关于资源枯竭型城市转型发展问题及对策研究——以重庆市万盛区为模本

中共重庆市委党校2010年中青二班第七组

关于资源枯竭型城市转型发展问题及对策研究
——以重庆市万盛区为模本

中共重庆市委党校2010年中青二班第七组

按照相关条件，中国现有以资源开采为主的资源型城市近200个，随着资源勘探的深入，该类城市会越来越多。为了支撑中国经济的发展，该类城市的资源开采的力度越来越大，带来的问题也越来越多。重庆市万盛区即是其典型之一。

万盛区位于重庆市东南部，距重庆主城79公里（距二环54公里）,处于重庆一小时经济圈的边缘上。作为重庆市重要的以煤炭为主的能源基地，为保障重庆市能源供应作出了重大历史贡献，是典型的因矿设区的资源型城市。

近年来，由于煤炭资源濒临枯竭，万盛区的煤炭生产逐步萎缩，已无力支撑整个区域的经济社会发展。而长期以来形成的产业结构单一、经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、社会稳定压力增大等问题，已成为当前万盛面临和急迫需要解决的严峻问题。重庆直辖以后，历届万盛区委、区政府都积极探寻转型发展之路。由于自身发展能力较弱，万盛区的自我转型发展非常缓慢，而暴露出的经济社会问题却日益严峻，已引起市委、市政府和国家层面的高度重视。经过多方争取，2009年3月，万盛区被国家列为44个资源枯竭转型试点城市之一。万盛区的转型发展由此迎来了新的重大转折。

本文通过深入分析万盛区作为资源枯竭转型试点城市的背景与现状、转型发展面临的主要困难，提出万盛要积极寻求重庆市和中央政府的支持，以发展环保接续替代产业为支撑，走有万盛特色的转型发展之路，努力把万盛这个典型的资源型老工矿城市打造成为重庆和西部知名的“生态文明之城”。

一、万盛区作为资源枯竭转型试点城市的背景

（一）因矿设区，促进重庆发展

万盛区是重庆地区煤炭规模开采历史最悠久的城市，1955年因矿设区，至今已有近80年的历史，为国家和重庆市的建设、发展作出了重大贡献。从累计采量来看，近80年来，全区累计生产原煤1.4亿吨，保障了西南地区冶金工业（特别是重庆钢铁工业）、电力、铁路等行业的发展。从上缴利税来看，建国以来，地区煤炭行业为国家上缴利税50亿元。

（二）因矿枯竭，矛盾逐步凸现

作为一个行政区，仅依靠单一的不可再生的煤炭资源发展经济，一旦枯竭，必然带来诸多问题。一是资源枯竭型城市产业高度的单一性。资源型产业既是主导产业，又是支柱产业，城市对资源产业的依赖性很大，造成城市的发展受到限制，城市功能不全，第三产业以及可替代产业发展落后；二是市场化因素先天不足。资源型城市与综合性城市相比，城市经济市场化因素先天不足，资源型城市由计划经济转轨进入市场经济体制，需要从头培育市场经济“基因”；三是城市发展的资源环境基础出现危机。资源型城市对资源的掠夺式、粗放型开采，造成资源锐减，导致地质受损，耕地退化、盐碱化和沙化，严重影响生态平衡，影响人类的生存和发展；四是社会负担沉重。资源的枯竭导致因资源而生的主导产业趋于衰退，就业机会减少，资源产量和企业效益的下降，也影响财政收入和对社会事业发展的投入。

二、万盛区转型发展面临的主要困难

（一）经济结构失衡

2008年，万盛区第一产业实现增加值4.05亿元；第二产业实现增加值15.76亿元，其中工业增加值为13.64亿元；第三产业实现增加值12.56亿元。三次产业之比为12.5：48.7：38.8。工业仍然是万盛区国民经济的主导产业，第三产业的比例低于全国和重庆市的水平。从工业内部来看，煤炭采选业一直是万盛区经济发展的支柱。2008年，万盛区规模以上工业企业总产值中煤炭与电力工业的产值比重达到了80.45%，构成了“煤炭主导工业、工业主导经济”的单极经济发展格局。经济结构单一，经济发展受煤炭价格波动的影响巨大，例如1999-2002年经济年均增长6%，发展水平为当时全市的72%、全国的60%，特别是1999年煤炭行业负增长30%，导致地区GDP负增长5%，下岗职工达2万人，行政机关3个月发不出工资，发展严重滞后。

（二）基础设施滞后

在长期计划经济体制和粗放式经济增长方式下，万盛的主要功能就是为国家提供矿产品及其初加工产品，并且由资源型企业承担着办社会的职能，道路、供水、供电等基础设施均由企业自行建设和维护。由于企业体制是“先生产后生活”的原则，导致当时的建设标准非常低。随着资源开采、生产经营陷入困境，地方政府又没有能力投入，造成万盛的基础设施建设严重滞后，出、入境通道不畅，区内公路通畅率只有54%，铁路也只是企业等级，并且产业配套设施基本是空白。

（三）生态破坏严重

万盛区以煤炭为主导的工业产业结构，形成了以煤炭延伸而形成的高耗能、高污染产业。经过多年努力，尽管在环境治理方面取得了较大成绩，但是结构性污染仍然存在。2007年，万盛区工业废气排放量达324万立方米，电力行业占93.2%；工业废水排放量为3318万吨，煤炭行业占93.3%；产生工业固体废弃物32.18万吨，主要分布在煤炭行业和电力行业，其中，煤炭行业占48.4%，电力行业占44.2%，对环境造成严重破坏。此外，由于煤炭资源的长期开采，形成了大量的采煤沉陷区。沉陷区范围内许多建筑、道路、植被、耕地及地下水系遭到破坏，严重影响了区域的生态环境，对人民生活安全和生存环境构成直接威胁。目前，区内形成的采空沉陷区已覆盖到青年、关坝、南桐、万东、丛林等五个镇，损毁耕地面积64557亩，损毁房屋面积1353017平方米，超过10万群众的生命财产安全受到直接威胁。

（四）发展要素制约

万盛区基础设施严重滞后，出境通道总体不畅，产业配套设施基本空白；社会事业发展落后，就业矛盾突出，社会保障压力大，城乡困难群体较多，直接影响到地方可持续发展；地方财政历史包袱重，财力状况非常拮据；土地、环境发展指标不足，工程性缺水严重，成为制约转型发展的瓶颈；与国内其他资源转型试点城市相比，万盛区自我转型能力较弱，与重庆市一小时经济圈内其他区县相比，万盛区自身经济实力比较薄弱。综合来看，在转型任务重、自我转型能力弱的背景下，没有上级政府的支持，万盛区成功转型将很难实现。

（五）自我发展力弱

选取地区生产总值、地区生产总值增速、人均GDP、地方财政收支、工业增加值、全社会固定资产投资、农林牧渔业总产值和社会消费品零售总额等指标，通过变异系数法构建自我发展能力模型，对重庆市一小时经济圈内各区县的自我发展能力进行了测算。按照各项指标排名，一小时经济圈中共有区县23个，故第一名得分为23分，第二名得分为22分，以此类推，最后一名得分为1分，用Xj代替得分，则综合得分Yj= Xj*Wj。显然得分区间在1-23分之间，且得分越高，表示该城市自我转型能力越强；反之则越差。各区县自我发展能力综合得分中万盛区综合得分为3.07，得分最低，即自我发展能力最弱。

三、资源性城市转型发展的对策建议

万盛区是依托煤炭开发而兴建、发展起来的资源型城市，形成了以煤炭采选为经济发展支柱、以煤炭主导工业的单一产业发展格局，但这种资源结构性缺陷已经成为制约经济持续发展的“瓶颈”。由于长期以“一煤独大”的非均衡模式发展，并受传统计划经济和粗放型经济增长方式的双重影响，万盛区面临着煤炭资源濒临枯竭，产业结构矛盾突出、经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、资源综合利用程度低、自然环境与生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等诸多问题。反思过去，转型刻不容缓。均衡发展朝着“生态文明”的目标迈进，才是解决问题的唯一“路径”！

2009年3月，国家正式把万盛区纳入全国第二批资源枯竭城市名单；今年5月，市政府常务会议审议通过了《关于促进万盛区资源型城市转型发展的意见》，这是指导万盛科学发展、全面振兴、成功转型的综合性战略规划和纲领性文件，为万盛区的转型发展之路指明了方向，也使万盛区的转型发展之路由自己艰苦探索转向国家和市委、市政府的重点扶持，迎来了新的重大转折点。

万盛区是资源型城市的典型。任何此类城市，要实现均衡协调发展，必须从经济、社会、生态等方面加大转型力度。因为经济转型是基础，社会转型是关键，生态转型是方向。由此建议如下：

（一）培育壮大接续替代产业，提升区域综合竞争实力

以万盛为例，要充分利用资源、区位和政策优势，培育万盛区经济社会发展转型支柱产业，重点做大做强旅游业、煤电化、材料业等主导产业。一是促进旅游业快速发展。即加快旅游经济试验区“二次创业”，开展景区移民和异地生态移民，围绕万盛区主城区域旅游集散中心，培育旅游核心产业外环和旅游辅助产业内环两条旅游产业环，打造东部黑山峡谷风光、南部石林主题公园、北部水府洞天三个特色突出、互补互动的“景观集聚区”，最终形成“一心两环三区”的旅游空间格局。二是迅速壮大煤化工产业。即坚持清洁发展和循环经济发展理念，煤炭资源开发生产、利用和转化与矿区生态环境容量相结合，科学确定生产规模，依托煤炭资源优势，积极发展煤矸石综合利用，打造煤化工综合产业链，重点发展技术含量高、环境污染少、经济效益好、对区域经济带动性强的煤化工项目。三是加快玻璃、镁合金材料产业链建设。继续发挥福耀玻璃集团的技术和品牌优势，高起点建设浮法玻璃生产线，并向建筑加工玻璃与汽车玻璃产业延伸，打造西南地区玻璃产业集群；发展以镁为原料的多种材料产业，采用先进镁冶炼及镁合金制备工艺，逐步发展镁合金及压铸件、铝材等深加工产品，延伸产业链，提高产品附加值等。

（二）强化生态建设与环境保护，增强可持续发展能力

一是加快采空区综合治理，恢复与重建生态环境。首先，加强采空区基础性研究，制定综合治理办法。统筹煤田地下采掘与地面建设工作，尽可能降低地下采煤对地面的损害，防止出现新的采空区。其次，解决采空区供水问题，同时修建小型积雨工程和蓄水工程。组织治理废弃的矸石山等重大地质灾害隐患，有效预防矸石山自燃和坍塌等事件发生。最后，推进采煤沉陷区植被恢复和石漠化治理、坡耕地还林，培育发展林业生态产业体系。二是大力推进节能减排治污，打造生态宜居万盛。重点监控二氧化硫排放大户及主要污染企业。搬迁南桐支路电厂，加强对火电厂烟气脱硫治理和在线监控；加强小企业的废气综合治理。坚持增产不增污，对新、扩、改、迁建项目、严格执行环境影响评价和环保“三同时”制度，严格把关新上项目符合环保要求；调整饮用水水源地种植结构，发展生态农业，保护和建设水源区涵养林，限制水源地规模化畜禽养殖，推广农村能源替代与节能，减少农村面源污染；完善管网建设，扩大万盛区污水处理厂的污水收集率。

（三）加强基础设施建设，夯实经济社会发展基础

针对发展“硬件”支撑不强、基础设施瓶颈制约突出矛盾，继续加强交通、水利、市政等基础设施建设，进一步夯实经济社会发展基础。加大铁路和公路建设力度，打通对外综合运输大通道。建设以万南高速、万赶（赶水）高速和万正（正安）高速为主骨架，绕城环线、旅游环线、渝黔边区交通环线为一般骨架，三万南铁路和万凤铁路两条通道为支撑，农村公路网为补充的“三射、三环、两通道、一网”的综合交通体系；加大水利工程建设，增强供水能力。通过兴建调蓄水库、引水工程和提水工程，增加供水能力；加快我区电网改造步伐，使城网供电可靠率达到99.5%以上，农网供电可靠率达到99.4%以上。加强电网规划建设，提高我区用电质量和用电可靠性。加快天然气主干管道和支线管道铺设工作，完善工业供气设施。加强市政基础设施建设，不断提高万盛区公共设施的服务功能和服务水平；加快推进城乡一体化客运交通系统建设，增强城区向周围乡镇辐射力，将万盛区城市公交纳入重庆市城市公交远郊试点区县；加快城市信息基础设施建设，实现各种网络资源互连互通、资源整合和升级扩容改造，着力推进国民经济信息化系统建设，实施数字化城市管理，以信息化促进城市管理现代化。

（四）大力发展社会事业，促进经济社会和谐发展

大力发展社会事业，不断扩大公共服务，推进公共服务均等化，着力改善民生，促进社会和谐稳定。坚持教育优先发展战略，构建开放、公平、优质的现代国民教育体系和终身教育体系，根据城市化进程和学龄人口分布趋势，合理调整各类教育布局，提高优质教育资源覆盖率；以打造“健康万盛”为目标，完善公共卫生投入机制，改革医疗卫生服务体制和医疗保障制度，使万盛区基本医疗和疾病防控能力达到全市中上水平；加快建立区、镇（街）、村（居）三级公共创业就业服务平台，完善市场导向和政府援助相结合的创业就业机制，加强服务队伍和信息网络建设，建立和完善城乡一体化创业就业服务体系；统筹城乡社会保障，建设万盛区社会保障服务中心，建设镇街社会保障服务平台和社区及村社会保障服务平台，建立城乡一体化的社会保障体系。

（五）实施转型创新与保障措施

一是建立和完善资源开发补偿机制。建立生态环境治理和修复存量补偿机制，对资源开发历史形成的生态环境保护与修复问题，实施责任共担，由中央、市级政府和企业共同解决；完善生态环境治理和修复增量补偿机制；对资源开发新形成的生态环境保护与修复问题，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体；建立社会历史遗留问题补偿机制，对社会保障历史欠账和采空区农民赔偿问题，由各级政府和企业共同解决。

二是建立接续和替代产业发展的扶持机制。争取中央和重庆市转移支付和国债资金，建立万盛区产业转型专项基金，主要用于万盛区煤电化基地建设、新型房建材料基地建设、旅游业发展、基础设施建设及接续和替代产业发展的投融资平台建设等。

三是争取中央和市政府加大转移支付力度。争取中央按照转型能力因素加大转移支付力度，实现资源型城市转型，财力性转移支付长效化、制度化，保证万盛区完成转型和可持续发展目标和任务。争取市政府加大对万盛区的财力性转移支付，比照中央财力性转移支付给予一定比例支配套，支持万盛区产业转型、社会事业发展、交通等基础设施、解决历史遗留问题以及生态治理和修复。同时，由国家及市里负责建设的基础设施项目，免除万盛区的配套资金。

四是完善招商引资软环境。强化市场作用，扩大市场机制的调节领域和范围，发展多种所有制经济，鼓励创业，招商引资。成立区“一站式”服务机构，积极转变职能，完善工作制度，规范办事程序，提高办事效率，增加办事透明度，搞好投资者在立项、注册、登记、生产、经营等过程中的协调服务工作。建立项目审批快速办理和审验“绿色通道”。营造良好的社会秩序和招商引资环境，创造良好的社会氛围，保护投资者的合法利益不受侵害。

五是完善组织和人才保障体系。加强转型工作领导。在市政府领导为组长的万盛转型发展工作领导小组领导下，建立和完善市区联席会议制度，定期召开联席会议，研究转型相关工作和协调解决重大问题。完善区转型工作组，加强区委区政府对实施转型具体任务的统筹协调。研究制定适应转型发展要求的人才保障体制机制，加快区内各类人才队伍的建设力度和外需人才的引进力度。

执笔人：胡生全，重庆市万盛区发展改革委员会副主任

责任编辑：张 波