层层立法,采取预防、应急处理、责任追究、项目研究等措施,建立起全方位的应对海上溢油生态损害的法律制度。

预防制度是美国应对海上溢油的前提和基础。通过技术和政策两个方面双管齐下,防范海上溢油事故。技术上,《美国法规汇编》第112.3条规定,所有石油作业者须拟定并经有关主管批准和专业人员认定后执行一个适当的预防计划。该计划涉及准备并实施有关溢油的预防、控制和应对行动。政策上,《美国法典》第33篇第40节要求相应机构制定预防性应对计划,并安排相应培训课程对石油作业者进行培训和指导。应急处理制度是美国应对海上溢油事故的核心与关键。美国建立了溢油应急系统,通过各级政府部门统一协调,综合应对,分级管理,并在应对海上溢油事故时启用相应级别的应急系统,集中处理海上溢油事故。应急资金制度是美国处理海上溢油的保障。美国处理石油泄漏污染所需费用主要来源于石油作业者或第三方责任人的罚金、国家的专项救助基金以及来自美国联邦政府、地方政府的补偿。《美国法典》第2702条规定,在适航水域或者临近海岸线及专属经济区造成溢油事故或重大溢油威胁的油轮(或者设施的主体)承担由事故引起的处理费用。海上溢油得到控制后,应急小组会同相关主管协会或者机构及时恢复或者挽救遭受损害的海洋生态。此外,其他任何人造成溢油事故都要为其造成的损失以及处理所产生的费用负责。美国《1986年国内税收法规》第9509条规定,建立石油泄漏责任信托基金,美国政府通过财政来支持基金。

《美国法规汇编》第40篇第300节“国家石油与有毒有害物质污染应急计划”在附录E中设定“鱼类和野生动物以及易受污染环境计划”,其目的在于及时有效地保护、挽救和复原鱼类、野生动物资源、栖息地,并使溢油事故对鱼类、野生动物资源、栖息地的损害最小化。综观美国立法,可以看出,以海洋生态系统的保护为着眼点,建立全方位应对海上溢油生态损害的法律制度,已经成为美国应对海上溢油生态损害的立法趋势。

(二)确立海洋生态系统管理的立法模式

由于中国现行法无法有效规制造成海上溢油生态损害的行为,考虑到最彻底的赔偿也不足以挽救生态损失,故应当探寻更全面、更彻底的路径,以期为应对海上溢油引起的生态损害、保护海洋生态找到立法进路。为应对海上溢油引起的生态损害,中国立法应跳出传统海商法的风险分散与负担的事后救济路径,考虑风险现实化之前的控制与规制,通过风险评估制度、风险预防制度、风险决策制度和风险规制制度,全面预防、控制海上溢油事故造成的生态损害。为应对海上溢油引起的生态损害,中国立法应重视以生态系统管理理念为指导思想,以遵循生态规律、维护环境承载力和生态系统的自我恢复能力为立法的认识基础,以增进生态利益的保护、预防和控制生态损害发生为立法目标,以谨慎防范原则、积极防止原则为立法原则,确立海洋生态系统管理的立法模式。这一立法模式以生态利益的法律保护为基点,将海上运油、用油等活动对海洋生态的影响纳入海洋生态系统的运行过程中考虑,综合考虑法律、经济、社会等多方面因素,对海洋生态系统予以综合管理、全面保护。通过实施生态风险评价、生态系统健康诊断、生态核算,注重产业布局生态规划、促进循环经济发展、鼓励公众参与环境诉讼等手段,在强调生态保护的同时追求生态保护与经济增长、社会发展的协调与可持续发展。

五、结语

为应对海上溢油引起的生态损害,中国应综合运用部门法调整手段,通过海洋生态系统管理法律制度的建设,发挥法的利益调整、指引和保障功能,创设全过程战略与法律规则,引入生态利益促进规则,从源头解决不同利益取舍之间的矛盾,力求实现“利益冲突→利益衡平→利益和谐共生”的法治状态,实现从“被动善后”向“综合治理与建设”的转变。

[1]汤姆·斯巴克.环境法的行政实施[J].中国环境管理,1987(5):42-43.

SPARK T.A dministrative enforcement of environmental law[J].China’s environmental management,1987(5):42-43.(in Chinese)

[2]梅宏,陈志英.美国的油污责任信托基金制度[N].中国海洋报,2011-03-05(国际版).MEI Hong,CHEN Zhi-ying.Oil pollution liability trust fund system in America[N].China Ocean News,2011-03-05(International).(in Chinese)

[3]梅宏,陈志英.论创设船舶溢油应急反应机制资金保障制度[C]//傅琨成.中国海洋法学评论.香港:中国评论文化有限公司,2010:187.MEI Hong,CHEN Zhi-ying.On the establishment of fund guarantee system for emergency response mechanism against shipboard oil spill in China[C]//FU Kun-chen.China Oceans Law Review.Hongkong:China Review Culture Limited,2010:187.(in Chinese)

[4]周建.船舶油污损害赔偿基金将落户上海[N].上海商报,2010-02-03(公司与行业版).ZHOU Jian.Ship oil pollution compensation fund will be settled in Shanghai[N].Shanghai Business,2010-02-03(Company and Industry).(in Chinese)