科学制定涉海规划 生态利用围垦滩涂

窦晓军

(政协浙江省委员会,浙江 杭州 310025)

科学制定涉海规划 生态利用围垦滩涂

窦晓军

(政协浙江省委员会,浙江 杭州 310025)

有效利用滩涂围垦推进“四大”建设,对促进浙江经济转型升级,建设“海上浙江”,使浙江海洋经济发展带规划上升为国家战略,都有积极的意义。文章分析了浙江围垦滩涂利用的现状,指出当前围垦滩涂存在的主要问题:可围滩涂资源潜力已十分有限、不合理开发带来生态环境压力、近岸海域污染尚未得到有效控制,在此基础上提出了对策建议。

浙江经济;海洋经济;滩涂围垦

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.012

当前,中共浙江省委、省政府提出“四大”(大平台、大产业、大项目、大企业)建设,积极利用围垦滩涂推进“四大”建设,促进经济转型升级已成为全省共识。为更好地建设“海上浙江”,努力使浙江海洋经济发展带规划上升为国家战略,笔者就科学制定涉海规划、生态利用围垦滩涂问题谈一些看法。

一、浙江省围垦滩涂利用的现状

(一)滩涂围垦是开发利用海洋的重要途径

1949年～2007年,浙江全省共围填滩涂 313万亩 (约合 0.21万 km2),[1]已开发利用 269万亩(约合 0.18万 km2),其中大多数用作种植养殖和工业园区,成为全省新增工业用地的重要途径。建立在围涂土地上的杭州大江东新城、绍兴袍江工业园区、上虞工业园区、宁波化学工业园区、宁波杭州湾新区、嘉兴滨海新区、台州滨海工业新区和温州民营科技园区等已成为全省重要的产业功能区。同时,以嵊泗小洋山围垦、温州状元岙围垦、六横凉帽潭围垦和梅山七姓涂围垦等项目为代表,滩涂开发促进了港口岸线资源的整合提升,有助于浙江省经济可持续发展。

(二)科学规范加大滩涂开发力度

鉴于滩涂资源开发对区域经济社会发展的重要性和生态环境的敏感性,浙江省委省政府高度重视滩涂开发利用工作,制定出台了《浙江省滩涂围垦总体规划 (2005—2020)》《关于科学开发利用滩涂资源的通知》《浙江省滩涂资源开发实施意见》《浙江省围涂工程质量检验评定标准》和《浙江省滩涂围垦建设项目管理操作指南》等规范性文件,对滩涂围垦的规划、项目管理和审批、扶持政策等做出明确规定,基本形成了滩涂资源开发利用有法可依、有章可循的局面。

(三)滩涂开发利用进入新阶段

近几年浙江省围垦规模不断扩大,仅“十一五”以来,浙江省就圈围了 47万亩。特别是 2009年,围垦成绩更为显著,圈围面积达 15.74万亩,“十一五”规划要求的圈围目标提前一年全部完成。2009年,全省实施省围垦重点工程 38个,总施工面积 72.2万亩;全省围垦水利投入达 45.13亿元;全省新建“五十年一遇”以上围涂海堤 7.52 km。2010年省发改委和省水利厅新下发的未来三年实施计划确定了 18个项目,总面积 42.2万亩,总投资达222.9亿元。①

二、利用围垦滩涂面临的主要问题

当前浙江省利用围垦滩涂面临以下主要问题。

(一)可围滩涂资源已十分有限

当前可新围垦面积已开始呈逐年下降趋势,如 2010年围垦目标 13万亩,比 2009年的实际开发面积下降了 2.74万亩。另外,三峡工程等多个大型水电大坝的建设引起长江来沙量减少,也致使浙江省海洋淤积速度大幅度降低,今后可围之地明显减少。同时,目前浙江省涂面较高、成片完整的滩涂已基本处于围垦建设中,剩下的基本是涂面高程低,面积相对较小的滩涂资源,开发成本和利用价值将受严重约束。

(二)不合理开发带来生态环境压力

围垦对海洋生物多样性的负面影响十分显著。由于近年来部分围涂项目或未经充分科学论证,或未严格按规划实施,对海岸海岛、滩涂湿地、海洋生物多样性等已产生较大影响。省内乐清湾、三门湾、象山港及不少中小港湾淤积、岸线减少,海岸侵蚀严重,亿万年来自然形成的优越水产动物产卵场、育肥场和越冬场等逐渐消失,生态环境遭到不可逆转的损害。如乐清湾缩小将要成为河流,与原来相比,现在来潮周期明显加大,污染物难以带出去,青蟹等物种几近灭绝。

(三)近岸海域污染尚未得到有效控制

目前浙江省中度和严重污染海域已占内水水域面积的 70.7%,其中海水无机氮和活性磷酸盐、石油类污染水平分居全国第二、第四位,海洋功能区主导功能水质达标率仅为 21.2%。杭州湾、甬江口、三门湾等重要港湾和河流入海口海域呈严重富营养化。由于海水污染和赤潮毒素富集,已影响部分水产品的质量和环境安全。

浙江省作为海洋大省,海湾河口众多,滩涂资源丰富,面对工业化和城市化快速发展带来的土地供求紧张的窘况,通过围海造地,拓展发展空间是浙江省当前和今后一个时期的重要选择。但大规模围垦滩涂,又会带来对生态环境的影响,有些影响甚至具有不可逆性。如何做到既能通过围海造地拓展发展空间,又能使其对生态环境的影响降到最小,是一个亟待解决的问题。

三、借鉴外省科学围垦滩涂经验

(一)福建省率先提出个人享有优先围垦权

福建省规定投资滩涂围垦的单位或个人 (以下简称投资者),只要向所在地的县级水行政主管部门提出申请,由水行政主管部门按照分级管理权限,会同土地管理等有关部门审查同意,并报县级以上人民政府批准后,就可进行建设。在垦区内,进行非农业建设的,应当向土地管理等有关部门申请办理有关手续。[2]相比较而言,浙江省对个人放开围垦权后又于近期收归国有。

(二)江苏省大手笔围垦滩涂

江苏省 2005年～2010年总投资155 008万元,修建主海堤总长度约 273.5 km,共围垦面积51.3万亩,经过数年土壤脱盐后可形成耕地面积36万亩。[3]围垦增加 10多万个就业机会,为农村剩余劳动力转移创造条件。每年为社会提供 18万吨以上优质农 (粮食、鱼类等)产品,增加有效供给。垦区配套工程重视防风林、绿化等工作,使垦区逐步形成田成方、林成网、沟渠纵横交叉、道路四通八达的格局。在垦区内建立无污染农业基地,大力提倡发展生态农业、生产绿色食品,适应时代需求。科学养殖,不得排放大量磷、氮,以免造成堤外海域富营养化,避免产生赤潮。工商贸规划区内,禁止建立重污染工业。加强新海堤外盐沼的保护和再造工作。通过新围垦区的建设,可结合对老垦区进行水系改造,能改善老垦区的排水条件和水质状况。海堤东移后将减少风暴潮、台风等灾害性气候对沿海地区的侵袭,提高了安全保障水平,减少灾害损失。框围以后,在堆堤上种草植树,在垦区内发展水产养殖和种植业,水面和地面植被覆盖率明显提高。同时土壤得到较快改良,水土流失得到较好治理,使得沿海滩涂的生态系统在更高的起点上得以重建。

江苏滩涂开发创下了赣榆对虾养殖、南通温室鳗鱼、条斑紫菜加工出口等多个全国第一,并建成了初具规模的粮棉、对虾、鳗鱼、文蛤、紫菜和芦苇十大商品生产和出口创汇基地,以垦区为依托的港口建设和能源、工业及旅游业也有相应发展。根据江苏省滩涂资源条件及社会经济发展,在2020年框围 270万亩基础上,2021年～2050年再增围涂面积 430万亩,其中:沙脊垦区 330万亩,近岸河口垦区 100万亩,总规模达到 700万亩。[4]

四、对策建议

学习借鉴外省经验,在科学制定涉海规划,生态利用围垦滩涂方面,浙江省可采取以下措施。

(一)严格制定规划,落实科学发展

进行科学规划是生态利用围垦滩涂资源的基本前提。首先,要在国家沿海地区工业发展总体规划基础上,划定重点发展区域和主要区块,明确浙江省海洋经济发展带的整体功能定位。其次,对于重点发展区域进行系统科学的空间规划,包括相邻城市总体规划、港湾发展规划、海洋功能规划等。最后,对相应的基本功能岸段内的单个围填海项目进行平面规划,保证每个围垦项目单体的系统性与连续性。当前,要严格按照《浙江省滩涂围垦总体规划 (2005—2020)》,合理划定全省近岸和海岛滩涂可围区、限围区和禁围区,实行港湾、滩涂、浅海等资源的分类管理,有序控制围垦力度,精心组织项目建设。

(二)坚持集约节约,提高生态效益

对于滩涂资源的生态化利用,应坚持集约节约的原则,提高其利用效益。一方面,政府应加强监督管理,对于围垦用地的市场拍卖,应不以出钱多少作为出让的唯一标准,而应有一定的门槛,对项目的经济效益、生态环境、建设密度、未来发展、信用级别等设定严格的要求,并且做到全程跟踪管理。另一方面,政府对于围田造地,事前要经过严密论证和审查,对用海项目的规模、效益和设计方案进行严格把关,对填海竣工后的建设项目进程也要进行跟踪管理。无论是政府行为还是企业或个人行为,都要对围垦滩涂中的建设项目供地速度进行总体控制,使其不超过浙江省 GDP增速。

(三)坚持生态保护,维护生态平衡

一是围垦重点要放在退潮后易形成淤地的浅水区,而对于具有较高保护价值的生态相关深水岸线则要坚决杜绝继续围垦,同时尽量避免围垦区外短期内重新围垦。二是鼓励和支持顺岸式围垦和渐进式围垦,方向自岸线向外延伸,尽可能避免裁弯取直式围垦,以确保纳潮量。有条件的地方,应积极鼓励增加岸线式围垦,防止岸线缩短和海岛灭失。对平直开放式海岸实行抛坝促淤、高滩围涂,最大化减少生态负面影响。三是新增的围垦土地应保证生态防护带比例,积极保护和创建沼泽水面、芦苇湿地、防护林带等生态环境,保证围区有一定的水面率和畅通的水系。四是加大海洋生态系统功能修复力度,进一步在沿海地区规划建立海洋特别保护区和渔业资源保护区,建设渔业资源增殖放流区和生态型人工鱼礁区,促进渔业资源修复。

(四)陆海联动控制污染,保护海洋生态环境

实施陆海同步监测管理,尽快实施全省联网,在线监测重点污染排放企业和污水处理厂向江海排放污染物。加大违规排放处罚力度,严禁污染物直接排放。大幅削减氮磷入海量,积极推广污染排放权交易制度。加快建立全省海洋生态环境监测网络体系,加强涉海县市海洋部门生态环保专业人员与设备配置。强化涉海工程围垦项目的战略论证和生态评价,最大限度减少涉海项目的海洋污染和围垦项目的生态影响。

(五)优化三次产业结构,建设海洋发展平台

在滩涂资源的开发利用上,要考虑浙江省经济转型升级的战略要求,坚持“园区式”开发管理模式,一二三产布局统筹兼顾,并重点向三产倾斜,力促形成“三二一”的经济结构。第一,围垦用地重视发展生产性服务业,则要在政策、体制、资金、税收等各方面给予优惠条件,鼓励引导其发展,壮大其规模,与先进制造业结合,形成高端产业链。第二,围垦用地要打造发展低碳经济、战略性新兴产业的集聚平台,严格控制“两高一剩”(高能耗、高污染、产能过剩)产业进入。第三,围垦用地预留水面和农渔业用地,要加强高效生态农渔业开发,因地制宜,提高围垦区经济和生态效益。

(六)加强防护林体系建设,优化沿海生态环境

针对浙江省东南沿海温州、台州等地台风多发的现状,要注意在加高加固一线海塘堤坝的同时,积极在二线海塘堤坝内侧进一步加强和完善生态防护林体系建设。坚持适地适树、生态优先的原则选择最适宜的树种,并做到自然地理位置上高矮相间,相对集中连片。对于因台风可能引起的风暴潮对沿海地区的侵袭,一定要未雨绸缪、警钟长鸣,确保围涂区域人民生命财产的安全。沿海海堤建设要与公路、林网建设相结合,形成堤、林、路三位一体的防护林工程体系。要破除海洋污染,恢复生态,首先要加大入海污染的监测和整治力度。通过整治钱塘江、甬江、瓯江等八大水系,控制河口段的城镇和工业区的排污,消除对近岸海域的污染。

注释:

① 《章国方副厅长在全省围垦工作会议上的讲话》,2010年 4月 27日。

[1] 浙江今年将再向滩涂要地 10万亩[EB/OL].(2008-05-10).http://www.mwr.gov.cn/slzx/dfss/200805/t20080510_130894.html.

[2] 福建省沿海滩涂围垦办法[EB/OL].(1996-01-28).http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1996/C611060199602.html.

[3] 江苏沿海滩涂围垦开发利用规划纲要[EB/OL].(2010-10-08).http://www.js.gov.cn/tmzf/szfxxgk/szfxxgkml/szfbgtwj/zhjj/.

[4] 滩涂变粮田,飘送稻谷香 [N].新华日报,2009-10-01(30).

Abstract:The effective use of beach reclamation can promote the construction of“four administration mechanism”and promote Zhejiang economy restructuring and upgrading build a“sea of Zhejiang”.It also has positive significance on making the p lan of economic development zone in Zhejiangmarine a national strategy.Thispaper analyzes the situation of useof reclaimed tidal Zhejiang and pointsout themain problems in reclaimed tidal:very limited resourceof beach,the ecological pressure from unreasonable development,ineffective control of coastalmarine pollution.Finally,some suggestions for current beach reclamation are proposed accordingly.

Key words:Zhejiang economy;marine economy;beach reclamation

Scientifically Plann ing the Development of Sea Utilization Ecologically Using Reclaimed Beach

DOU Xiaojun

(Zhejiang Provincial Committee of CPPCC,Hangzhou,Zhejiang,310025,China)

F127

A

1671-2714(2011)01-0062-04

2010-06-20

窦晓军 (1953-),男,安徽太和人,政协浙江省委员会经济委员会副主任。

(责任编辑 陈汉轮)