民族群体性事件的治理与预警机制研究——以河南省为例

金炳镐，董 强，裴圣愚，孙 军

（中央民族大学中国民族理论与政策研究创新基地，中国 北京 100081）

河南省是我国散杂居少数民族人口最多，特别是回族人口较多的省份，也是近些年发生过重大民族群体性事件省份。因此，研究和探索河南省民族群体性事件及预警机制和长效预防机制，对于正确处理民族问题，做好民族工作，促进民族团结，促进社会稳定、和谐发展有积极的意义。2010年7至8月间，我们深入河南省郑州、开封、周口、洛阳等地进行涉及民族群体性事件的治理、预防与预警方面的调查，在调查基础上进行研究。

一、民族关系和民族群体性事件

（一）河南省的民族和民族关系

河南省总面积16.7万平方公里，总人口9967万人 （2009年底），其中城镇人口3758万人，占总人口的37.7％，农村人口6209万人，占总人口的62.3％。［1］河南是全国散居少数民族人口最多的省份，除汉族外还有55个少数民族成分，人口137.46万人，占全省总人口的1.36％。少数民族主要有回、蒙古、满、土家、壮、朝鲜族等。其中，回族人口118.67万人，仅次于宁夏、甘肃，居全国第3位，回族主要集中于豫东和南阳盆地，仅周口、许昌、南阳、商丘四个地方，占全省回族人口的51％；蒙古族8.2万人，满族6.2万人。其他人口在5000左右的民族还有：苗族、彝族、土家族、维吾尔族、壮族和朝鲜族。少数民族在分布上呈大分散、小聚居的显著特点。全省158个县（市、区）均有少数民族居住。建立有郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市漳河回族区等3个城市民族区和12个回族民族乡，9个回族民族镇。少数民族人口超过万人的县 （市、区）有43个，超过千人的乡 （镇）、街道办事处有317个，少数民族聚居村 （500人以上，比例50％以上）有555个。［2］河南民族关系主要是回汉民族关系。

河南省虽然少数民族人口相对比例小，但绝对量大，在全国未建立民族自治地方的省市中居第一位；回族人口居全国第三位；河南省出现的影响民族团结的问题具有很强辐射性，对周边省市、聚居区回族有很大影响；散杂居回族民族意识相对较强，对民族尊严民族利益十分敏感，有时因为一句话，就会导致矛盾的激化；散杂居地区由于历史上遗留下来的回族与汉族在经济、文化上有一定的发展差距，导致回族不平衡心理，同时，国家依据相关的法律对回族在招干、招生、财政上采取的倾斜政策，也使得一小部分汉族心理不平衡。这两种不平衡心理如果不能正确疏导，就有可能出现伤害民族感情和损害回汉民族团结的事件。

河南省自古以来就是我国各民族交往、交流、交融比较深入的重要地区。中华人民共和国成立后，河南省民族关系掀开了新的一页。经过60年的发展，目前，河南省回汉民族关系的主流是平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，并且这种关系日益巩固。另外，在河南省相关民族政策的不断贯彻和落实，各民族平等的权利不断得到保障，民族团结的大好形势日益巩固，但大汉族主义和狭隘的地方民族主义仍将在一定时期和一些地区存在，仍会对民族团结产生一定的影响。同时，在改革开放和建设社会主义市场经济体制的过程中，一些影响民族团结的因素不断出现，而且突发性强、扩散速度快、范围大、处置难度也不断加大。

（二）河南省民族群体性事件简况

民族群体性事件是指突然发生的涉及少数民族成员或少数民族信教群众的具有一定规模的事件。

河南省1991年5月23日发生正阳“铜鼓镇事件”、1992年4月17日发生“原阳事件”、2004年10月下旬发生中牟县狼城岗镇“中牟事件”等多起严重的回汉村民群体械斗事件。中牟事件的最直接起因是由一起治安纠纷引起的。10月27日16时40分左右，南仁村村民吕国伟 （回族）在狼城岗镇南韦滩村与村民刘晓杰 （汉族）驾车相遇，互不相让发生口角，继而发生斗殴。两村800多人冲破武警、公安干警的隔离带发生械斗，造成4人死亡。临近县市一些回族群众纷纷串联，前往增援、声援。事件发生后，省委领导高度重视，采取果断措施，事件得到化解。

河南省各类民族群体性事件的引发诱因、表现形式、诉求对象可能不尽相同，但是总体来看，河南省民族群体性事件在诸多方面呈现出组织化程度趋高、事件复杂性增大、对抗性程度加剧、社会影响扩大、人民内部矛盾为主等基本特点。

河南省民族群体性事件发生既有历史长期积累的原因，也与当下中国经济的迅速发展、社会的急剧转型密切相关，因此，有其经济、政治、文化等方面的原因。

河南省民族群体性事件发生有从诉求意念的产生到诉求行动实施的路径选择过程。

诉求意念的产生，主要是在于少数民族群众参与和组织民族群体性事件的意念，他们存在着感觉不到生活美满、感觉不到幸福感，感觉不到对未来希望，于是产生了诉求的意念和抗争的意念。

诉求行动的实施中，参与或者组织涉及民族方面的群体性事件的少数民族群众往往不仅是同一民族，而且有着多重的互动或纽带，形成了重要的关系网络，具有同样的生活背景和利益诉求，“同质化”程度高，内部意见容易统一，正是群体抗争的一个主要来源，也是主要实施者。

诉求实现路径的选择上，鉴于目前我国的政治体制和经济社会发展的现实，以及少数民族诉求行动群体自身素质和自我能力的限制，他们无法分析或知道、更无法选择正确的路径来实现诉求，于是依赖于民族群体性诉求行动或抗争的路径。

民族群体性事件对河南省经济社会发展的影响是复杂的，已经成为影响河南省社会和谐稳定的一个突出问题，主要表现为破坏社会公共秩序、伤害民族关系、制约和谐社会构建、损害政府形象、削弱党的执政基础。

二、民族群体性事件的治理原则和经验

近年来，河南省的民族关系长足发展，民族工作全面进步，以穆斯林经济为主的河南民族经济蓬勃发展，以回族政治权益保护为主要内容的民族政治权利不断落实，以回汉民族关系为主要内容的河南民族关系不断发展。当然，由于多方面的原因，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史进程中，也发生了一些影响民族关系发展的民族群体性事件，造成一定的社会影响，形成一定的心理隔阂，造成了一定的发展障碍。因此，认真总结这些事件的治理经验，推进民族工作发展、促进民族关系和谐的当务之急。

（一）河南省民族群体性事件的治理原则

1.统一领导和“属地管理”原则

要在党中央和国务院、河南省委和省政府的统一指导下，按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，是哪里的问题就在那里解决，决不允许跨区域串联。要充分发挥“条”和“块”两个方面的积极性，各级民族、统战、宗教、公安、民政等部门要依靠当地党委和政府，各司其职，各负其责，密切配合，齐抓共管，形成合力。

2.“四个维护“的原则

民族群体性事件具有政治性、政策性和群众性强等特点，所以处置这类事件，要坚持维护人民利益、维护法律尊严、维护民族团结、维护国家统一的原则。

3.区分性质的原则

要严格区分和正确对待两类不同性质的矛盾，是什么问题就解决什么问题，决不把非民族问题和民族问题相混淆；是谁的问题处理谁的问题，决不把个人纠纷夸大为民族纠纷；对于大多数属于人民内部矛盾的问题，要坚持以说服教育为主，以正面疏导为主，以解决合理诉求为主，教育和引导各族群众自觉维护社会稳定，维护民族团结。一定要避免工作简单化而激化矛盾，做到不违法不追究，轻违法缓追究，震慑而不镇压，抓头而不激众，防止矛盾的积累和沉淀，最大限度的团结各族人民群众，孤立和打击极少数不法分子，防范和抵御境外敌对势力的干涉。

4.法治原则

要依法协调民族关系，充分运用法律手段处置民族群体性事件。坚持法律面前人人平等，凡进行违法犯罪活动的，不管是哪个民族，信仰什么宗教，都要依法处理。坚决反对和制止采取非法手段寻求解决问题的行为，对极少数民族分裂分子、宗教极端分子，蓄意闹事分子，要尽早发现并予以控制，切实防止他们串联、煽动。对各种违法犯罪活动，要坚决依法打击，决不心慈手软，留下后患。

5.慎用警力警械原则

因民族问题引发的民族群体性事件有其容易激化、容易沉淀等特殊性，在处置过程中必须坚持“宜散不宜聚，宜疏不宜堵，宜解不宜结”的原则，特别注意做好劝导工作，慎用警力警械。

6.善后工作原则

要认真总结经验教训，不断改进工作方法，努力提高驾驭和处置民族群体性事件的能力和水平，把善后工作做细、做实，做到民族和睦，宗教和顺，社会和谐。

（二）河南省民族群体性事件的治理经验

首先，正确的民族理论民族政策是民族群体性事件治理的指导思想。马克思主义民族理论和党的民族政策的主要观点在我国各族群众中深入人心，“民族大团结”、 “两个大局”、 “三个离不开”、“两个共同”等与时俱进的理论观点，民族平等、民族团结、民族自治、民族发展等卓有成效的民族政策措施，这些符合中国实际、适应中国发展要求的中国特色社会主义民族理论和民族政策是妥善处置民族群体性事件的理论指导和政策依据。河南省不断开展马克思主义民族观、宗教观的教育，广泛、深入、持久的开展民族团结教育，加大对马克思主义民族理论和党的民族政策、中国特色民族理论体系的宣传和教育，是及时预防和妥善治理民族群体性事件的理论基础。

第二，坚强的组织领导是民族群体性事件治理的组织保障。河南省委、省政府在民族群体性事件发生后实施了强有力的组织领导。一是省委、省政府统一领导，党政主要领导负总责并亲临现场研究指挥事件处置工作，同时要求各级党政主要领导负总责，并现场指挥部负责协调警力部署，隔离教育疏导群众，抓捕犯罪嫌疑人，劝返外来增援人员等工作。实行严格的工作责任制，省委、省政府发出特急电报，要求各省辖市党委、政府严格落实阻断增预案措施，党政主要领导要坚守岗位，层层建立责任制，保证事件处置的顺利进行。

第三，适当的警力警械是民族群体性事件治理的武力震慑。民族群体性事件发生的回族村与周边汉族村积怨较深，双方对峙时情绪激烈，控制事态的当务之急是隔离双方，尽快疏散。省委、省政府先后从当地和周边市县抽调警力，在冲突双方间建立一道有武装干警和干部组成的人墙，并通过宣传政策法规、思想政治教育等耐心细致的工作，将双方群众劝回各自村庄。由于事态波及到周边几个村，轴线较长，河南省委请求公安部和武警总部，调用驻扎在河南的武警给予支援，这对震慑不法分子，稳定事态局势发挥了十分重要的作用。通过运用警力，实现疏散隔离，保证了事态得到了迅速的控制。

第四，扎实的群众工作是民族群体性事件治理的基础工作。“中牟事件”发生时，郑州开封抽调市县乡三级5000多名干部组织工作队进村入户，实行市级干部包村，县级干部包组，乡级干部包户的工作机制，广泛、深入、持久开展思想政治教育工作。工作队进村后，注重发挥村党支部、村委会和党员的作用，协助破获案件，稳定群众情绪。发生冲突的回汉村民普遍写下了保证书，回汉村之间签订了共建友好团结和谐村协议书。广大群众深受教育，纷纷表示要维护民族团结，睦邻友好相处，共谋长远发展。在事件处理过程中河南省充分发挥了统战系统、民族工作部门以及民族干部和宗教上层人士的积极作用。

第五，优化的干部队伍是民族群体性事件治理的骨干力量。河南省在各县充分发挥党政领导干部在民族工作日常管理方面的重要作用，建立党政领导干部与民族村落、宗教场所之间的联络机制，开展有针对性的共建工作。党政领导干部联系分包宗教活动场所和民族聚居村，与民族宗教界人士结对交友制度。县里的少数民族聚居村和宗教活动场所都有县、乡领导联系分包，还建立了“联谊”和“定期餐叙”、“定期慰问”制度。通过这些及时了解信息，发现问题，化解矛盾，把问题处理在基层，解决在萌芽状态。

第六，果断的依法处理是民族群体性事件治理的首要条件。法治治身，德治治心；法治治近，德治治远；法治禁恶于已然之后，德治禁恶于将然之前。河南省充分认识新形势下加强干部教育和农民教育的意义，采取有效措施，加大力度，提高质量，不断提高他们遵纪守法的自觉性；引导群众以理性合法的方式表达诉求，多讲“法律面前人人平等”，少讲“法不责众”，消除他们“人多势众”和“从众心态”，让群众自觉增强法制观念和风险意识；依法从严从快打击民族群体性事件中的违法犯罪行为，震慑了不法分子，稳定了人心，教育了群众，恢复了秩序。

第七，健全的工作机制是民族群体性事件治理的机制保障。河南省一些县民族宗教部门在处理民族群体性事件，或者涉及民族方面的群体性事件、涉及民族成员的集体、个体案件时，建立了不安定因素排查机制、表彰惩戒机制、宣传教育培训机制等一整套健全的、行之有效的工作机制，为及时、妥善的治理和解决涉及民族方面的群体性事件，消除了影响，维护了稳定，增进了团结。

第八，完善的应对机制是民族群体性事件治理的预案准备。为了妥善处理民族宗教领域的民族群体性突发事件，河南省一些县建立健全了完善高效的突发事件应对机制。县乡制定了突发事件应对预案，切实维护了民族团结、宗教和睦，保持了社会大局的和谐稳定。比如，2008年5月10日，淮阳县发生一件清真食品相关的事件时，淮阳县县委、县政府及县民族宗教局高度重视，立即启动突发事件应急预案，经过紧张而有序的工作，各方达成谅解，受害人家属得到了应有的补偿，一场即将发生的严重的民族事件得以成功处理。①以上的相关事例是调研成员在河南省周口市淮阳县民族宗教事务局进行政府部门访谈时获取的，充分呈现了河南省淮阳县民族宗教事务局的《关于涉及民族方面的群体性事件的应急预案》的科学性和可操作性。

第九，规范的民间组织是民族群体性事件治理的关键力量。河南省在2004年“中牟事件”之后，在各县逐步建立、发展完善了以民族间组织为主要载体的保稳定、促团结、增和谐的民族组织—— “三会一队”②。“三会一队”主要是指：民族团结进步促进会、民事纠纷调解会、治安保护会和治安巡防队。。中牟县于2004年，率先在狼城岗镇党委政府和镇区14个行政村建立了以“民族团结进步促进会、民事纠纷调解会、治安保护会和治安巡防队”为内容的“三会一队”民间组织，着力构建了县整体督查协调、镇具体安排管理、村自治自理的民族团结进步工作网络，有力地维护了民族团结，促进了社会大局的稳定，推动了经济的快速发展。通过三年的工作实践，中牟县的民族团结进步工作取得了明显成效，受到了省、市、县三级领导的充分肯定。

三、民族群体性事件的预警机制

（一）河南省民族群体性事件预警机制的建立1.河南省民族群体性事件预警机制的构成

图1 河南省民族群体性事件预警机制的构成

河南省民族群体性事件预警机制分为执行体系和指标体系。执行体系包括省、市、县、乡、村各级部门和组织，负责对民族群体性事件进行监控和处理。指标体系包括警源、警兆、警情、警级等内容。执行体系中的省、市、县三级部门负责运用指标体系对民族群体性事件的状况进行分析和判断。

河南省民族群体性事件预警机制的基本结构如上图所示。

2.民族群体性事件预警机制执行体系

执行体系中的省级预警部门指省委、省政府、省民族宗教部门、省应急指挥部和其他相关部门。省民族群体性事件应急指挥部，由省政府主管，省分管领导任总指挥，分管副秘书长、民族宗教委（局）主任 （局长）、公安厅厅长等任副总指挥，预警工作相关部门、单位负责人和地方领导为成员，办公室设在省民族宗教委（局）。

市级预警部门指市委、市政府、市民族宗教部门、市应急指挥部和其他相关部门。市民族群体性事件应急指挥部，由市政府主管，市分管领导任总指挥，分管副秘书长、民族宗教委 （局）主任（局长）、公安局局长等任副总指挥，预警工作相关部门、单位负责人和地方领导为成员，办公室设在市民族宗教委（局）。

县级预警部门指县委、市 （县级）委、区委、县政府、市 （县级）政府、区政府，以及县市区民族宗教部门和其他相关部门。

乡级预警部门指乡党委、镇党委、街道党委、乡政府、镇政府、街道办事处以及其他相关部门。

村级预警组织指村两委、社区两委以及其他民间组织。村级预警组织是河南省民族群体性事件预警机制建设的重点。河南省各地结合自身实际，整合了各方资源，成立了多个民间组织。例如，郑州市中牟县依据属地管理的原则，在基层成立了以少数民族人口较多村的村干部、民族宗教工作负责人与相邻村的村干部组成的“民族团结进步促进会”，以村知名人士和离退休干部组成的“民事纠纷调解会”，以村长、民兵营长和治保主任组成的“治安保护会”，以预备党员、入党积极分子和村干部组成的“治安巡防队”。

3.民族群体性事件预警机制指标体系

（1）预警机制指标体系的要素

民族群体性事件预警就是对可能产生的民族群体性事件的预测、预报和监控，使当地政府及群众能够及时避免民族关系问题爆发，避免社会冲突等不良现象的发生。因此，根据民族群体性事件的影响因素，在建立预警指标体系时，需要考虑政治、经济、文化、社会等诸多方面的要素。

（2）预警机制指标体系的结构

所谓预警指标体系，是指构成完整预警活动的全部要素的集合。民族群体性事件预警机制指标体系可由“警源分析”、“警兆识别”、“警情监测”、“警级评估”等一系列模块组成。

警源分析。警源是导致警情发生的根源。寻找警源，就是运用从现象到本质的科学方法，对数据资料进行反复的分析和论证，合理区分和分析不同警源的不同作用过程和作用效果，进而发现警源。从警源的产生原因及生成机制来看，有内生警源和外生警源。内生警源是指内部不良扰动因素的产生地；外生警源是指外部不良扰动因素的孳生地。在民族群体性事件预警研究中，寻找警源是制定预警预案和对策的重要依据。

警兆识别。发现警兆是社会预警过程中的关键环节。所谓警兆即是警情在孕育与孳生过程中先行暴露出来的现象，所以警情在发生之前必有征兆可循。在民族群体性事件预警研究中，对这些警兆进行科学加工和设计，这样就形成了民族群体性事件预警中的警兆指标，也叫先行指标。

警情监测。警情监测是社会预警过程中的逻辑起点。所谓警情，就是那些值得人们警惕的客观情况，一般用一些基本的、重要的民族群体性事件预警指标来加以监测和反映。

警级评估。警级是人们为表达警情的严重程度而人为划分的预警级别。预报警级是预警系统的最终产出形式，也是民族群体性事件预警的直接目的之所在。警级的划分是根据人为制定的警限标准而设定的。所谓警限，是警情由量变转化为质变的临界点，亦称警戒线。警情作为一个过程包含着其孕育、发展、扩大、爆发等若干阶段，警限就是对于这些阶段之间的“临界值”的主观判断。确定警级通常就是运用各种定性与定量方法划定其静态或动态的警限变化区间，当实际数值超过特定的警限区间，则表明相应级别的警情出现了。在预警研究中，各种警限的确定是难度最大的一项工作。因为警限不是一成不变的，在不同的历史时期和不同的地区，警限往往会有所不同，需要进行科学的研究才能确定。

河南省民族群体性事件预警机制将警级由低到高分为一般级（Ⅳ级）、较大级（Ⅲ级）、重大级（Ⅱ级）、特别重大级 （Ⅰ级）四个级别。

特别重大级：全省性或跨省的、跨市的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件；3000人以上的集体上访、请愿、聚集和游行等事件；聚众械斗并造成10人以上死亡或30人以上受伤的事件；300人以上的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件；造成人民群众生命财产遭受特别重大损失的事件；其他造成严重影响和严重后果的事件。

重大级：全市性或跨县 （市、区）的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件；500人以上至3000人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件；聚众械斗并造成3人以上、10人以下死亡或10人以上至30人以下受伤的事件；100人以上至300人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件；严重威胁人民群众生命财产安全的事件；其他造成重大大影响和后果的事件。

较大级：本县 （市、区）内的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件；200人以上至500人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件；聚众械斗并造成3人以下死亡或5人以上至10人以下受伤的事件；50人以上至100人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件；其他造成较大影响和后果的事件。

一般级：200人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件；聚众械斗并造成1人以上至5人以下受伤的事件；20人以上至50人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件；其他造成一定影响和后果的事件。

省、市、县三级部门通过预警机制指标体系对民族群体性事件的警情、警兆、警源进行分析。在确定警级后，执行体系将启动与警级相应的应急预案进行处理，从而维护民族关系的稳定。

（二）河南省民族群体性事件预警机制的运行

1.民族群体性事件预警机制的宏观运行

根据河南省民族群体性事件预警机制的组织结构，从宏观运行过程上我们将其分为基层预警工作和省市级预警工作两个部分。这样划分的依据在于基层预警组织中没有成立应急指挥部，而在省市级预警组织中都成立了应急指挥部，以协调各单位各部门开展民族群体性事件的预警工作。

（1）基层预警工作

河南省基层的群众性民间组织，其成员就是群众，身在基层，具有联系面广、群众信服等优势，能实现对矛盾和纠纷早发现、早介入、早处理，解决了看不见、听不见、摸不着的问题，在民族群体性事件预警工作中发挥了关键作用。

从村、乡开始，逐级排查上报到县。对排查出的热点、焦点、难点问题，按照属地管理、分级负责的原则，谁主管、谁负责，区别情况采取措施。另外，通过提高阿訇、社首的自身素质，发挥他们的优势，积极宣传党的民族宗教政策，坚持每周到回、汉群众家中走访，增进民族宗教界人士与回汉群众之间的联系，排查出可能影响民族关系的矛盾。

这些村级组织在发现预警信息后将立即向当地党委政府汇报，并开展先期处置。事发地乡镇党委、政府或街道党委、办事处将立即如实向县市区党委、政府和民族宗教部门报告。县市区党委、政府和民族宗教部门接到信息后，并通过指标体系提出初步分析评估意见，如评估预警等级达到Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级，分别于1.5、3、5、8小时内如实向市应急指挥部和民族宗教部门电话报告，并启动县级应急预案，然后再书面报告。报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等，报告内容须客观、全面、准确，不迟报、谎报、瞒报和漏报。在日常工作中，各县市区民族宗教部门每月25日前向市民族宗教部门报告本地涉及民族群体性事件方面的情况，实行零报告制度。

河南省民族群体性事件预警机制在基层的运行过程如图2所示。

图2 河南省民族群体性事件预警机制在基层的运行

（2）省市级预警工作

市民族宗教部门收到预警信息后，将迅速对预警信息作进一步了解、核实，及时做出分析，如确认情况属实，立即向市委、市政府和应急指挥部报告相关情况，确认预警信息等级，并考虑事件可能发生的方式、规模、影响，决定是否提请市应急指挥部启动应急预案，同时提出相应的关于如何处置的建议，安排人员、物资、资金和技术装备，明确任务分工，开展处置工作，控制事态发展，将事件消除在萌芽状态。市民族宗教部门在日常工作中还要根据县级民族宗教部门定期上报的涉及民族群体性事件的情况汇总研究后报省民族宗教部门和市应急指挥部。市民族宗教部门每月25日前向省民族宗教部门报告本市涉及民族群体性事件方面的情况，实行零报告制度。

市应急指挥部代表市委、市政府统一指挥全市民族群体性事件预警工作，与相关部门建立及时有效的沟通和协调，及时向市委、市政府报告预警情况和提出建议，指导县市区党委、政府开展民族群体性事件预警工作。负责启动市级应急预案。

市委、市政府负责建立全市民族群体性事件预警信息监测和收集体系，实现各县市区政府及其部门收集、交流、报送的各类民族群体性事件预警信息的共享，领导全市民族群体性事件预警工作。在收到县市区上报的预警信息后，如确认预警等级达到Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级，分别于2、4、12小时内报省应急指挥部和民族宗教部门。涉及其他地区和部门的问题和情况，及时通报当地党委、政府和有关部门。

省民族宗教部门收到上报的预警信息后，及时做出全面分析，并立即向省委、省政府和应急指挥部报告相关情况，根据预警信息等级决定是否提请省应急指挥部启动应急预案，同时提出相应的处置建议。

省应急指挥部代表省委、省政府统一指挥全省民族群体性事件预警工作，负责各地和各部门向省政府上报的民族群体性事件监测、预警信息和动态信息的接报和处理工作。负责启动省级应急预案。凡发生重大、特别重大的民族群体性事件，如有涉及或影响到省外的，在报经省政府同意后，将及时通报相关省（区、市）政府。

省委、省政府负责建立全省统一的民族群体性事件预警信息监测和收集体系，实现各级政府及其部门收集、交流、报送的各类民族群体性事件预警信息的共享。省委、省政府在获悉重大、特别重大的民族群体性事件预警信息后，将立即按照国务院办公厅规定的渠道和形式，在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。如果相关的法律、法规对报告的渠道、时限和程序另有规定的，当遵从其规定。报告的内容包括时间、地点、信息来源、原因、性质、严重程度、动态信息、影响范围、已采取的应急措施等。

河南省民族群体性事件预警机制在省市级的运行过程如图3所示。

图3 河南省民族群体性事件预警机制在省市级的运行

2.民族群体性事件预警机制的微观运行

根据河南省民族群体性事件预警机制的功能环节，从微观运行过程上可将其分为预警信息汇集工作、预警信息分析工作、应急处置工作三个部分。

（1）预警信息汇集工作

预警信息的汇集工作是民族群体性事件预警机制的最基础工作，是预警机制运行的起点，包括信息的收集和传递。因此，预警信息及时、准确、有效地收集和传递是非常重要的。

在河南省民族群体性事件预警机制的运行中，预警信息的收集工作主要由基层预警组织完成。河南省基层的民间组织在基层党委政府的领导下和各级民宗部门的指导下，承担了主要的民族关系预警信息的收集工作，从而弥补了各级民宗部门人员较少、精力有限的软肋，保证了收集的预警信息较为全面、真实。同时，各级民宗部门也承担了部分带有宏观性和整体性民族关系预警信息的收集工作。

预警信息的传递工作主要是信息在各级政府之间的传递，关键是保证预警信息传递的及时和准确。“由于在预警信息传递过程中各个传递环节的过滤，往往存在不同程度的信息失真和衰减。”［3］因此，建立一个有效的预警信息传递渠道并保持其通畅是工作的关键。

图4 河南省民族群体性事件预警机制的预警信息汇集工作

（2）预警信息分析工作

预警信息的分析工作是民族群体性事件预警机制的重要工作，是预警机制运行的关键环节。在河南省民族群体性事件预警机制的运行中，预警信息的分析工作主要由各级民族宗教部门完成。分析工作是根据所收集到的民族群体性事件预警信息通过指标体系进行分类研究，确定警源和警级。

通过定量和定性研究准确分析警源和评估警级，才能使政府部门根据实际情况及时启动预案，采取有效措施，合理处置预警信息，保证民族群体性事件的顺利解决。因为分析工作技术含量较高，所以应由各级民宗部门来承担，辅以社会研究机构或人员。

图5 河南省民族群体性事件预警机制的预警信息分析工作

（3）应急处置工作

应急处置工作是民族群体性事件预警机制的反馈性工作，是建立在各级各部门协同配合的基础上，对民族群体性事件出现的问题应急响应和及时处置的过程。

在河南省民族群体性事件预警机制的运行中，应急处置工作分为两种形式。一是乡镇党委政府、街道党委办事处、村 （社区）两委、民间组织等在发现预警信息后，边上报边进行先期处置，争取时间，把问题消灭在萌芽状态。在实际工作中，绝大部分民族群体性事件能够通过先期处置工作解决，因此要采取有效措施切实提高基层组织处置民族群体性事件的能力。二是省市县三级政府根据所掌握的预警信息，启动应急预案对民族群体性事件进行处置。应急预案是指针对民族群体性事件所制定的应急管理、指挥、处理计划。所以，制定科学的应急预案是合理妥善处置民族群体性事件的前提。在先期处置失效、警情继续恶化并达到一定标准时，需要启动应急预案对民族群体性事件进行处置。一般来讲，对这种形式的处置都具有某种形式的强制力，因此必须注意各部门的协同与配合。为此，在省市级预警组织中成立了应急指挥部，这是一个由政府直接领导，民宗部门直接参与的快速应对民族群体性事件的有效载体和指挥平台，便于统一配置资源，协调各种关系，提高处置效率。应急处置工作全面开展后，先期处置和启动预案处置将结合起来，形成最终的处置方案。

图6 河南省民族群体性事件预警机制的应急处置工作

（三）河南省民族群体性事件预警机制的运行效果

1.民族群体性事件预警机制的运行效果

河南省民族群体性事件预警机制初步建立和运行以来，已基本上实现了源头预防和治理，有效地化解了一些突发事件和民族矛盾，取得了较好的成效。据统计，截止到2009年底，仅河南省郑州市中牟县狼城岗镇通过民族群体性事件预警机制处理大的回汉群众矛盾68件，5年来没有发生一起因个别回汉群众发生矛盾而引发的群体性事件。特别是回族聚居的南仁村就依靠民族群体性事件预警机制平稳地处理了比较大的回汉群众矛盾29件，制止声援、串联4起。

2.完善民族群体性事件长效预防的对策

正确认识和处理民族关系问题。当前我国社会存在的民族矛盾“基本上是人民内部在根本利益一致基础上的非对抗性矛盾”，［4］“这一时期的民族问题，基本上是各民族劳动人民之间的关系问题，是非对抗性的、人民内部的矛盾问题”。［4］“正确处理新时期人民内部矛盾，要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，强化责任，创新机制，统筹兼顾，落实措施，认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，加快推进以改善民生为重点的社会建设，依法保障人民权益，不断提高正确处理人民内部矛盾的能力和水平，扎实做好正确处理人民内部矛盾的各项工作”。［5］要注重从源头上减少民族纠纷和矛盾，注重维护少数民族群众权益。

坚持把工作重心放在基层。河南省70％以上的少数民族居住在乡村，出问题也往往在这些地方。可以说，基层是民族群体性事件预警工作的重中之重。加强基层组织建设，是做好民族工作的关键，也是加强民族团结、维护社会稳定的关键。对此，必须抓好以村党支部为核心的村级组织建设，使村支部成为加强民族团结、维护社会稳定的坚强核心。特别是要增强对基础预警组织的资金保障力度，继续提高预警组织成员的工作能力，最大限度地发挥基层组织的积极作用，形成做好民族团结的社会合力。

依法公正、合理地处理民族间的矛盾和纠纷。民族群体性事件预警工作要及时发现矛盾纠纷，同时尽可能把问题解决在萌芽状态，决不能长期拖延，形成积怨。处置问题时必须严格依法处理，无论哪个民族，都是国家的公民，都享有同等的权利和义务，在法律面前人人平等。任何人，不管你是什么民族身份，你都是中华人民共和国的公民，因此只要你触犯了法律，都要以事实为依据，以法律为准绳，依法惩处。

加强对民族宗教部门的建设。加强对民族宗教部门的建设是一项十分重要的基础性工作，要建立健全各级民族宗教工作机构，根据实际情况，配备适量的工作人员，提供必要的经费和交通、通讯条件。加强民族宗教部门的分析研究能力，对民族群体性事件预警信息做出快速准确的判断。要创新工作思路，把民族群体性事件预警工作纳入各级党委政府重要的议事日程、纳入各相关部门的工作规划、纳入全社会维稳工作的重要内容、纳入目标管理和社会治安综合治理考核的指标体系之中。

发挥民族宗教工作人力资源方面的优势。要想发挥民族宗教工作人力资源方面的优势，就需要进一步加强少数民族干部队伍的建设，有计划地选拔优秀少数民族干部进入各级领导班子。

建立和健全民族关系的评估体系。民族关系的评估体系是民族群体性事件预警的主要工具，也是民族群体性事件预警机制的关键组成部分。随着我国经济社会发展，导致民族矛盾、诱发民族问题的因素日益增多。建立和健全科学合理的民族关系评估体系将有助于切实把握民族群体性事件的现状和特点，对民族群体性事件的发展趋势做出科学预测。

本文是在2010年“河南民族关系调查研究小组”的调查报告基础上完成。调查小组成员有：金炳镐、王峰辉、董强、裴圣愚、孙军、于潜驰、陆鹏、肖锐、文妮、易蕙玲等。

［1］河南省政府门户网站［EB/OL］http：//www.henan.gov.cn.

［2］陈振江，王宏晓.建国以来河南省民族关系史的问题与启示［J］.河南省民族宗教工作通讯，2004，（3）.

［3］阎耀军.论我国民委系统民族关系预警机制的构建［J］.中南民族大学学报，2009，（6）.

［4］金炳镐.民族理论通论（修订本）［M］.北京：中央民族大学出版社，2007.

［5］胡锦涛.扎实做好正确处理人民内部矛盾工作 为经济社会发展创造良好社会环境［N］.人民日报，2010－9－30.