矿业社区可持续发展国际比较研究

王 艳,程宏伟

(成都理工大学，四川 成都 610059)

矿群冲突是我国矿业开发目前面临的焦点问题。如何统筹政府、企业、居民等利益相关者的权利要求，需要综合的治理机制。在重要的产业政策条款中，可持续发展对整个社会的重要性得到了普遍认可，矿业生产不应以牺牲社区人民生活的保障体系为代价(Labonne，1999)。在促进矿业所在地区经济和社会可持续发展这一问题上，政府、矿业公司在实践上采取多种措施，第三方机构与组织也进行了研究与探索，在解决实际问题方面积累了一些有效的经验。

1 矿业社区与可持续发展

20世纪90年代开始，因为矿业开发造成的环境影响，使得各方关注角度逐渐转移到地方一级社区的发展。矿业社区的界定有不同的观点，Veiga et al. (2001)认为，矿业社区是一个居民受到附近矿业开发显著影响的地区，其范围大到城镇、小到村庄。ICMM(2005)认为， “社区指拥有共同的信仰价值、稳定的成员关系和连续的互动预期的社会团体。社区可以作为拥有共同利益的个人团体，并根据地理位置、政治或是资源界限或是社会性质来定义”。一般来说，矿业社区是指紧邻和周围区域受到采矿活动影响的居民(澳大利亚矿业协会，2005)。但对于某些社会经济对矿产资源开采的依赖性较大的国家，如纳米比亚、博茨瓦纳等，受影响范围可能是整个国家，因此整个国家可以看作一个“社区”。矿业社区可以认为是受矿业开发影响的地理空间范围内的居民集合，具有一定的组织体系和利益目标。

随着可持续发展观的深入，矿业社区经济、环境、社会问题受到政府及矿业公司的重视。为了避免环境恶化和社会动荡，必须建立生态可持续、经济活力、社会公平的可持续矿业社区(Veiga et al，2001)。矿业社区可持续发展，不仅要从矿业开采中分享收益，还需要矿区自己获得可持续发展能力。ICMM(2005)指出，社区的可持续发展能力是通过采矿政策的支持，将当地的一种资产和不可再生的资源转化为另外一种资源和可持续的人力、社会和金融资本来实现的。

2 实践经验与理论研究

2.1 政府支配矿业收益模式

在国际上，因国家政治体制及矿产资源归属权不同，各国政府采取不同的机制，保障矿业社区获得稳定利益；公平的矿业收益分配体系，保障了资源富集地区居民的可持续发展生计。

在中央政府统一管理矿业收益的国家，一般通过转移支付的形式给予矿业地区补偿。二十世纪五、六十年代，德国鲁尔区因为资源开采造成环境恶化、工人失业等问题，德国政府通过政府投资帮助当地转变产业结构，实现了地区的可持续发展。在受矿业影响较大的国家，如挪威、博茨瓦纳、智利、委内瑞拉等，通过设立储蓄基金或稳定基金，来保障社会的可持续发展。其中，挪威的政府养老基金(Government Pension Fund -Global)运作较为成功，获得持续稳定的收益。1990年开始，挪威政府将石油收益的一部分转入该基金，通过建立长期储蓄，为解决老龄化人口问题储备资金。

资源富集地区对矿业收益的分享，是影响矿业社区居民生活水平的重要因素。在联邦国家，如加拿大、澳大利亚、美国等，州(省)政府对自己所辖范围内的矿产资源具有征税的权利，可以自主支配矿业收益。部分资源富集的州(省)政府也设立了资源基金，用于保障可持续发展。如阿拉斯加永久基金(Alaska Permanent Fund )、阿尔伯塔遗产储蓄信托基金(Alberta Heritage Savings Trust Fund)、怀俄明州永久矿业信托基金(Permanent Wyoming Mineral Trust Fund)等。政府获得的财政收入，可以用于基础建设投资，也可以向居民分红。其中，阿拉斯加永久基金直接向该州居民分红，是自然资源公共利益分配的成功样板。1980年开始，阿拉斯加州每年要将至少25%的资源收入划拨到该基金中，基金收益向该州居民发放红利。

政府的矿业收益分配基于多重目标，如果不能合理分配，那么这种模式也难以保障矿业社区居民的利益。阿尔伯塔基金最初设立的目的，是造福当代居民及其子孙，但在执行过程中，基金收益被转入政府预算，也向其他省份提供贷款，并没有完全遵守最初的目标。公民基金在发展中国家的应用还存在争论，由于大多数资源丰富的国家经济持续表现不佳，一些学者提出，这些国家应该实施公民基金。但Hjort(2006)通过案例研究发现，由于发展中国家在实施体制以及运作资金能力上的限制，阿拉斯加类型的公民分配基金在解决发展中国家资源诅咒问题时，似乎并没有发挥作用。

Labonne(1999)认为，发展中国家中央政府的权力下放，对矿业收益分配与社区间的关系产生了影响。一些发展中国家通过矿业立法和政策修正，将矿业利益下放到地方政府。对于矿业社区所面临的可持续发展问题，有些国家已经做出明确的政策规定。秘鲁相关法律规定，矿业税收的一半返回给矿业项目所在省。印度尼西亚矿产资源收益的70%，在州和地方政府分配。加纳矿业权利金收入10%的比例分配给当地社区，并建立矿业发展基金，从其中拨出部分返还给直接受到采矿活动影响的社区。南非政府在2004年修订矿业法规，明确了政府及采矿企业对矿业社区发展的责任。此外，不少国家规定矿业公司使用在矿区基础建设方面的资金具有抵税作用。运用法律手段保障矿业社区的社会经济发展收到一定成效，但是有些政策的执行过程缺乏清晰的程序保障，并未取得应有效果。并且多数国家的矿业政策，没有确定矿产资源开采与当地社区居民的利益分配关系。

2.2 公司直接支持社区发展模式

矿业公司与矿业社区的发展直接相关，通常矿产资源所在地经济社会发展相对落后，地方政府行政能力较弱，矿业公司经常直接承担矿区的可持续发展计划。进入21世纪，矿业公司的社区政策开始扩展到促进当地经济发展、雇佣当地居民、促进小企业发展，逐渐从短期利益分享转到促进社区长期可持续发展。在一些发展中国家，实现可持续发展的承诺范围更广，可能包括教育和健康、对土著人民的支持和体制建设等(Humphreys， 2001)。

一些大中型公司已经采取了相应措施，从设计和工程建设到开采和结束的每个阶段，都始终顾及到社区居民的利益。多数矿业公司通过设立基金和社区发展项目，确保矿区能分享到矿产开发的收益。纳米比亚Rossing矿业公司于1978年设立Rossing基金会，该基金会由一个独立的信托董事会管理，公司将税后股东收益的2%捐给基金会，至2008年，该基金会共投入1.2亿用于各种发展项目。英美资源公司开发出“社会经济评估工具箱(SEAT)”，在对业务所带来的直接和间接影响进行评估的基础上，同利益相关者合作制定共同支持当地社区的计划。巴西淡水河谷建立一种超越采矿周期的可持续发展模式，当其在矿业社区的经营结束时，通过其对矿区的各种举措，该可持续发展模式可以维持不变。

在具体实践上，矿业公司除了为当地社区提供基础建设和教育培训以外，还考虑将支持当地社区发展的投资，用于支持给当地带来额外技术和资源的项目上。通过联合经营和优先采购、提供小额信贷以鼓励小型企业的发展等，促进社区的可持续发展。例如AngloGold矿业公司在南非实施扶持中小企业发展计划，通过中小企业委员会这个平台来寻找潜在商业机会，提供面向中小企业的管理和技术帮助、贷款融资、临时性借款、贷款帮助和合资等服务，还帮助中小企业建立商业计划(施训鹏，2005)。矿业企业通过这种途径，支持当地经济的发展，提供了矿业社区积累人力和金融资本的重要手段，增强了社区可持续发展的能力。

虽然矿业公司在承担矿业社区发展问题上取得了很大进步，但是越来越多的公司避免过于家长式或承担国家及地方政府职能的方法。Garvin et al. (2009) 通过对加纳西部Wassa地区金矿开采社区与公司关系的调查发现，由于缺乏各级政府的参与，社区对企业的支持怀有过高期望，形成一种准政府关系，一旦出现负外部性影响，则会造成社区与公司的冲突。矿业公司需要既能支持社区可持续发展，又能使公司盈利的投资决策，Esteves(2008)提出社会投资决策模型，运用多准则决策分析技术集成业务规划进程与社会影响评估，帮助企业考虑多重利益的基础上做出有效决策。

2.3 多方参与发展模式

Labonne(1999)认为，矿业公司要避免“越俎代庖”，必须提醒政府完成他们所分担的任务，与政府及其各级机构、援助组织以及非政府组织结成新型协作伙伴关系。目前，矿业企业积极与资源开发的利益相关方及第三方组织合作，寻找更加可持续的路径。随着矿业社区权利的提升，社区可持续发展模式逐渐转变为社区能够主动参与而不是被动接受发展行动，资源开发地社区能够有效的参与到社区发展的政策制定与实施及利益分享的全过程，通过正式程序与非正式程序解决社区发展问题。

参与式发展，首先需要社区居民有表达自己利益要求和发展愿景的决策制定机制(Labonne，1999；Veiga et al.，2000)。在一些矿业国家，公众有权利参与资源开发项目申请、经营许可证审批等过程。澳大利亚实行社会经营许可证制度，企业在从事矿业活动时，不仅要满足法律法规的要求，还要通过与社区居民的沟通，满足当地居民需求，以获得社区组织和居民的支持。澳大利亚考克斯煤炭公司开发Hunter Valley一处煤矿，位于商业葡萄园的地下，由当地居民参与的公开会议上，对塌陷及对地下水的影响表示强烈关注。该公司组成一个特别项目小组及社区咨询办公室，通过对关键利益相关人进行咨询，并在学术机构和顾问的协助下制定一个葡萄园监控计划，将煤矿开采对葡萄园的影响降至最低，最终获得社区的支持(CED，2006)。

国际机构、非政府组织等在矿业与社区发展中起到重要作用，无论是全球性的倡导还是地方性的关注，第三方机构与不同利益相关者的关系正在从被动的协商转变成主动的参与，致力于扩展社会权利和民主。加纳受矿业影响社区协会(WACAM)要求国会考虑矿业社区的能力，并在其讨论新的矿业法的时候，考虑矿业对社区的影响、补偿、安置等方面的问题(陈丽萍等，2005)。由世界可持续发展工商理事会(WBCSD)和国际环境与发展研究所(IIED)发起的 MMSD计划，在建设可持续性社区、社区参与决策以及社区型组织的发展方面进行了探索。2005年，ICMM开发出包括17种工具的社区发展工具包，目的是促进矿业公司、社区和政府之间的联系，以支持社区可持续发展活动。社会团体帮助矿业社区获得有利信息，社区也更加了解自己的需要和权力。加拿大和澳大利亚矿产资源开发涉及到土著民族的利益，由于土著民族受到文化知识和政治活动能力等方面的影响，他们经常聘请可以信赖的人类学、法学等方面的专家，代表他们执行与政府、企业的协商谈判任务。

可持续的社区发展活动，需要政府、企业与社区之间的有效合作。要使利益在各主体间合理分配，前提是建立一种能使各方共同参与政策制定及利益分配的机制，在程序上维护利益分配公平。力拓Kennecott Utah铜矿建立了一种社区关系网络，就公司各种事项与政府机构、社区委员会、环境和学术团体等，通过定期会议进行商讨。这一方式，提供了矿业社区参与发展决策、维护自身各项权益的途径。而在具体的执行过程中，应该在利益相关者协商初期，就设计出一套框架来解决争议，一旦出现冲突，有一种各方认可的调停或者仲裁方法。在社区对资源环境管理的参与和地方权力日益增长的情况下，布鲁斯(2004)认为，在处理资源分配或环境事务产生的冲突时，替代性争端化解(ADR)方法较之政治、行政、司法途径更优，通过公众咨询、协商、调解、仲裁这四种类型的ADR，寻求有利于各方利益的解决方案。Daniel Franks(2009)提出一种矿业与社区“共享未来”的途径，解决矿业和社区的冲突。在了解社区的过去和对未来的预期的基础上，政府、企业、社区及其他相关组织通过参与协商，制定社区可持续发展框架。

3 结语

在我国矿产资源开发中，资源地社区居民只能获得占用土地及地面财物损毁的相应补偿，很少能在开采过程中分享利益。因此，矿区周边居民可持续生计得不到保障，造成矿群矛盾冲突不断，有些演变成群体性事件，影响矿业社区的可持续发展。虽然具体解决机制的选择，受到政治体制、法律政策及当地社区情况、可利用的资源以及项目所处的阶段等因素影响，并不能直接采用已有模式，但是这些实践经验、框架方法及工具，对于我国建立资源地居民利益分享机制，保障矿业地区的可持续发展具有借鉴意义。

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