全面落实《纲要》 促进公、民办高等教育和谐发展

徐绪卿

(浙江树人大学,浙江 杭州 310015)

全面落实《纲要》 促进公、民办高等教育和谐发展

徐绪卿

(浙江树人大学,浙江 杭州 310015)

分析了《教育发展规划纲要》的颁布实施对民办高等教育发展带来的机遇和挑战,指出全面贯彻落实《教育发展规划纲要》对民办高等教育今后的发展有重大影响。为促进我国公、民办高等教育和谐发展,就民办高校如何贯彻落实《教育发展规划纲要》提出了基本思路。

《教育发展规划纲要》;民办高等教育;教育改革

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.001

一、《纲要》为民办高等教育发展提供了机遇

2010年教育战线最重要的会议,莫过于 7月13日至 14日中共中央、国务院在北京召开的第四次全国教育工作会议。这是我国自 1999年 6月召开第三次全国教育工作会议以来,时隔 11年召开的教育盛会,也是我国新世纪以来召开的第一次全国教育工作会议。此次会议认真总结了我国改革开放以来,特别是新世纪以来我国教育改革、开放和发展的经验,更加坚定了“百年大计,教育为本”、“大力发展教育事业,是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路”的信念和决心。会后颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《纲要 》),从全面建成小康社会和现代化建设全局的宏伟目标出发,对未来 10年我国教育事业发展作出了新的战略决策,进行了全面谋划和前瞻性的部署,宣告了未来10年我国教育改革与发展的战略目标和新的任务,即到 2020年,基本实现教育现代化,基本形成学习型社会,进入人力资源强国行列。贯彻实施《纲要》,必将促使我国教育事业在新的历史起点上加快改革和发展的步伐,坚定不移地把教育摆在优先发展的战略地位,切实转变教育发展方式,在人才培养、考试招生、办学方式与管理体制等方面进行大胆创新,更好地适应我国经济社会发展的新要求,为经济社会又好又快发展和社会主义现代化建设提供强大的人才支持和重要的知识贡献;必将进一步营造全社会教育发展的良好环境,落实各项政策措施,完善中国特色社会主义现代教育体系,全面推进教育事业科学发展,显著提高教育现代化水平,使教育发展更加符合时代发展的潮流,更加符合建设中国特色社会主义对国民素质和各类人才的需要,更加符合广大人民群众对教育的殷切期望。

在改革开放进程中成长、在本世纪开始得到快速发展的我国民办高等教育学人,对此次会议和《纲要》的颁布实施充满憧憬,期待从国家层面对民办高等教育的发展给予更高的关注和更大力度的支持,进一步营造公、民办高等教育和谐发展的良好环境,推进民办高等教育的可持续发展,在建设小康社会和人力资源强国的进程中做出自己的贡献。

《纲要》的颁布,为我国民办高等教育更好、更快的发展提供了机遇和条件。

首先,《纲要》高度肯定了民办教育的发展地位。对民办教育发展地位和作用的认识是随着教育事业改革的深入逐步提升的,特别是民办高等教育的发展环境是随着政府层面认识的提升和相关政策的实施而逐步改善的。与以往的相关文件不同,《纲要》首次提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”,这就在国家教育事业体系的发展中进一步确定了民办教育的发展地位和发展指向,从而将国家层面对民办教育发展的认识提高到了一个新的水平,对一直以来社会上反复出现的民办教育“补充论”、“过渡论”和“多余论”也有了一个明确的回应。而且对发展中的民办教育而言,这也是一个强有力的舆论支持,必将极大地鼓舞广大民办高校的办学热情和信心。

改革开放以来,我国民办高等教育从无到有,从小到大,经过 30年的艰难发展,已经具备了一定的规模,在推进高等教育大众化、多样化和选择性方面,担当了重要角色。据有关资料显示,截至2009年底,我国已有民办普通高校 336所,在校生 204.77万人,其中本科生 33.466万人,专科生171.3万人;独立学院 322所,在校生 241.37万人,其中本科生 219.01万人,专科 22.36万人。两者相加,全国已有民办高校 658所,在校生446.14万人,民办高校的数量已经占全国普通高校总数2 305所的 28.55%,在校生占全国普通高校总数2 144.657万人的 20.8%。①据了解,2008年全国共有 10个省份的民办高校在校生人数超过当地普通高校在校生总数的 20%。比例最高的浙江省已经达到 33%左右。[1]事实说明,民办高等教育已经成为我国高等教育的重要增长点。

其次,《纲要》高度肯定了民办教育在教育体制改革中的作用。过去对民办教育的发展之所以有许多模糊的认识,实际上是对民办教育的作用认识不清。许多研究认为,民办高等教育的举办增加了高等教育的资金来源,节省了财政开支。这个分析没有错。笔者也认为,世界私立高等教育的发展,其起因可能主要是政府财政经费不足。但资金是民办 (私立)高校唯一的办学动因吗?如果是这样,那是不是国家富有了,高校资源丰富了,民办高校就不需要了呢?《纲要》就提出,民办教育“是促进教育改革的重要力量”,这个结论从另一个角度充分肯定了民办教育发展的作用。应该说,民办教育是我国改革开放以来教育办学体制改革的成果。原有高校办学的弊端集中表现为一切都由国家包下来,一切都由政府统起来,是一种封闭半封闭的办学体制。新时期高等教育体制的改革,包括办学体制和管理体制、招生就业体制、经费筹措体制和校内管理体制的改革,这五大体制改革对我国高等教育的大发展起到了积极的推动作用。教育部原副部长、中国高等教育学会会长周远清曾经说过:“办学体制改革,说到底就是在中国兴办民办高等教育。民办高等教育的兴起,是改革开放后体制改革最重要的一个成果,没有体制改革就没有民办高等教育。”[2]从另一个角度分析,改革开放以来我国高等教育实施的五大体制改革,可以说很多是从民办高校开始试验的。民办高校的成长和发展,是我国高等教育领域推出的新的办学机制,它推动了高等教育的竞争,增强了高等教育的活力,促进了高等教育的改革和发展,提高了高等教育的办学效率。在新时期高等教育体制改革中,民办高校始终走在前列,许多改革的具体举措是民办高校首先提出并实施的,很多政策是在民办高校的试验实践中提炼的,可以说民办高校起到了良好的体制改革试验田的作用,为高等教育体制改革积累和提供了经验。同时,民办高校的参与使高等教育引入了市场因素,激活了高等教育内部的竞争,从而促进和带动了高等教育的人才培养改革。正如温总理指出:“民办教育是我国教育的重要组成部分。发展民办教育,是满足人民群众多样化教育需求、增强教育发展活力的必然要求。”[3]45

第三,《纲要》明确了许多发展民办教育的具体措施,必将促进民办高校的进一步发展。《纲要》作为国家层面的一个宏观规划,不可能面面俱到,过于微观。但是,《纲要》仍花了很大篇幅从国家层面论述了发展民办教育的具体措施,其中很大一部分是针对民办高等教育发展的,如“支持民办学校创新体制机制和育人模式,提高质量,办出特色,办好一批高水平民办学校”等,为民办高校的发展指明了努力的方向;而“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位,保障民办学校办学自主权。清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。制定完善促进民办教育发展的优惠政策。对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校,按规定程序予以审批”等这些民办高等教育发展中亟需解决的问题,通过《纲要》得以明确,从而从国家层面建立起发展民办高等教育的基本制度框架,抓住了重点,办了实事。据悉,笔者所在的浙江省已经获得国家教育体制改革项目“改善民办教育发展环境实验区”的立项,先期进行制定民办教育发展政策、优化民办教育发展环境的试点工作。有理由相信,《纲要》的贯彻实施,必将理顺我国民办高等教育发展的关系,逐步建立和完善中国特色民办高等教育发展的体制,促进我国民办高等教育又好又快地健康发展,最终“形成以政府办学为主体,全社会积极参与,公办教育和民办教育共同发展的格局”。

二、贯彻落实《纲要》对民办高等教育发展具有重大影响

温家宝总理在全国教育工作会议上指出:“在一个拥有 13亿人口的大国,推进教育事业改革和发展是一项长期而艰巨的任务。《纲要》的制定和实施只是一个新的起点。”[3]51全面理解和贯彻落实《纲要》,是各级政府、各级各类学校当前和今后一段时间的主要任务。《纲要》的贯彻落实对于民办高校今后的发展既是一个良好的机遇,但也可能是一个挑战。在实际工作中,如何促进民办高等教育和公办高等教育和谐发展,形成共同发展的格局,可能是落实《纲要》的一个难点。如果这个问题处理得不好,政策不配套,措施不落实,可能会对我国民办高等教育今后的发展产生严重的影响。

第一,贯彻落实《纲要》后,公办高校办学资金将明显增加,总体办学条件将大幅度改善。《纲要》提出要切实保证经济社会发展规划,优先安排教育发展,财政资金优先保障教育投入,公共资源优先满足教育和人力资源开发的需要。特别提出到 2012年要实现教育财政性支出占国内生产总值 4%的目标,从而使 1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中确定的 4%的目标有了一个确切的实现时间表,表明了党和政府推动教育改革和发展的坚定决心。但在公共财政对民办教育的扶持政策尚未建立和健全的背景下,4%目标的实现也可能进一步拉大公、民办高校之间的条件差距和质量差距。笔者作为教育部普通高校本科教学工作合格评估专家,在参与评估中强烈地感受到了这个差距的存在和影响,因而殷切期望尽快建立公共财政对民办教育的扶持政策。

第二,贯彻落实《纲要》后,公办高校办学体制改革力度将进一步加大。《纲要》提出,要深化公办学校办学体制改革,积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学,扶持薄弱学校发展,扩大优质教育资源,增强办学活力,提高办学效益。各地可从实际出发,开展公办学校联合办学、委托管理等试验,探索多种形式办学,提高办学水平。这一政策的实施将进一步拓宽教育投入资金的渠道,加快学校基本条件建设。但由于公办高校相对来说办学条件好,又有政府支持,社会认可度高,对社会资金的吸纳能力显然较高,会对民办高校吸纳社会资金投入构成强有力的竞争和挑战。我国民办高校办学资金投入不足,学费难以提高,经费匮乏,与公办高校形成强烈反差。贯彻落实这一精神,如果没有其他配套措施,可能会加剧民办高校吸引社会资金投入的困难。

第三,贯彻落实《纲要》后,公办高校内部管理体制改革力度将进一步加大。《纲要》提出,要进一步“落实和扩大学校办学自主权。要求政府及其部门树立服务意识,改进管理方式,完善监管机制,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。高等学校按照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务,自主设置和调整学科、专业,自主制定学校规划并组织实施,自主设置教学、科研、行政管理机构,自主确定内部收入分配,自主管理和使用人才,自主管理和使用学校财产和经费”等措施,对于推进我国教育改革和教育服务现代化建设的步伐,将起到引领作用。虽然从文本来看这些改革措施对民办高校并没有任何的歧视和偏见,但鉴于当前民办高等教育发展和政府管理的实际,落实这些措施存在许多条件限制和政策障碍,使得公办高校的这些改革逐渐走在了民办高校的前面。长此以往,民办高校办学体制和机制的优势将被弱化。

第四,贯彻落实《纲要》后,公办高校教师队伍建设的力度将进一步加大。《纲要》指出,要“建设高素质教师队伍。严格教师资质,提升教师素质,努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”,要“不断改善教师的工作、学习和生活条件,吸引优秀人才长期从教、终身从教。依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高,落实教师绩效工资”。如果民办高校教师待遇的相关政策不配套、不落实,肯定会进一步拉大公办高校与民办高校教师队伍的差距,会对正在成长中的民办高校教师队伍建设提出严峻的挑战。实际上,近几年来,随着高校规模的扩张和公办高校教师待遇的大幅提升,民办高校教师流向公办高校的现象越来越严重,一些民办高校领导甚至抱怨“本校几近成为公办高校教师的培训基地”,这个问题不得不引起各界的高度关注。

第五,贯彻落实《纲要》,要防止若干民办教育发展政策虚化。前文已经指出,《纲要》出台的若干针对性政策措施必将促进我国民办高等教育更好、更快地发展。但这是从文本本身分析得出的结论,在对《纲要》充满信心的同时,也要关注《纲要》的贯彻落实情况。由于一些政策的冲突、原有理念的影响和周边环境的制约,《纲要》中有关民办高校的发展政策也有可能虚化。前几年实施的“国家示范性高职学院建设计划”,从文本来看也没有任何歧视条款,但是在现有的 200所国家示范性高职学院中,仅有 1所民办高职学院,许多地区在具体操作中仍存在歧视。如《纲要》中提出“对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校,按规定程序予以审批”。而根据相关规定,举办硕士学位教育的必备条件之一就是要取得学士学位 10年以上。实际上,除个别学院外,我国民办本科院校大多是在 2005年后升为本科的,最早的民办高校也只是 2000年升为本科的,并且只有 1所。从实际操作来看,许多省市2015年以前硕士点建设培育工作数目和名单已经确定并公布。因此,如果这个门槛没有调整,民办高校举办硕士学位教育就成了一句空话,更不要说举办博士学位教育了。

由此可见,贯彻落实《纲要》,首先必须全面系统地学习和理解《纲要》,把握其精神实质,在实际问题的处理中,以科学发展观为指导,从实际出发,实事求是,以全国教育事业“一盘棋”的工作思路,不偏不废,“公、民”兼顾,特别是要考虑到我国民办高等教育的现实情况和长远发展,加大扶持力度。只有这样,才能真正做到全面贯彻落实《纲要》,促进公、民办高等教育的和谐发展,提高教育事业的整体水平。

三、对民办高校贯彻落实《纲要》的建议

分析以上的问题和困难,是为了客观地制定民办教育发展的策略。从《纲要》制定的过程和内容以及全国教育工作会议上中央领导的讲话中,不难体会到政府对民办教育的关注和支持。透过这些文件更可以坚定地认为,发展民办教育是我国教育事业必须长期坚持的战略。在对《纲要》的贯彻落实充满信心的同时,也要站在新的发展起点上,抓住机遇,乘势而上,在贯彻落实《纲要》时,科学谋划、扬长避短、发展自我、壮大自我。

下面从民办高校的角度,对其贯彻落实《纲要》提五点建议。

一是要组织好《纲要》的学习,全面理解和把握《纲要》的精神。对民办高校来说,学习《纲要》不能搞实用主义,仅仅学习与民办教育相关的部分。《纲要》内容丰富,涉及教育事业未来发展的大局,对现实中的许多教育问题做了细致的分析和安排,指明了未来 10年教育发展的目标和方向。而民办高等教育的发展离不开整个教育事业的发展。全面学习和领会《纲要》精神,可认清我国高等教育未来的发展方向,不断增强发展的机遇意识、自觉意识和主动意识,逐步明晰学校新的发展目标和方向,牢牢把握学校发展的主动权,根据社会发展需求更好地规划学校未来发展,这些都是民办高校十分重要的基础工作。

二是要科学梳理发展思路,正确定位,明晰方向。我国高等教育正处于一个重要的转折期,随着高等教育大众化的不断深化,高校特别是民办高校可能存在一个功能分化期。在高等教育资源丰富、生源锐减、就业困难等环境下,民办高校必须重新定位,根据自身的实际情况,重新梳理目标、任务和工作思路,调整结构,优化办学内容,扬长避短,明确重点,不断增强自身的办学实力。在民办普通高校的群体中,可能出现办学定位和功能的多元化和差异化,有的升格,有的继续办好高等职业教育,甚至不排除一部分投入不足、条件较差或以教育培训为主的院校及时主动地转型,在激烈的市场竞争中寻找和占领适合自身发展的空间。这种主动的“退出”、“转型”和“发展”,实际上具有同样的内涵和意义。

三是要努力提升办学质量,树立学校品牌。《纲要》的贯彻实施,将加快我国高等教育从数量到质量的发展转型,促进高校进一步加快内涵建设,提升人才培养质量更好地服务社会主义现代化建设。一方面,从精英化到大众化,高等教育资源不断得以增加和丰富,市场逐渐主导发展,高等教育从“卖方市场”快速转向“买方市场”。另一方面,多样化的高等教育扩大了人民群众上大学的选择范围,人们对大学的选择趋于理性。“上好大学、品牌大学,接受优质高等教育”将成为选择高等教育的重要内容。当下,民办高校属于高收费教育,人才培养的质量和接受高等教育的支出不匹配,在大众化、多样化和选择性的背景下,这类矛盾将更加突出。只有加快转型,努力提升人才培养质量,创造学校的优质品牌,才能更好地满足人民群众上大学的需求,在未来的发展中巩固自身的地位,实现学校的可持续发展。

四是要实施差异化的办学思路,凸显人才培养的特色。《纲要》指出,要“树立以提高质量为核心的教育发展观,注重教育内涵发展,鼓励学校办出特色、办出水平,出名师,育英才”。从当前和今后一段时期来看,民办高校在整个高等教育市场竞争中仍将处于弱势。办学资金紧缺,办学层次较低,办学条件较差,学费高于公办高校 2至3倍,这些都是民办高校在竞争中难以避免的不利因素。从实际情况来看,除少数学校外,整体而言民办高校的办学质量在一段时期内还很难与公办高校竞争。越来越多的民办高校办学者认识到,特色已经成为办学质量的重要组成部分。若要赢得竞争的有利地位,就必须采取差异性的发展策略,凸显办学特色,形成自身优势,实施特色发展,避免与公办高校的正面竞争,扬长避短,以特色取胜。

办学特色主要体现在人才培养方面。民办高校要在与公办高校的竞争中赢得地位和空间,关键是要培养出有特色的人才。一方面,应从人才培养的计划、教学大纲、课程结构、课程内容和教学方法等方面深化改革,在保证人才培养基本规格的前提下,鼓励不同专业体现各自人才培养的优势和特色,培养具有“基本规格 +特色”的创新型高级应用型人才。另一方面,从当前的实际情况来看,民办高校最大的特色——灵活的办学体制和机制尚未得到很好的建立和完善,表现在灵活的用人机制、市场化的运行机制、特色化的办学机制上,这些优势尚未得到有效发挥。因此,如何发挥体制和机制优势,大胆开展制度创新和机制创新,取得竞争的有利条件,也将成为民办高校新一轮发展的重大课题。

五是要尊重高等教育发展规律,依法规范办学。在高等教育资源相对较为丰富的背景下,社会更加关注民办高校的办学行为,必然会使国家加大对民办高校规范办学的监督。尊重高等教育发展规律是优质民办高校的自觉选择。《纲要》提出要“大力推进依法治校”,要求“教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。规范民办学校法人登记。完善民办学校法人治理结构。民办学校依法设立理事会或董事会,保障校长依法行使职权,逐步推进监事制度。积极发挥民办学校党组织的作用。完善民办高等学校督导专员制度。落实民办学校教职工参与民主管理、民主监督的权利。依法明确民办学校变更、退出机制。切实落实民办学校法人财产权。依法建立民办学校财务、会计和资产管理制度。任何组织和个人不得侵占学校资产、抽逃资金或者挪用办学经费。扩大社会参与民办学校的管理与监督”。这些对民办学校规范办学的基本规定,民办高校应严格贯彻落实。

我国 30多年民办高等教育发展的经验和教训告诉我们,正确处理和科学把握市场规律与尊重高等教育发展规律并不一定矛盾,两者在一定的条件下可以和谐并存,发挥各自的优势和作用。坚持教育的公益性,规范办学,育人为先,把办学质量放在首位,才能得到社会和政府的支持,学校才能获得更好的发展机遇和平台。现在,越来越多的民办高校办学者也已认识到,规范是获得支持的前提,是塑造学校品牌、改善办学环境的必要条件,也是学校可持续发展的长远之计。只有规范办学、规范管理,自主与自律并举,才能赢得社会的信任和认可,学校发展的长远利益才能得到保证。

民办高校的发展有待于政府加强统筹和协调,促进公、民办高等教育的和谐发展。《纲要》再次强调了“坚持教育公益性原则,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”的办学体制改革目标模式。“两条腿走路、双轨制发展”是未来高等教育发展的基本体制。在这样的背景下,加强统筹和协调,推进公、民办高校之间的借鉴和交流,促进合作和资源共享,鼓励公办高校支持民办高校,共同提高、和谐发展,应该成为落实《纲要》的重要内容。只有这样,高等教育强国和人力资源强国的目标才能最终实现。

注释:

① 根据相关资料整理。

[1] 教育部.教育部发布 2008年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].(2009-07-21).http://new s.xinhuanet.com/edu/2009-07/21/content_11741791_1.htm.

[2] 周远清.在高等教育强国的目标下推进各级各类强校建设[J].浙江树人大学学报,2009(2):1-4.

[3] 《教育规划纲要》工作小组.全国教育工作会议文件汇编[M].北京:教育科学出版社,2010.

Abstract:Thispaper analyzesof theopportunitiesand challengesof non-governmental higher education developmenton thepromulgation and imp lementation Education Development Plan.The author emphasizes the significant impact of fully imp lement the Education Development Plan for the future development of non-governmental higher education.Some basic ideas are proposed in order to promote the harmonious development of public and non-governmental higher education aswell as how to implement the Education Development Plan.

Key word s:Education Development Plan;non-governmental higher education;education reform

Full Implementation of the Education Development Plan Encourage Harmon ic Development of Public and Non-Governmental Higher Education

XU Xuqing

(Zhejiang Shuren University,Hangzhou,Zhejiang,310015,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0001-06

2010-12-11

2010年教育部人文社科规划基金项目“我国民办高校内部管理体制的改革与创新研究”(10YJA880156)的研究成果

徐绪卿 (1956-),男,浙江江山人,教授,浙江树人大学副校长,兼任中国民办高等教育研究院院长、全国民办高等教育研究协作组组长、教育部普通高校本科教学工作合格评估专家,研究方向:民办高等教育、区域高等教育。

(责任编辑 毛红霞)