建设高素质的村级领导班子——基于重庆市农村村级组织的调研

□ 谢撼澜

建设高素质的村级领导班子
——基于重庆市农村村级组织的调研

□ 谢撼澜

十七大报告强调：要“把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体”。破解“三农”难题、实现统筹城乡的发展目标等政策意图，都必须依托以村支两委为核心的村级基层组织去贯彻落实。所以，村级基层组织的领导班子建设，是整个党的执政能力建设的基础工程，是落实社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略的组织保证。

2007年至今，笔者先后深入重庆市荣昌、壁山、武隆、丰都、万州、潼南、綦江、万盛、南川等区县的乡镇和行政村，开展追踪调研。笔者深切感受到，建设高素质的村级领导班子是基层组织建设和政治建设的一个紧迫的课题。

一、重庆市加强村级领导班子建设所针对的问题和不足

近年来，重庆市在农村村级班子建设上，着力顺理了村支两委关系，并通过“精镇壮村”、“双强行动”创新村干部选拔思路，村级领导班子的素质和能力得到一定提高。但村级班子建设存在如下三个方面的问题：

（一）少数村级组织班子凝聚力不强，存在一定程度的软弱涣散现象

班子不强、软弱涣散，指的是能力不足、工作力度不够、凝聚力不强。表现为：一是完成乡镇交付的工作任务很勉强，有畏难情绪，主观能动性较差。二是领导班子工作作风不实，服务群众意识不强。三是受家族势力的影响或被“恶势力”操控，搞裙带关系，办事不公，影响了班子在群众中的认可度。四是村支两委（主要是村支书与村主任）一定程度上不协调，为争地位争好处而导致工作中产生内耗。要么是村支书或村主任大权独揽、包办对方，要么是相互对立、各自为政，要么是相互推诿撂挑子。

（二）一些村级基层干部队伍观念落后、能力不强，存在本领恐慌

随着市场经济和现代农业的发展，农业生产和农村经济逐步趋向专业化、规模化和社会化，迫切要求农村基层干部能提供生产、经营方面的引导和服务，做增收致富的“领航人”和“保护神”。一些基层干部由于年龄老化、文化素质低、思想观念落后、信息闭塞、视野狭窄等原因，领导农村经济发展上能力欠缺，在调整产业结构，发展现代农业方面，没有好的思路和办法，不适应市场经济发展的要求。部分干部自身都陷入贫困，更谈不上带领农民群众致富奔小康。越在偏远地区，这种情况表现越突出。一些村干部思想教育方式陈旧，依法行政的能力较差，协调村民、干群之间关系的能力不强，干群关系紧张，在加强农村精神文明建设方面意识不强，正气不盛。

（三）农村基层干部普遍报酬低待遇低，动力不足

重庆市政协办公厅《社情民意》第239期反映，农村基层干部纷纷弃职打工，流失日益严重。究其原因，主要有三个方面：第一，村干部工作任务重，自家致富难顾。村干部官虽小，可工作量不小。尤其是支书、主任，每个月20多天时间花在工作上，有的几乎成了全职干部，没有时间和精力从事经济活动。第二，村干部报酬低待遇低。据组织系统统计，2008年之前，农村（农村社区）干部人均年报酬情况：5000/元年以上的占21.3%；3000-5000/元年的占50.0%；3000/元年以下的占28.7%。2008年之后市委市政府对村干部待遇进行了规范和提高，但还是难以体现村干部付出的劳动量。第三，村干部的后顾之忧没有得到解决。由于一些地方村干部养老保障机制没有建立，村干部改变农民身份的可能性也很小，他们深感“劳多酬少、前无出路，后无退路”。

二、重庆市加强农村村级领导班子建设的对策和措施

党的十七届四中全会通过的 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“建设高素质基层党组织带头人队伍。按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，加强基层党组织书记队伍建设。拓宽农村基层干部来源，选拔优秀党员担任村党组织书记，推进选聘高校毕业生到村任职工作，鼓励转业退伍军人到乡、村工作，及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。”《决议》精神为我们进一步加强农村村级领导班子建设提供了行动指南。针对存在的问题和不足，近年来重庆市委和市政府着眼于加强农村村级领导班子建设，采取了创新的对策和措施。

（一）实施“双千”强村计划

存在软弱涣散问题的村级领导班子急需整顿帮扶。重庆市委组织部从2007年下半年开始部署，用一年半时间，在全市范围内整顿1000个后进村党组织。措施办法：在全市选择1000个左右的后进村进行整顿；在区县和乡镇机关、事业单位富余人员中，选派1000名驻村党建工作指导员进村整顿。

2008年，通过建立城乡互动的基层干部人才工作体系，全市选派了3000区县和乡镇机关干部驻村帮助工作或担任党建工作指导员。并且从2008年开始，计划5年内选派3.2万名高校毕业生充实到农村基层干部队伍。

（二）拓宽选任用人渠道，配备好村支两委班子

结合村级组织换届选举，选好配强村支两委干部,把那些政治素质好、工作能力强、群众公认，想干事、能干事、干成事的同志选拔到基层党组织书记、主任的岗位上来，提高党员和人民群众对村级组织的认同感。在选拔渠道上，打破城乡地域界限，破除工农商学身份差别，面向社会（内部、外部和机关）公开选拔。可以选派企业能人到村任职。可以引导事业有成的农村外出人才返乡创业。在任职方式上，党支部书记和村委会干部、村支两委干部和经济组织负责人采取“双向进入，交叉任职”，政治素质高、致富能力强、群众基础好的经济组织负责人可担任村支两委主要职务，致富能力、带动能力强的村支两委成员可以兼任经济组织负责人，以整合村级组织的领导力量。同时，“精镇壮村”工程、“双培行动”、“双强行动”是重庆近年来抓农村基层干部建设中创造性的思路和成功经验，要推进到更高的层次和水平。

现任村级领导班子还必须重视后备力量培养。村党组织要增强紧迫感，把发展年轻党员作为一个重要议题来抓，积极主动在产业带头人、致富能人、外出务工经商人员、回乡创业青年中吸收新鲜血液。要求：第一，要把发展党员列入村级党组织的工作任务和考核内容，抓党员发展制度化。第二，在不违背党章的前提下，改进发展党员的程序和培养方式，可以考虑通讯培养、网络培养、委托培养甚至追踪培养，把认识到位、进步较大、能力突出、有创新创业精神的年轻人及时吸收到党组织中来。

（三）用制度和机制顺理村支两委关系、深化自治民主

重庆市委组织部制定的 《关于建立和完善村党组织领导下的村民自治运行机制的暂行办法》，界定了村支两委的工作职责，明确了村支两委的工作程序，规范村级党组织、村委会、党员议事会、村民代表会议各自的活动方式。对党组织制度不健全、活动不正常的，要加强指导和督查，帮助完善有关规章制度，开展正常的党内活动，提高基层党组织运转的质量和规范化水平。

在村级组织民主治理上，近年来重庆有两项值得推介的创新。一是开县麻柳乡“八步工作法”。麻柳乡位处山区、经济落后，但在1999年到2004年的短短5年时间里，奇迹般地解决了困扰群众几十年的行路、吃水、通话、照明、看病等难题，全乡兴办公益事业投资投劳折计人民币1200多万元，都是群众自愿出钱出力，无一人上访。“八步工作法”即，第一步，深入调查收集民意。第二步，召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案。第三步，宣传发动统一思想，征求群众对初步方案的意见；第四步，民主讨论确定方案。第五步，户户签字进行公决，赞成率达到85%以上，才予以实施。第六步，分解工程落实到户。第七步，村民小组组织实施。第八步，竣工结算张榜公布。“八步工作法”的实质在于问政于民，理念就是民主治村，结果是减少了干群冲突、拉近了干群关系。二是万盛区“五权一体”村民自治模式。对重大村务，由党员、村民、村级组织行使提案权，村级党组织行使审议权，村民会议或村民代表会议行使决定权，村民委员会行使执行权，村民理财小组、村务（党务）公开监督小组行使监督权。推行“五权一体”模式以来，全区57个村共办理提案3300多件,为群众办好事实事4700多件。

在借鉴国内外经验的基础上，重庆行政学院苏伟教授主持的2010年重庆市重大课题 《村社基层社会民主管理“三元四步工作法”研究》中，提出构建党组织领导下的基层群众自治新模式。首先，健全、新建村社（区）党组织、村社（区）委员会、村社（区）大会三大机构。“三元四步法”的运行结构，可图示如下：

“三元四步法”的四步程序如下。第一，通过村、社区大会提出原始方案，交村社党组织决策。第二，村社党组织提出表决方案，交村社大会表决。第三，村、社区大会通过执行方案，交村社委员会执行。第四，村社委员会组织力量实施村社大会所递交的执行方案。上述四大程序，就是“三元四步法”具体循环运行的一个周期。周期良性循环，基层社会的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设等等，可以和谐发展；而且，还可以与地方党组织、人大与政府全面地有机衔接与良性互动。这个方案也是值得村级组织试验探索的。

（四）落实村级领导班子联系服务群众“三项制度”

在构建城乡统筹基层党建新格局中，为了建立城乡覆盖的基层党组织联系服务群众工作体系，2008年10月重庆市委下发《市关于建立健全村、社区党组织联系服务群众工作三项制度的通知》，提出了健全联系服务群众的“三项制度”。要求基层党组织书记每周一次接待群众，基层党组织班子成员每年两次进家入户走访群众，群众意见定期办理反馈等。中央领导和薄熙来书记为什么那么看重 “三项制度”，因为“三项制度”体现了村级组织治理创新：一是斗硬执行，把群众的“小事”当成“大事”去抓；二是搭建载体，把党的基层组织建设工作做实做好；三是制度构建，将党与群众的“血肉联系”常态化、规范化；四是服务型导向，实现了基层党组织执政理念与工作方式的创新变革。

从村级领导班子建设这个角度看，“三项制度”使干部得到了锻炼，农村和社区真正成为基层干部成长提高的“主阵地”。不少村、社区干部说：“过去干工作，很大程度上是靠觉悟、凭热情，干得怎么样无关紧要。现在‘三项制度’成了头上的‘紧箍咒’，是硬要求，不去做不行，做不好也不行，每个月那点报酬不好拿了。”

（五）利用城市资源培训农村基层干部

以往村干部的培训在乡镇不定期举办，培训层次和效果难以满足时代发展对村干部素质的要求。调研中发现，村干部基本都有到区县党校学习培训的愿望，他们希望通过培训提高理论水平，增长致富技能，更希望开阔眼界、开拓思路。市委组织部部署，将依托各级党校、西南大学、乡镇企业学校开展对农村基层干部的培训，或者抽调专家组成讲师团，赴区县巡回轮训村“两委”负责人。

笔者建议村干部培训以区县党校为主体，整合高校、职业技术学校、乡镇企业学校等方面的力量进行“打捆式”培训。学习内容包括：政策理论、现代农业实用技术、致富理念。培训方式包括：课堂教学、现场教学、观摩考察。培训时间每期7～10天为宜。也要实施村干部“走出去”战略，有计划组织村干部外出学习考察、挂职锻炼、务工经商，促使他们拓宽视野、增长技能、创新思路。

（六）建立对村干部的考评激励机制，增强基层工作岗位的吸引力

主要是建立三个激励机制：

一是建立村干部业绩考评机制。按照中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的基本思路，科学设置对村支两委班子的民主评议和业绩考评制度，考评要扩大群众参与，考评结果与待遇挂钩。

二是建立村干部经济待遇保障机制。适当提高现任村干部的误工补贴，村干部的报酬纳入区县财政予以保证，合理解决长期任职而又表现优秀的村干部离任后的养老保险、生活补贴等待遇。2008年7月重庆市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于规范和提高村干部补贴有关问题的通知》，对全市对村“三职”干部及村民小组长补贴最低标准进行调整，调整后的标准为：村党组织书记、村委会主任450元/人·月，村文书360元/人·月，村民小组长400元/人·年；对工作多年、正常离任、未参加养老保险的，要给予一定的生活补助，并逐步探索制定离任村干部特别是贫困地区离任村干部的生活补助办法。

三是建立村干部政治待遇激励机制。年度要对不同岗位的村干部进行评先表彰，出台对优秀年轻村干部考录国家公务员和招聘事业编制人员的优惠政策。十七届四中全会《决定》指出：“加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度。切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。”重庆市已经实施了从优秀村社干部中向招录乡镇（街道）公务员这一举措，在年龄条件上建议由40周岁以下放宽到45岁以下，在招考程序上建议以业绩考核和能力考察为主要依据，特别优秀的村干部，经过锻炼培养可直接提拔进乡镇党委，以此增强村干部工作岗位的吸引力。

作者：中共重庆市委党校党建部副教授，博士

责任编辑：谭国太