养老保险基金转移制度改革探析——以大连经济技术开发区为例＊

高扬

（大连经济技术开发区社会保险管理中心，辽宁 大连 116600）

一、养老保险基金转移的政策规定与地方操作程序

建立基本养老保险个人账户是养老保险制度改革的重要举措。1993年，中共中央明确提出建立“统账结合”［1］的企业职工基本养老保险制度。自此，各地陆续建立了基于个人缴费的基本养老保险个人账户制度。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）规定“职工调动时，个人账户全部随同转移”［2］。个人账户是计发从业人员退休后领取基本养老金中个人账户养老金的重要依据。《决定》明确强调个人账户的最终权益归参保职工个人所有，随参保人的工作流动而随同转移。现行文件要求参保人员跨统筹范围工作调动时，社保机构要严格按照劳动保障部办公厅《关于严格执行基本养老保险个人账户转移政策的通知》的规定，办理基本养老保险关系、个人账户和基金转移手续。转移前后的个人账户储存额合并计算［3］。已参加基本养老保险的企业职工，在调入已开展基本养老保险制度改革的机关事业单位时，要转移养老保险关系。机关事业单位职工调入企业时，从调入之日起建立个人账户，在调入企业前已经建立个人账户的，其个人账户随同转移，储存额合并计算。从业人员在同一统筹地区内流动时，只转移基本养老保险关系，不转移基金。

大连经济技术开发区（以下简称开发区）养老金个人账户转移按操作流程的不同可分市内、省内和省外三种方式，严格按户籍进行基金转移管理。大连市内跨区间企业个人账户转移相对简单，流动人员持转出地社保机构开出的基金转移单及缴费明细，到转入地社保机构办理录入即可。由于开发区没有与市内系统联网，个人账户均为手工录入，对录入准确度有较高的要求。省内企业间个人账户转移需要出具转出地社保机构开出的基金转移单及个人账户明细表，由转入地社保机构审核确认后盖章，返回转出地社保机构汇总并参加省内交换（每月25日），当转入地社保机构接受到交换后的转移单后再正式办理基金个人账户的录入。省外个人账户转移（包括所有企业与事业单位间的基金转移）需由转入地社保机构提供接受函，转出地社保机构据此开出转移单和缴费明细，同时向转入地社保机构汇款。

二、地方养老保险基金转移的现状及特点

开发区自2004年下半年开始进行养老保险系统升级，为基金转移制度走上正轨提供了有效的操作平台。在基金转入方面，按照辽宁省个人账户管理要求，实现信息的完整录入，并逐步完成了基金接续转入录入工作，完善了前期省外、省内转入基金信息的补录修改程序，基本保证了基金转出信息的完整性和准确性。2005—2008年全区共办理企业养老保险基金转移36203人次，涉及个人账户金额13336万元。从转移范围来看，省内转移1268人次，涉及个人账户金额665万元，分别占总量的3.5％和5.0％；跨省转移3211人次，涉及个人账户金额2277万元，分别占总量的8.9％和17.1％；市内转移31724人次，涉及个人账户金额10394万元，分别占总量的87.6％和77.9％。从转移流向来看，全区4年总共办理企业养老保险基金转出23407人次，涉及个人账户金额8875万元，分别占总量的64.6％和66.5％；办理转入12796人次，涉及个人账户金额4461万元，分别占总量的35.4％和33.5％。

从2005—2008年开发区养老保险转移情况来分析，主要有以下特点：第一，养老保险关系转移体现出3个“集中”。一是总的业务量集中在市辖区基金转移上。市内转移占整个转移量的87.6％。二是从基金转入的来源看，省外80.0％来自黑龙江省，且调入人员年龄普遍偏大，多数属于购房落户人员。市内78.4％集中在市内四区和金州区，属于近地域内的人员正常流动。省内转移相对分散。三是办理转移业务的工作强度集中在市内和跨省间的基金转移上。主要原因在于基金转入全部是手工操作，而且会遇到异地间账户信息记载方式各异的难题。第二，省内、跨省转移涉及的人均个人账户金额差异明显。省内转入人均水平在一定程度上低于跨省水平（如表1所示），说明辽宁省的参保水平并无优势可言。而基金转出人均账户均高于转入水平，则说明开发区经济发展水平高且缴费标准高，这也是造成基金转入业务量大的直接原因。第三，参保率高而转移需求实现比重低。开发区历年参保率均保持在98.0％左右。仅农民工参保人数就由2006年的42700人，增加到2010年的57412人，年均增加11.0％。而同时退保人数由2006年的2679人，增加到2010年的5723人，年均增加37.0％。从高参保率与高退保率同时出现的现象中可以看出，基金转移制度的缺陷无法满足农民工转移的需求。如果农民工养老保险关系接续问题不解决，农民工只能被迫频繁退保再频繁参保，这直接损害了农民工的社会保险合法权益，更与科学发展观“以人为本”的核心要求格格不入。

表1 开发区省内、跨省养老保险关系转移分析表 单位：万元

三、转移接续存在的主要问题

参保人养老金个人账户跨地区、跨行业统筹范围的转移是保证缴费连续、享受养老金待遇的必要环节。按照实践科学发展观要求，基金转移业务应始终体现以参保人为本的原则，做到“方便、准确、完整、及时”，为参保人负责。但在实际工作中，由于相关政策执行的不到位以及各种主观和客观原因，一定程度上阻碍了养老保险关系接续工作的全面开展，影响参保人社会保险权益的切实维护。以开发区为例，主要存在以下四方面的问题。

1.与户籍挂钩的参保办法限制了流动人员的转移

目前，各地区社保机构普遍不承接非本地户籍的流动人员转入养老保险关系。这种与户籍挂钩的管理办法，往往造成职工的养老保险账户分成两段甚至三四段，户籍所在地与就业地的保险关系无法衔接，给职工退休时正常享受养老保险待遇带来一系列的困难。开发区是外地人员流入的集中区域，企业大批使用农民工，并按规定给他们建立了养老保险关系。当离开企业时，因大多数人无新就业地的户籍，养老保险关系的转移和接续就成了难题，只能一次性将个人账户清退，或将养老保险关系封存，不能转移。城镇职工也大量存在因非本地户籍使其跨省、跨市缴纳的保险无法接续的问题。

2.转移操作办法不统一，信息资料接续不规范

辽宁省推行基本养老保险试点以来，个人账户的接续工作日臻完善，对提高社会保障水平起到了积极作用。但目前全省乃至全国各个统筹区域内参保信息管理系统都不尽相同，与统筹区域外的信息内容没有对接，且养老基金转移的每个环节又是通过人工录入，费时费力，部分地区信息管理手段落后、操作不规范、转移格式要求不统一，从而造成转移清单上的信息资料不全。开发区在办理社会保险关系转入确认时，常常发现一些转移清单没有提供必需的项目信息，或提供的信息不准确，如各年度缴费工资、比例、参保起止时间和视同缴费月数等，所以无法记录职工完整的参保信息。为此，我们专门对省外转入印制了规范的“养老保险基金转移明细表”，供转出地社保机构填写补充数据，有时却难以得到对方的配合。

3.市辖区基金转移缺乏有效协调组织

开发区养老保险管理系统与市内的联网问题始终没有彻底解决，造成与市辖各区社保信息的阻断，给日常工作带来诸多不便。一是重复缴费问题经常出现。二是频繁转移现象严重。职工随着工作在市内各地区的经常变换而将个人账户基金不断办理转移，频繁转移的后果有时会因转入地录入或转出地系统的错误造成转移人员“带病”的个人账户数据的流动，查找费时费力。三是盲目转移，转移单丢失现象经常发生。另外，由于有的地区社保机构管理不当和经办人员责任心不强，有时也出现个人账户重复转移现象，造成个人账户管理上的混乱。

4.历年基金转移遗留问题较多

1986年，开发区开始实施养老保险制度并逐步办理接续养老保险关系业务，因原系统信息管理手段落后，转移录入信息不全，诸多问题在系统升级后立刻显现出来。比如，必须在进行基金转移和办理退休手续前进行信息修改，并成为一项经常性的业务，责成专人负责。个人账户信息修改业务由于遗留时间长、资料缺乏，录入信息工作难度非常大，应采取相应措施进行整改。

四、转移接续的对策建议

1.提高统筹层次，完善现行政策

统筹层次的提高是社会发展的必然要求。只有提高社会保险统筹层次，实现制度运行的统一和基金在更大范围内的统筹，才是解决问题的根本出路。在目前统筹层次较低、全国统筹短期内难以实现的情况下，我们可以完善现行政策，搞好制度衔接，用“工作地缴费，分时段记录，统一接续办法，加大资金转出，实现跨区转移，退休地发待遇”的思路解决这一问题。另外，传统“财政分灶吃饭”的体制和统筹层次偏低的现状，极易产生地方利益主义，导致养老保险关系转移难。造成各地在实际工作中难以推进的原因是接转养老保险关系的转入地和转出地之间的责任和利益不对称、不平衡。所以，提高统筹层次应与财政体制相适应，实行系统垂直管理，同时应逐步做到：第一，规范流动政策，统一管理养老保险关系。随着社会经济的发展，自由流动的劳动力市场逐步形成，人员流动已不再受行政审批、工龄和户籍等限制，养老保险关系转移和待遇兑现也不应再受限于这些条件。无论因何种原因变动工作地点和工作单位，都应及时在工作关系所在地建立社会保险关系，以便缴费和管理。第二，转移统筹基金。转续的核心集中在统筹基金能否转移上。社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出即转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。由于我国社保制度被2 000多个统筹单位执行，各统筹单位之间政策不统一，如个人缴费比例不一，保障水平也不同。这导致转出地出台各种地方政策限制统筹部分转移，而转入地由于没有统筹部分不愿意接纳转入。第三，合并计算缴费年限。企业职工在异地间流动时，应按照国家现行转移接续政策，转移基本养老保险关系和个人账户储存额，转出的基本养老保险关系应包括实际缴费年限和视同年限，转入地应确认其实际缴费年限和视同缴费年限，将不同参保地的缴费年限（含视同缴费年限）合并计算。第四，调整农民工退保政策。应明确鼓励农民工参加基本养老保险，各相关部门不得随意退保或执行明显有别于城镇职工的养老政策。在统筹区域变换工作单位的，办理养老保险关系的调整衔接；跨统筹区域流动的，按规定办理养老保险关系的转移接续；未能重新就业的，可在原参保地保留原养老保险关系。现行的农民工退保政策存在以下问题：一方面，没有考虑为这个群体设计转移关系的出口，以保持制度的延续性和有效性，最终使农民工失去保障。另一方面，退保政策的导向仅为迎合农民工“打工、赚钱、走人”的短视行为心理，对制度运行造成冲击。

2.通过网络建立省级转移协调平台，统筹转移接续业务

目前全国半数省市尚未实现省级统筹，全国统筹更需一定的时日。在现阶段可建立起省级转移协调机制，建立省级转移基金数据结算中心，通过建设一个完备的省、市、县信息数据库，实现业务的互相联网，异地转移业务经办通过网络协同管理，使异地业务办理融入本地日常业务经办管理系统之中，方便转移接续管理。在技术层面上，建立辽宁省基金转移系统，全省各地市的基金转移业务都通过此系统来操作。转出地先在该系统中输入转出人员的相关信息，基金到达转入地后，转入地通过该系统进行确认。同时，该系统还应具备统计核算功能，以便省局掌握全省转移基本情况和调度使用转移调剂基金。对辽宁省而言，利用网络进行基金转移可以在制定有关简化流程新制度前提下，让转移人员先到转出地办理转出手续，然后到转入地确认，待交换后社保机构自行录入即可。交换业务由转入地和转出地社保机构网上沟通完成。这样可以改变固定每月交换一次的省内转移模式，大大提高了省内基金转移效率，更为流动参保人提供了方便。从开发区个人账户基金市内转移出现的问题来看，在市内多数地区已实现系统联网的情况下，积极推进“金保工程”实现全市联网，这样基本上可以解决重复缴费和频繁办理转移的问题。同时，也使全市社保系统的各项参保统计更加准确、完整。

3.统一规范转移操作办法，实行全国通用的统账一卡制度

解决转移接续必须要进一步规范业务办理流程，不断完善业务系统，以信息化手段加强企业养老保险转移业务的管理。首先要加快社会保险信息化建设进程，要在政策办法相对统一、信息标准严格一致的前提下，统一规范操作办法。操作办法应当能明确转入和转出地间的职责，规范业务操作流程，减少相关环节，方便群众办理。在各地区完成养老保险市级统筹目标的同时，以现有的已基本实现省级统筹的17个省市为基础，积极推进省级统筹步伐，最终达到全国统筹的目标。提高统筹层次，以做实个人账户为契机，启用统一的社会保障卡，建立覆盖全国的、统一的劳动和社会保障电子政务工程，并逐步实现信息联网统筹、建设网络共享，实现通保通兑。参保人的统筹和个人缴费信息一并记入到社会保障卡中，参保人在全国跨统筹地区流动时，社会保障卡随转到参保人流入地，实现个人账户信息的共享。在此基础上，社保系统可以尝试参照商业银行间办理托收业务的方式进行养老保险基金的转移，从而打破省际间转续保险关系不畅及缴费年限不能衔接的利益障碍，增强现行养老保险制度的可持续性和有效性，进而为各种身份的流动职工提供有力的社会保障，实现“以人为本”这一科学发展观的核心要求。

［1］国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定［Z］.国发［1991］33号.

［2］国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定［Z］.国发［1997］26号.

［3］关于严格执行基本养老保险个人账户转移政策的通知［Z］.劳社厅发［1999］22号.