英国政府改善北爱尔兰族群关系的途径与经验

黄鹏 黄盛

(中国海洋大学，山东青岛266100)

现代意义上的民族国家在中世纪末期开始出现，后随法国大革命拓展到世界各地。然而，在当今的国际政治舞台上，单一民族构成的国家并不多见，多民族共存一国是一种常态，而不同民族群体之间关系的妥善处理就成为诸多国家面临的难题。

北爱尔兰问题是长期困扰英国的复杂问题，这在新教徒与天主教徒的矛盾与冲突中有着集中体现。1998年《受难节协议》(Good Friday Agreement)的签订是北爱尔兰和平进程中具有里程碑意义的事件，北爱尔兰社会自此进入一个新阶段，北爱尔兰也藉此逐渐摆脱了“问题”之恶名。学术界对于北爱尔兰和平实现的研究多集中于其政治解决方面，而对于北爱尔兰社会变革，特别是两大族群关系对北爱尔兰和平影响的研究则相对不足。在笔者看来，北爱尔兰和平离不开英国政府主导之下的北爱尔兰群体间关系的改善，这是实现北爱尔兰和平的内在动力。

一、北爱尔兰族群关系与北爱尔兰和平困境

北爱尔兰面积不大，驱车贯穿南北不过3小时，但北爱尔兰的两大主要族群却似有万里之隔。北爱尔兰新教徒与天主教徒以宗教为身份标识，各自结群而居，形成了两大社区。根据1991年英国人口统计，北爱尔兰总人口为160万，其中新教徒占50.6%，天主教徒占38.4%[1]。20世纪90年代末的调查则表明，北爱尔兰地区54%的人自认为是新教徒，42%的人自认为是天主教徒[2]。虽然这两项结果略有出入，但北爱尔兰人口以新教徒与天主教徒为主体是毋庸置疑的事实。从总体人数对比来看，新教徒居于多数，天主教徒则处于相对少数。多数新教徒是英格兰和苏格兰移民的后裔，在宗教文化和传统上认同英国，认为北爱尔兰应继续作为英国的一部分。新教徒常被称为统一派(Unionists)。天主教徒大多是当地爱尔兰人的后裔，文化和传统源于爱尔兰，政治上要求实现爱尔兰岛的南北统一。天主教徒往往又被称作民族主义派(Nationalists)。

北爱尔兰的新教徒多居于北爱尔兰东部地区，天主教徒则多居于西部。即使同居一地，两大族群民众聚居区也常以壕沟或高墙为界，这其中以三十英里长的“和平线”(Peace Line)最为著名。“和平线”修建于北爱尔兰首府贝尔法斯特居民区，用以将天主教徒与新教徒的居住区域分开。“和平线”虽负“和平”之名，却未真正带来和平，反而很容易让人想起名声不佳的柏林墙。爱尔兰独立之后，特别是1969年北爱尔兰暴力活动升级后，许多原混居于其他社区的民众为躲避祸患，不得不迁往本族群社区居住，两大族群各自结群而居的特征更为明显。

自20世纪60年代开始，受美国民权运动的影响，北爱尔兰天主教徒开始了争取民权的运动。北爱尔兰地方当局被迫采取的民权改革措施却引起了新教极端派的不满，许多新教激进组织应运而生，对参加民权运动的天主教徒进行袭击。沉寂已久的爱尔兰共和军则趁机在天主教徒中大量吸收成员，积极发展组织，势力大增。于是，两大教派冲突愈演愈烈，北爱尔兰当局再也无力控制局势，最终演变成了“北爱动乱”(the Troubles)，北爱尔兰也因此处于动荡和冲突的阴影之下。

在漫长的历史进程中，英国与新教徒形成了相互依赖的关系。英国依靠新教徒捍卫与巩固在爱尔兰岛的既得利益，而新教徒也需要英国政府作为靠山，防备时刻准备复国的爱尔兰人。自20世纪20年代初“英爱”分治开始，英国政府便寻求从北爱尔兰内部政治纷扰中脱身。除继续把持国防、外交、外贸、海关等涉外事务外，英国政府把大部分权力都下放给了北爱尔兰地方，北爱尔兰实际上成了新教徒统治下的国中之国。

北爱尔兰动乱爆发初期，英国政府继续充当新教徒庇护者的角色。1972年3月，以爱德华·希思为首相的英国政府宣布暂停北爱尔兰地方议会运作，由英国实行直接统治。除1974年曾有短暂反复外，这种直接统治一直持续到1999年12月，远超英国政府当初预期。据统计，1969年之后的30多年中，北爱尔兰暴力冲突造成3500多人死亡、40000多人受伤，英国所遭受的财产损失超过11.15亿英镑。[3]北爱尔兰问题不仅给英国带来了巨大的财政负担和人力消耗，也让英国的国际形象蒙羞，一度成为英国之殇。

历史的积怨加上现实的对立使两大族群间形成了所谓的“沉默”文化。在这种氛围中，两大族群民众接触有限，工作、教育等也常以族群为界，通婚现象更为少见。这种氛围又加剧了两大族群民众对对方的误读与妖魔化，造成了两大族群的进一步疏离与对立。对北爱尔兰民众而言，长期的血腥仇杀导致新教徒和天主教徒之间根深蒂固的偏见和防范心理，要想让长期敌对的双方在短期内抛开宿怨、做到相互信任绝非易事。[4]新教徒害怕与天主教徒和解会失掉自身所处的优势地位，失掉自己的身份认同，更怕北爱尔兰与爱尔兰实现合并。对于天主教徒而言，由于历史上遭受到种种压迫与迫害，再加上现实的不平等，天主教徒难以对新教徒和英国政府产生太多信任。这种状况使北爱尔兰和平陷入进退维谷的困境。

二、英国政府主导下的族群关系改善工作

自20世纪60年代中期开始，英国政府集中力量解决国内广泛存在的种族与民族歧视问题，对北爱尔兰政策的调整亦与此大背景相关，而此时恰恰也是北爱尔兰冲突的上升期。

1.中央社区关系协调组的成立

1969年北爱尔兰内乱爆发后不久，英国内政大臣卡拉汉宣布成立社区关系部(Ministry for Community Relation)和社区关系委员会(Community Relations Commission)，以此促进族群关系的发展。1974年4月，《桑宁戴尔协议》签订，之后设立了新的北爱尔兰分权会议。分权会议认为，各派政治领袖将在今后主导族群关系工作，因此取消了社区关系委员会。颇具讽刺意味的是，内外交困的分权会议只持续了五个月便寿终正寝。即便如此，改善族群关系仍被视为促进族群之间及政府和族群间沟通的重要方法。

1985年，英国人权顾问常务委员会发布报告，建议政府建立专门的族群关系组织，创建独立的族群关系机构，处理相关事务，并资助族群关系工作。基于此，中央社区关系协调组(Central Community Relations Unit)在1987年成立(2000年改组为社区关系协调组，Community Relations Unit)。中央社区关系协调组在北爱尔兰事务管理部门中处于重要位置，旨在促进社会平等、支持族群间交流、鼓励多样性文化的相互理解与接受。在北爱尔兰族群关系改善的过程中，中央社区关系协调组发挥了统领全局的作用。

随着英国政府对族群关系工作投入的不断增加，从事族群交往、接触、培训与调解的组织数量从1986年的40个增加到了1996年的140个[5]。这其中比较有代表性的有族群关系理事会和北爱尔兰妇女联盟。非政府组织弥补了政府部门工作的盲区，在促进族群关系方面的某些作用甚至超过了很多政府机构，从而大大推进了族群间关系的改善。

2.教育改革工作

北爱尔兰的教育体系同北爱尔兰大多数体系一样，也以教派为界。虽然法律上规定所有公立学校都须向不同宗教信仰的学生开放，但事实上公立学校中的学生几乎都是新教徒的孩子，天主教堂则为天主教青少年提供教育。相对公立学校而言，天主教学校虽也有政府的资金援助，但拥有资源相对较少，教员水平有限，教学质量不高，学历证书在社会中的认可度也不高。随着北爱尔兰冲突的升级，人们也越来越多地关注教育在族群关系中的地位和作用。不同族群学校作为不同观点的散布者，往往会增加族群之间的不信任和偏见。同样，学校也可以扮演积极的角色，减少族群间的误解，增进相互理解与信任。

从20世纪70年代中后期开始，融合学校(integrated school)的理念在北爱尔兰被提出。一些教士和政治领袖对这一新型学校表示支持，但两大族群中的反对者亦不在少数。1981年，第一个兼收天主教和新教学生的融合学校——拉甘学院(Lagan College)在北爱尔兰首府贝尔法斯特成立。自此之后，融合学校在众多学生父母和社会各界人士的努力下逐渐增多。在这一过程中，1988年北爱尔兰教育发展理事会的成立和1989年《北爱尔兰教育改革法令》的颁布对北爱尔兰教育影响巨大，融合学校也因此获得了更多的政策和资金支持。而随着20世纪90年代中后期北爱尔兰和平进程的推进，学校改革又得以进一步发展。1989年之时，融合学校只有8所小学和两所中学，而1997～1998学年开始之时，这一数目已增至37所(24所小学、13所中学)[6]。尽管学校数量和接收儿童数量都不算多，但融合学校还是承担起了改变旧有教育体制的工作。在这些学校的影响下，原有学校也开始向其他族群学生开放。

教育改革的另外一项重要工作是使学生在学校中了解北爱尔兰的文化与政治差异。20世纪90年代初期，通过学者和老师们的努力，增进相互了解、消除族群间误解和分歧的项目成为每个学生学习的必修内容。1990年，北爱尔兰所有学校开始教授相同历史大纲的课程。而在1990年以前，天主教和新教学校的历史课程差异巨大。到1994年时，共同的宗教课程教育正式开始。两大族群的青少年可以通过学校课程的学习了解己方及对方群体的文化与传统，从而有利于两大族群的接触与相互理解。

3.警察部队改革

爱尔兰南北分治后的1922年，北爱尔兰成立了阿尔斯特皇家警察部队，以此代替了原来的爱尔兰皇家警察部队。阿尔斯特皇家警察部队初始计划人数为3000人，其中1000人名额预留给天主教徒，这也正是当时北爱尔兰人口比例的反映。警察部队中天主教徒外2000人的招募工作很快完成，但天主教徒警察的招募工作却进展缓慢。1925年时，阿尔斯特皇家警察部队的2990人中只有551人是天主教徒[7]。天主教牧师和天主教精英都呼吁天主教徒不要参加阿尔斯特皇家警察部队，进入警察部队的天主教徒也常遭受各种歧视。因此，天主教徒在北爱尔兰警察部队中的比重从来没有超过20%，在20世纪60年代更一度只有12%[8]。社会民主工党成员、后来担任北爱尔兰副首席部长的马龙(Seamus Mallon)直言不讳地指出，阿尔斯特皇家警察部队是“97%的新教徒，100%的统一派”[9]。

由于新教徒在警察部队占绝对优势，再加上其在政治社会资源的统治地位，阿尔斯特皇家警察部队实际上成了新教徒巩固既有利益、打击天主教徒的重要工具。例如，1922年阿尔斯特皇家警察部队拘捕的522中有520人为天主教徒。[10]后来的北爱尔兰冲突中，阿尔斯特皇家警察部队对北爱天主教激进组织积极打击，但对新教激进组织却区别对待，警察部队也因此遭到天主教激进组织的不断攻击。事实上，阿尔斯特皇家警察部队打击北爱尔兰分离运动的功能远大于其维持社会治安的职能。

按照《受难节协议》的规定，北爱尔兰警察独立委员会于1998年成立。1999年，该委员会发布报告，建议对原有警察体系进行改革。2000年的《北爱尔兰警察法案》将阿尔斯特皇家警察部队改组为北爱尔兰警察局。在此基础上，北爱尔兰警察局在2001年正式成立。北爱尔兰警察局确立了新教徒与天主教徒各50%的警察招募原则，并调查核实了1969年“北爱动乱”以来的上千件历史积案，从而在两大族群中逐步树立了威望。

4.平等选举权的实现

在北爱尔兰地方选举中，比例代表制在20世纪20年代便被新教领袖废除。由于新教徒在人数上占优势，这显然对其掌权更为有利。北爱尔兰的投票权包括纳税人投票权和公司投票权。纳税人投票权要求房产拥有者才有权投票，即使是和父母居住在一起的成年人若无不动产也不能参加地方选举。并且，即使有了自己的房产也不意味着马上就可以获得选举的政治权利。[11]自“英爱”分治一直到20世纪70年代，在一个地方居住7年以上的公民才有资格在北爱尔兰议会选举中享有选举权和被选举权。作为资产的拥有者，公司投票权可以让公司董事获得一人多票的特权。此类投票制度显然对穷人不利，早在1946年便被英国废除，但在北爱尔兰却得以为继。由于天主教徒经济状况较新教徒更为不佳，穷人的大部分是天主教徒，所以这对天主教徒更为不利。

1969年8月，英国政府宣布，北爱尔兰的每一个公民都有权获得英国其他地区公民所有的同等待遇和自由，且不受歧视。北爱尔兰议会随后进行了一系列立法改革来消除既有的种种不平等。在1972年北爱尔兰议会被解散后，此项改革由英国议会继续进行。此后，选举制度逐步进行了改革，房屋所有权不再被视为投票权的先决条件，企业主所把持的公司投票权也被废除，投票制度中的比例代表制被重新启用。为更好地体现居民分布状况，市政分界线也进行了重新划分。由此，天主教徒获得政治权力的机会大大增加。

5.就业公平问题

1971年的统计显示，有17.3%的男性天主教徒失业，而新教徒男性的失业率则为6.6%[12]。以往经验表明，处于社会边缘化的贫民聚居区往往与该地区准军事组织的暴力活动有紧密联系。1973年，《北爱尔兰宪法法案》成立了立法议会，以解决因宗教、政治信仰等问题而产生的种种歧视。此外，法案还成立了人权顾问常务委员会，监督反歧视法律的效力。1976年，英国政府通过《公平就业法案》，将因宗教或政治立场问题而产生的歧视行为视为非法，并在此基础上设立了“公平就业署”，以此获取就业方面的投诉，从而更好地促进就业公平。这一机构在1989年被“公平就业委员会”所取代。政府给予“公平就业委员会”更多资源与权力以使之更好地履行职责，消除各种就业歧视，保障各族群平等就业权益。

到20世纪90年代初，虽经过近二十年的努力，但多项统计数据表明，天主教民众在很多领域仍处于不利地位，而失业率的差距又直接加大了既有的社会差距。面对此种状况，英国政府出台了社会需求满足计划(Targeting Social Need)，以专门性的政策和项目处理社会与经济领域的差距问题，关注处于弱势地位的地区和部门。

三、英国政府改善北爱尔兰族群关系的成效与经验

在英国政府及众多非政府组织的努力下，北爱尔兰社会中的诸多不平等现象已得到基本解决，操纵投票、住房分配不公、教育经费不均等问题已不再是民众热议的话题。跨社区婚姻一直被视为族群关系的晴雨表。从20世纪70年代到90年代，只有5%的婚姻发生在不同社区之间[13]。而进入21世纪后的几年间，跨社区婚姻已上升到10%左右。从下面的表格中，我们也可以发现北爱两大族群关系的改善。对“当前新教徒与天主教徒关系与5年前相比”问题的回答中，两大族群中持正面观点者比例总体上在不断增加，而持负面观点人数则明显减少，这反映了族群关系改善的成绩。相比较而言，天主教徒评价更为积极，这应与其在这些年中获益较多有关。而从更广角度来看，北爱尔兰和平进程的不断推进更是族群关系改善的重要体现。

表格：不同群体对“当前新教徒与天主教徒关系与5年前相比”问题的回答

北爱尔兰族群关系改善的经验表明，不同教派和族群是可以和平共处的。作为社会政策的主要制定者和执行者，政府在族群关系处理中扮演着关键角色。正如施正锋所言，“不同的教派与族群并不一定会导致政治冲突，最主要的影响因素是政治、经济、社会结构是否平等，被支配族群的集体认同是否被压制”。[14]在新教徒主政时期，北爱尔兰社会不平等现象突出。尽管众多天主教徒对其在北爱尔兰地位不满，并以各种形式进行了表达，但当政者却未采取有效措施加以解决，为数不多的改革反而引起了新教激进派的不满，导致冲突愈演愈烈。1972年，英国政府开始了对北爱尔兰的直接政治控制，这为北爱尔兰社会平等与和解的实现创造了重要条件。英国政府的行为一开始并不被看好，因为包括天主教徒在内的很多人都认为，英国政府是引发冲突的重要原因，其本身就是这其中的一个“问题”。

过往数百年“英爱”对抗的历史证明，暴力手段往往会激化族群矛盾，造成难以弥补的裂痕。要实现北爱尔兰和平，仅靠政治谈判是不够的。族群关系是北爱尔兰社会关系的民间基础，也是和平之基。如果缺乏足够的民意基础，不论是英国政府、爱尔兰政府还是北爱尔兰各派都无法进行有效谈判。因为在社会群体严重对立的氛围中，妥协与让步会被视为屈膝投降，和平进程不可能取得大的进展。

在改善族群关系的过程中，族群间的接触与交流固然重要，但族群之间的平等更为重要。正如麦克维(Robbie McVeigh)指出的那样，北爱尔兰两大族群社区间需要的是平等与公正，而非“社区关系”或“社区发展”。[15]英国政府先前的区别性与歧视性政策是导致北爱尔兰冲突出现的重要原因。如果没有族群间的平等与公正，北爱尔兰族群关系不可能有大的改善，北爱尔兰和平也就不可能真正实现。为处理好族群关系，英国政府成立了“中央社区关系协调组”等专门处理族群关系的组织，并通过制定或修改法律、改革教育体制、重整警察体系、改善就业环境等措施消除歧视，大大提升了天主教民众的社会地位，从而促进了北爱尔兰族群之间的平等，减少了相互间的仇视情绪。

当然，北爱尔兰族群关系仍面临一些挑战，个别改善族群关系的做法还存在争议。比如，在北爱尔兰警察体系的改革中，一些新教徒就对新教徒与天主教徒各50%的警察招募比例不满，认为此举有矫枉过正之嫌。另外，天主教徒的失业问题依旧突出，而这又直接加大了两大族群间经济状况的差距。即便如此，北爱尔兰和平与和解所取得的成绩已为世人所公认。对因宗教与民族问题而引发冲突的世界其他地区来说，英国政府在促进北爱尔兰两大族群和解方面的经验或许值得研究与借鉴。

[1]张训谋.北爱冲突与宗教问题(J).中国宗教，1999(1).

[2]Office for National Statistics，UK 2003：The Official Yearbook of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland(R).Norwich：Stationery Office，2002.

[3]Mike Morrissey and Marie Smyth，Northern Ireland after the Good Friday Agreement(M).London：Pluto Press，2002.[4]刘金源.布莱尔当政后的北爱尔兰和平进程(J).世界民族，2005(1).

[5]Mari Fitzduff and Cathy Gormley，Northern Ireland：Changing Perceptions of the“Other”(J).Development，2000(9).

[6]Seamus Dunn and Valerie Morgan，“A Fraught Path”－ － Education as a Basis for Developing Improved Community Relations in Northern Ireland(J).Oxford Review of Education，1999(Nos.1/2).

[7][10]Oliver Rafferty，Catholicism in Ulster，1603 －1983：an Interpretative History(M).Columbia：University of South Carolina Press，1994.

[8]John Morrison，The Ulster Government and Internal Opposition.in John Morrison，The Ulster Cover－ Up(M).Lurgan，County Armagh：Ulster Society(Publications)Ltd.，1993.

[9]Johannes Steffens，The Police Forces of Northern Ireland － History，Perception and Problems：A Short Review(M).GRIN Verlag，2007.

[11][英]马尔科维奇著，严泉译.北爱尔兰的宗教和民族分裂——是否有望解决(J).国外社会科学文摘，1999(4).

[12]Bob Rowthorn and Naomi Wayne，Northern Ireland：the Political Economy of Conflict(M).Cambridge：Polity Press，1988.

[13]施正锋.北爱尔兰的和平(J).台湾国际研究季刊，2008(冬季号).

[14]Edward Moxon － Browne，National Identity in Northern Ireland.in Peter Stringer and Gillian Robinson eds.，Social Attitudes in Northern Ireland：The First Report(C).Belfast：Blackstaff Press，1991.

[15]Robbie McVeigh，Between Reconciliation and Pacification：the British State and Community Relations in North of Ireland(J).Community Development Journal，2002(1).