对我国矿山环境保护与治理的若干建议

陈丽新

(中国国土资源经济研究院, 北京 101149)

充分认识我国矿山环境问题的严重性和紧迫性，认真分析产生矿山地质生态环境的深层次原因，客观审视国外在矿山环境保护和治理过程中所积累的经验，在此基础上，从实际出发，寻找我国矿山环境保护与治理的应对之策。笔者认为，可以从管理体制、管理机制和规章制度三个方面，加强我国矿山环境保护与治理工作。

1 构建国土资源部门主导的矿山环境管理新体制

明确县级以上国土资源主管部门对矿山环境进行监测是很必要的，也是我国国土资源管理新体制的必然要求。国务院国土资源行政主管部门，主管全国矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院国土资源行政主管部门，进行矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门，主管本行政区域内矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级国土资源行政主管部门，进行矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。

2 构建矿山环境保护与治理新机制

2.1 建立完善的矿区环境准入机制

全国人大常委会 2002 年通过《环境影响评价法》，标志着我国矿区环境保护在环境准入机制方面，已经有了法律层面上规定。但《环境影响评价法》中的环境影响评价制度，更多的是关注评价和控制一两个项目的“点”上的环境问题，而没有对影响全局的“面”上的环境问题做出评价和控制。虽然对矿山建设项目进行环境影响评价，但还是不能阻止矿区环境破坏的发生，因此矿区周边的环境污染仍在发展，生态破坏的范围仍在扩大，环境形势仍然十分严峻。因此，《环境影响评价法》应在立法思想上，增加对宏观活动的战略环境影响评价的制度设计。战略环境影响评价，是“源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施。确立严格规范的环境影响评价制度，从源头上控制环境污染，完善矿区环境准入机制，是矿山环境保护的第一道防线。

2.2 建立矿山企业自身环保机制

改善矿业环保，应从每个矿山企业做起，应当在企业内部建立起环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业对自身环保行为进行评价和反思，督促企业本着资源优化配置的原则，对矿山环境进行治理和整治。在这一方面，我国可以借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立“矿业公司环境管理系统”，由矿山企业管理层对矿山环境管理作出全面的承诺，并把对矿山环境管理的承诺综合到组织战略和日常规划及运作中。矿山环境管理系统，适用于任何大、中、小型矿山企业，从矿区勘探阶段、矿山建设可行性阶段、规划阶段、开发运作阶段直至矿山闭坑后整个矿山开发全过程的环境监督管理，都纳入企业自身的“环境管理系统”中。依法加强我国矿山环境保护管理，采用矿山环境管理系统，必将使我国矿产资源开发利用达到经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的最佳统一。

2.3 规范补偿资金的营运机制

2.3.1 建立补偿资金使用的招标机制

由于矿山环境恢复具有很强的外部性，即复垦实施个人获得的经济利益，远小于复垦给社会带来的公共利益。因此，矿区政府要给予土地复垦者优先使用复垦后土地的权利，或给予废弃矿山剩余开采权，鼓励企业或民间个体恢复治理废弃矿山。废弃矿山环境恢复治理基金以及矿山环境恢复治理未达标企业交纳的保证金，可由矿区政府委托中介组织，采取公开招标方式，进行市场化经营，鼓励各种经济成分积极参与，实现环保投资主体多元化、运营主体企业化和运行管理市场化。将废弃矿山生态环境恢复治理基金和保证金作为政府鼓励性的补助，引导社会资本投入矿山开发补偿，使投资企业能够获得相对合理的利润回报，实现投入产出的良性循环，即矿山废弃地复垦的产出收益大于投入资本。治理工程的费用，以治理受益单位自筹资金为主，并实行复垦治理资金补贴的激励机制，有效地激励和调动包括村镇、集体、 企业和个体农民在内的多方投资治理积极性。

2.3.2 规范补偿资金使用的监管机制

要进一步完善地方政府领导带动机制、政绩考评机制和责任追究制度，将矿山生态环境保护与治理工作内容，纳入国土资源管理目标责任书中。建立地方政府对辖区矿山环境建设负总责的责任制;要求矿山环境恢复治理项目，有明确的年度计划和阶段性工作目标;将矿山环境恢复治理项目各个阶段的责任，落实到责任单位、投资主体和具体的承办人，明确阶段性工作或工程进度的时限要求。同时，强化地方政府对项目的检查和监督，在组织实施项目监督检查时，可以直接组织进行，也可以委托具备资质的中介机构进行;各级财政部门应当建立健全各项规章制度，对生态补偿费使用进行严格管理；此外，补偿资金的使用和管理，还要接受人大、审计、税务和舆论的监督，切实杜绝被挪用和挤占，加强监督检查和验收。

2.3.3 完善补偿资金使用效益的评价机制

矿山环境恢复补偿资金作为政府公共财政支出的一部分，其根本目标在于改善生态环境，提供生态公共品的服务质量，实现社会福利的最大化。科学评价补偿资金使用效益，就必须建立矿山环境恢复治理项目的后评价制度，综合运用经济指标 (如万元 GDP能耗、万元 GDP水耗和万元 GDP排污强度)、生态指标 (如土地复垦率 )和社会调查指标 (如群众满意度)等，并结合矿山实际情况，选择综合效益的计算方法和确定各指标的权重，科学构建符合我国国情的矿山环境恢复治理项目的综合效益评价指标体系和补偿资金使用效益的评价机制，提高生态补偿资金使用的效率和效益。

3 加强矿山环境保护立法，确立及调整相关制度

3.1 加强矿产资源开发过程中的环境保护立法

立法是加强环境管理的基础和依据。没有环境立法，就没有环保法体系，环境司法就无从谈起。因此，完善矿山生态环境保护立法，是加强矿山环境保护的前提条件。

根据1979 年制定 《环境保护法(试行)》 立法文献记载，当时立法的初步设想就是 “将环境保护法作为环境保护的基本法”。可见，在 《环境保护法(试行)》 立法之初，我国就拟将该法定位于国家基本法。从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机己经成熟。但遗憾的是，1989年《环境保护法》修改草案在征求意见和讨论中，依然逐步偏离了这一指导思想，使其既没有在最终通过时成为国家基本法，影响其权威性;又没有在内容上对环境与资源保护作出全方位的调整。因此，根据我国环境法体系的现状，重新对《环境保护法》的功能予以定位，将其作为国家基本法予以颁布施行， 以实现1979年 《环境保护法(试行)》 的原初立法设想，从而从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》不相协调的问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。因此，无论从立法实质和立法程序上，都应全面提升《环境保护法》为国家基本法。

3.2 确立及调整相关制度

3.2.1 明确矿业权属制度

良好的产权制度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环境保护的基础。目前，我国矿产资源所有权和使用权制度不完善，尚未建立起矿产资源产权制度机制。国内外经验表明，良好的产权制度明确了矿业权主体，明晰了权利与责任的归属，不仅有利于资源的有效利用，更重要的是界定各主体在经济活动中的损益，确立了资源补偿和环境治理的机制，减少了矿业在经济发展过程中的负外部性，使原来由社会或公众承担的环境污染和破坏的成本内部化，促进矿山企业提高治理污染和恢复环境的意识和能力，将环境治理费由纳入企业的成本会计核算，改变从前由企业享受收益而由社会承担损失的不良后果。所以，良好的产权不仅有利于资源的综合利用，还能有效遏制环境污染与环境破坏。

3.2.2 完善矿山环境恢复保证金制度

矿山环境恢复保证金制度，是一项专门针对矿山环境恢复治理而设计的制度。许多矿业大国，都在其矿业法中对此项制度进行了规定。我国部分地区，如云南、广东、宁夏、黑龙江、山东等地，也在试验性地实施这一制度，取得了一定成果。目前，我国矿山生态环境恢复保证金制度已经确立，但还需要从以下三个方面予以完善。

首先，明确保证金的收取依据。依据全国人大常委会于1995年通过的《担保法》规定，债务人将一定数额的金钱交付债权人作保证金，当债务人不履行债务时，债权人有权以保证金抵偿；当债务人履行债务时，债权人应将保证金如数退还。所以，一旦矿山企业没有履行其应尽的义务，没有恢复治理或者恢复治理不达标，就可以启动矿山企业缴纳的保证金，来开展矿山环境的恢复治理工作。如果矿山企业较好地完成了矿山环境恢复治理工作，那么缴纳的保证金，将在规定的时限内连本带息全部返还给矿山企业。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动，主要适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人。根据《土地复垦规定》，由于矿产资源开采、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设过程中造成的土地破坏，依据“谁破坏，谁复垦”的原则，需要相关的企业和个人出资进行土地复垦。

其次，确定保证金的收缴标准。目前，国内外收缴标准的确定，大致有2 种: ①根据矿区面积来确定，操作比较简便，但对于不同的矿种对矿山环境造成的破坏程度不同这一点考虑不够充分。② 根据矿种来确定，体现了不同矿种开采造成的环境破坏程度不同。但是，在矿种复杂而保证金制度又刚刚建立的情况下，具体操作难度很大。鉴于以上情况和我国矿山现状，我国的保证金收缴标准，可按以下方式确定:保证金收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准× 影响系数。其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。

最后，选择保证金的收取方式。保证金的收取，一般有一次性收取和分期收取2种。从我国目前的情况来看，建议对采矿许可证有效期短的小型矿山，采用一次性收取保证金的方式，因为这类矿山需缴纳的保证金数额不大，采矿权人负担起来难度不大，也可以促使采矿权人积极开展矿山环境恢复治理工作，同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发生。对于采矿许可证有效期长的大型矿山来讲，需要缴纳的保证金数额巨大，一次性缴纳比较困难，可采用分期缴纳的方式。

3.2.3 健全矿山环境许可证制度

目前，我国在矿产资源勘探开发的审批过程中，有关主管部门向勘探开采矿产资源的主体颁发的探矿许可证、采矿许可证，从环境法上对环境保护许可证的分类上来讲，这种许可证属于防止环境破坏的许可证，是以保护自然资源为主要目的的许可证。而就污染物排放这一方面，仍采取的是排污收费的制度，即并没有对矿山企业勘探、开采过程中产生、 排放的污染物，进行事先要求其申报排污量，根据环境容量确定该单位的排污量并发给许可证的监管内容。当然，这也是由排污许可证制度目前尚未在全国各地区、行业推广普及实施的现状造成的。

[1] 蔡守秋. 环境资源法教程[M]. 北京:高等教育出版社,2002:23-35.

[2] 寿嘉华.国土资源管理理论与实践[M].北京:经济管理出版社,1999:98-100.

[3] 孔祥舵. 试论我国环境影响评价法律制度的不足与完善[A]. 中国法学会环境资源法学研究会论文集[C].2005:132-136.