制度创新:独立学院独立发展的基本路径

刘义甫 许 丽

(赣南师范学院科技学院,江西赣州 341000)

制度创新:独立学院独立发展的基本路径

刘义甫 许 丽

(赣南师范学院科技学院,江西赣州 341000)

制度是人类社会中人们行为的准则。独立学院作为高等教育的重要组成部分,离不开制度建设,特别是必须推进独立学院发展的制度创新。该文从独立学院的发展历史入手,指出制度缺位是影响独立学院独立办学的重要因素,只有进行制度创新,才能使独立学院走上真正的独立道路。

民办高等教育;独立学院;制度缺位;制度创新

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.005

当前,独立学院在其办学的过程中出现了很多问题,诸如投资主体单一、干部人事制度和财务管理不独立、人才培养缺乏特色、发展前景扑朔迷离等,这些问题出现的原因是多方面的。然而,制度发展的滞后和制度的刚性作用没有得到真正的发挥,是导致独立学院办学问题的根本和核心。因此需要以制度创新为基本路径来解决这些问题,从而为独立学院的独立发展奠定制度基础。本文仅从制度创新的角度探究解决独立学院办学问题的基本路径。

一、独立学院产生和发展的历史嬗变

从 20世纪 90年代初开始悄然诞生到 2003年教育部颁布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,再到 2008年出台的教育部第 26号令,独立学院在中国的发展一直都在国家政策和自身努力的进程中,尝试着想走上一条独立发展之路。然而,理想和现实间的差距往往是难以想像的。检视独立学院在中国发展的历史,虽说发展迅速,却并未走上一条真正的独立办学之路。独立学院是一种新的办学模式,但由于其产生和发展的历史背景特殊,导致其在理论准备、政策法律准备等方面严重不足,使这种新的办学模式在一些基本的制度安排上未能如期跟进,制度供给不足,成为影响独立学院进一步发展的瓶颈。因此有必要先对独立学院在我国产生和发展的历史嬗变做个分析。

其一,独立学院是应高等教育大众化之势而产生和发展起来的。发达国家在 20世纪 50年代至 70年代就开始了高等教育大众化的进程。我国基于国情在 1999年颁布的《关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》中提出了我国高等教育的总体发展目标:到 2010年适龄人口的高等教育毛入学率达到 15%。自此,从政府、高校到全社会似乎都有一种强烈的冲动,汇成一股不可抗拒的扩张高等教育的大潮。接下来的问题是,选择什么样的道路来实现高等教育的大众化。根据世界高等教育发展经验,有两条道路可走:一是依靠国家提供几近于免费的高等教育;二是走发展私立高等教育之路。事实证明,我国的高等教育大众化进程若要走上述两条道路,都较难达到目标。因为我国是“穷国办大教育”,不具备国家非常有钱的条件;同时在以公有制为基础的社会主义国家,想通过单纯的发展私立高等教育来实现大众化的目标似乎也不太可能。这样,一种新的办学机制,即由高校吸引社会资金支持举办二级学院——独立学院,终于在 20世纪最后一年搭上了高等教育扩张的快车,走上了一条快速发展的道路。

其二,利益诉求是母体高校举办独立学院最直接的动因。不管独立学院的办学模式具体有多少种形式,普通高校都是作为举办方参与其中的。教育部 26号令明确规定:独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。纵观独立学院在中国发展的历史,我们发现,尽管普通高校举办独立学院的初衷各异,即使有些高校的确是出于想找到一条中国高等教育改革的新路子,并严格按教育行政主管部门的政策办事,但也不可否认有部分高校在举办独立学院之初就是出于经济利益的考虑,强调民办教育的营利性,把对经济利益的追求放在了第一位。因此也不难理解为什么独立学院仅仅用了短短十几年的时间便发展成“燎原之势”。这正应了马克思的那句话:“人们所奋斗的一切,都同他们的利益有关。”[1]当然在利益的驱使下,独立学院在其发展的过程中也难免出现各种问题,独立之旅异常艰难。

综上所述,世界高等教育的大众化浪潮,使中国不得不紧跟这一步伐,从而使得独立学院这种新的办学机制能应运而生;而普通高校的利益诉求无疑加快了独立学院在中国发展的进程。然而,也正是因为独立学院在中国产生和发展的这种特殊逻辑,使其在发展的进程中不可避免地存在一些不足,特别是制度供给方面的不足,已成为严重制约独立学院独立发展的重要因素。

二、制度缺位:影响独立学院独立办学的重要因素

独立学院作为高等教育发展的一种新的办学模式,是一种新生事物,其十几年的办学历史在高等教育发展的历史长河中显得微不足道。俗话说,“始生之物,其形必丑”。独立学院也不可避免地存在一些始生之时的缺陷和不足,以致人们对它议论纷纷、莫衷一是。

如何看待独立学院存在的问题?一直以来,我们存在着认识上的误区:在独立学院建设上片面强调某一个方面、某一个环节的问题,如有的人认为是产权不清、学校管理体制、财务制度等原因所致,认为可以通过局部的改革和修补就可以解决独立学院独立发展的问题;有的强调独立学院发展问题仅仅是高等学校内部或者是学校与企业的合作关系问题,认为可以通过转换经营机制来改观。这些认识虽也有一定的道理,但没有找到问题的根源。所以提出的解决办法也只能起到“头痛医头、脚痛医脚”的效果。殊不知,独立学院的独立发展必定要依赖于一种良好的制度,制度建设的缺失却是导致独立学院问题的根本和核心。事实上,独立学院能否独立发展是一个复杂的系统工程,不仅要有良好的愿望和价值追求,还应该有一系列的切实可行的制度保障,同时还要有可供操作的合科学性的技术支持系统。从这个角度和标准来衡量,过去关于独立学院问题的论述显然更多的是从良好的愿望出发的,缺少切实的制度措施,甚至是用想当然的办法来做这样一件相对复杂的工作,其无效和低效也是不言而喻的。

首先,缺乏理论指导是独立学院产生和发展的先天缺陷。教育部把独立学院界定为民办高等教育的重要组成部分。尽管中西历史上都有过私立高等教育的办学经验,并且西方的私立高等教育办得非常的成功,但中国的独立学院和严格意义上的私立高校还是存在着诸多的不同。因此,在几乎没有可借鉴经验基础上迅速发展起来的独立学院,从其产生伊始,无论是教育主管部门还是教育理论研究工作者,对它的认识都是基于表面的,在其发展走向的认识上也很模糊。造成这种现象的原因在于我们对独立学院这种办学模式在理论上还准备不足。在一些基本问题的认识上,如独立学院的性质、办学机制、政策规划和有无必要等方面还达不成共识,以至于使独立学院在中国的发展走了一条“先实践,后认识”的所谓“摸着石头过河”之路,这其实是一个不断“试错”的过程。

实际上,一种新的办学模式 (制度)的建构,必须要有理论来做指导。而理论的正确与否,依赖于对事物本质的认识。制度经济学派认为,“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使不均衡恢复到均衡,但由于社会科学知识的不足,政府也可能不能建立一个正确的制度安排”。[2]这样,由于对独立学院认识上存在的理论知识的缺陷,使人们在独立学院要不要发展、怎样发展等问题上争议很大。“赞成者称之为‘奇葩’,认为独立学院是中国高等教育的一大创新;反对者讥讽为‘怪胎’,认为在不久的将来会退出历史舞台。”[3]这种理论准备不足的先天缺陷,势必会成为独立学院独立发展的重大障碍。

其次,政策法律准备不足和内部管理体制的不完善是独立学院发展的后天缺陷。独立学院作为一种制度设计既然已经在我国高等教育系统中客观存在,这就需要有一个独立的、适应性与可操作性强的政策法律体系和完善的内部管理体制作为依据和支撑。然而,检视独立学院在我国的发展史,与独立学院的蓬勃发展相比较,独立学院相关的政策法规建设明显滞后,内部管理体制建设也未能如期跟进。在政策法规建设方面,除教育部在 2003年出台的《若干意见》和 2008年颁发的第 26号令外,真正适应独立学院的操作性强的单行法律根本没有。《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律规范虽也可在一定程度上指导独立学院的发展,但这明显不是为独立学院而立的。因为这些法律出台之时,尚未有独立学院之名(独立学院是 2003年冠名的)。因而在诸如产权关系、法律地位、收费标准以及报酬利益分配等方面,独立学院在很大程度上都是依靠行政行为进行管理,缺乏必要的法律规范与监督。在内部管理体制建设方面,还没有一套能保证独立学院独立、健康发展的运行机制。比如董事会制度、民主管理制度、监督考核制度甚至包括人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制、师资队伍建设机制及各子机制之间相互协调运行机制等,这类内部管理体制还不够健全。

如上所述的先天缺陷和后天不足,必然会导致独立学院这一新的办学机制存在着制度供给不足的致命伤。说是一种体制创新,但它本身所需的一些最基本的制度安排都不能如期跟上,致使独立学院这种新的制度设计“始终停留在诱致性创新的水平,而没有持续的制度供给 (包括政府干预的强制性制度变迁)来改进,从而使这种制度设计也可能从最初的创新陷于‘低效率的路径’中,甚至成为进一步发展的障碍”。[4]这样,失去了独立生存和发展的制度环境和制度供给,独立学院的独立之旅将举步维艰。

三、制度创新:独立学院独立发展的基本路径

独立学院一直没有走上独立发展之路的原因是多方面的。其中制度瓶颈可能是最主要的因素。从某种意义上来说,独立学院是我国传统高等教育体制“逼”出来的,甚至是对传统高等教育发展模式的一种偏离。不进行一系列新的制度创新和制度改革,独立学院的独立之路将会遥遥无期。新制度经济学的理论或许在这一问题上具有较强的解释力和指导意义。他们不仅对制度这一概念做出了令人耳目一新的界定,并且极具说服力地证明了制度在历史变迁中的重要作用。诺斯认为“制度是一个社会的游戏规则,或更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”,包括“正规约束”(例如规章和法律)和“非正规约束”(例如习惯、行为准则、伦理规范),以及这些约束的“实施特性”。[5]这三部分构成了完整的制度内涵,是一个不可分割的整体。因此,笔者认为需要从以下三个方面来加强独立学院的制度建设:

首先,要进一步加强政策法规等正规约束的制度建设。事实上,我国独立学院在产生和发展的过程中已经存在着政策法规等正式制度供给严重不足的困境。从独立学院的产生到迅速发展,政府 (国家)出台的能保障独立学院独立、健康发展的政策法规非常有限。在国家层面上,除了教育部在 2003年出台的《若干意见》和 2008年颁发的“第 26号令”对独立学院做了相关的制度规定外,所剩了了。其后颁布的《民办教育促进法实施条例》中的一些规定虽也对独立学院有一定的指导作用,但缺乏针对性且不够深入。到目前为止,国家还没有制定一部像《独立学院法》这样的单行法律制度,这与独立学院蓬勃发展的势头是不相称的。正规制度的滞后,使得独立学院在实践中往往是有了什么问题就制定什么政策法规,出现“立法跟着现实跑”的现象。对此,政府 (国家)作为强制性制度的提供者,应责无旁贷地负起相关责任。

从表面上看,独立学院是民办高等教育的组成部分,政府在独立学院的发展过程中管得越少越好。然而事实完全不是这样。诺思指出:“因为国家界定产权结构,因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[6]我国是政府主导型国家,政府拥有绝对的政治力量比较优势,而且拥有很大的资源配置权力,能通过政策、法律和经济等手段为独立学院的发展提供所需的制度安排。比如建立合理的产权机制,激励多元主体投资;克服独立学院在发展变迁中“搭母体高校便车”的现象;制定相关法律法规,规范独立学院的管理;健全助学机制等。

其次,要加强价值观念、伦理道德、风俗习惯等意识形态领域非正规约束的制度体系建设。这些被称为“文化”的非正规约束也是独立学院能否独立发展的一个重要条件。文化在某种意义上说就是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。几十年来,我国形成的由政府包揽一切的封闭式的高等教育管理体制下的教育观念和教育思想,很难一下子转变过来。或者说主观上有所认识,一旦客观上触及自身的利益,便又顽固地回到了老路上去,对旧体制产生依恋之情。有的独立学院在课程设置、专业调整甚至人事制度安排上都在重复着母体高校的老路,与人们思想观念的陈旧落后是分不开的。苏州大学方世南教授指出,“制度的背后是文化,文化是制度之母”。[7]因此,独立学院要真正能够独立、健康地发展,就必须培育一套与之相适应的非正规约束的制度体系。比如政府要从观念上改变重公轻私的执政观,要形成重视和支持民办教育,促进民办教育和公办教育协调发展、独立学院与公办高校协调发展的思想;母体高校要摒弃把独立学院看成是其附属物的错误思想;独立学院作为独立的法人实体要大力培育现代经验管理理念,树立产权意识、法人意识、独立意识和平等意识等思想观念;全社会要形成一种鼓励、支持私人投资兴办高等教育和公平对待独立学院及其毕业生的文化氛围。

再次,要加强独立学院内部运行的管理体制建设。这是独立学院能否独立发展的关键一环。独立学院作为高等教育活动本身的运行机制和管理体制的科学正确与否,在很大程度上决定了其能否真正独立。广义的管理体制既包括对学校法律地位、举办形式、产权关系的设定,也包括领导体制、管理层次的幅度、权责关系、资源的配置、工作制度以及管理手段等一系列的制度安排。从当前我国独立学院管理体制建设的现状来看,我们应着重加强以下三个方面的管理制度建设。

第一,产权制度建设。独立学院独立办学最基本的制度保障是产权制度。产权指财产权利,是由财产所有权、财产所有权派生的财产占有权、收益权、使用权和处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利构成的一组权利。产权不清晰是当前独立学院最为明显的表现,比如独立学院产权的不合理分割,产权要素重组的不对称,部分产权要素主体的虚设;独立学院的产权结构复杂,“公办”与“民办”兼备。独立学院的产权主体是多元的,至少有母体高校、独立学院、合作者、政府及学生等不同属性的主体,各主体间围绕共同的办学目标相互合作以及相互监督和约束等。这种模糊的产权现状既不能调动独立学院举办者的办学积极性,也难以达到防止国有资产流失的效果,成为独立学院独立发展的重大障碍。

第二,董事会制度建设。董事会制度或理事会制度是独立学院领导管理体制的一种较为有效的管理模式。独立学院应执行董事会领导下的院(校)长负责制,从组织制度上保证独立学院实施企业管理与运作。然而在实践过程中,“独立学院实行举办高校领导,投资方参与的领导体制”是不完全符合 8号文件的精神的。且有不少独立学院的领导体制不规范,董事会制度不健全。有的独立学院与举办高校间不是依托关系而是隶属关系;有的独立学院却与举办高校间完全失去了在管理、教学上应有的关联,仅存在经济上的利益关系。董事会制度上的不完善包括董事会缺失、虚设或者越位,最终必然导致独立学院徒有独立之名,而无独立之实。

第三,构建高效的独立学院内部工作机制。如人才培养机制、教学管理机制、质量保障机制和师资队伍建设机制等,并保障各子机制之间的相互协调运行,以保证独立学院人才培养质量。独立学院本身就是一种办学机制的创新。运行机制比较灵活,是独立学院的一个特色。但有不少独立学院在上述工作制度的设计上受母体高校影响严重,甚至完全按母体高校的老套路办事。

[1] 马克思.马克思全集 (第一卷)[M].北京:人民出版社,1985:82.

[2] [美 ]科斯,阿尔钦,若斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海:上海人民出版社,1994:400.

[3] 徐辉,季诚钧.独立学院人才培养的理论与实践[M].杭州:浙江大学出版社,2007:3.

[4] 冯向东.独立学院新一轮发展的制度支撑[J].高等教育研究,2006(10):58-62.

[5] 道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英,译.上海:上海三联出版社,1994.

[6] 诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海人民出版社,1994:233.

[7] 方世南.生态环境问题的制度根源及其出路[J].自然辩证法研究,2004(5):1-4.

Abstract:System is the guideline for people's behavior in human society.Independent college,as an important component of higher education,is inseparable from the system construction.In particular,promotion of system innovation for independent college is essential.From the history of independent colleges'development,the author believes the system absence is an important factor which affects the independent school of independent colleges.Only by system innovation,can make independent college onto the real independence.

Key word s:non-governmental higher education;independent colleges;system vacancy;system innovation

System Innovation:Basic Path of Independent Development of Independent Colleges

L IU Yifu&XU Li

(Science and Technology School of Gannan Normal University,Ganzhou,Jiangxi,341000,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0025-05

2010-07-02

刘义甫 (1973-),男,江西萍乡人,讲师,研究方向:思想政治教育。

(责任编辑 毛红霞)