把政治协商纳入决策程序的思考

张幼福

把政治协商纳入决策程序的思考

张幼福

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国宪法规定的一项基本政治制度。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大主要职能，人民政协的政治协商已成为我国人民政治生活的重要方面和发扬社会主义民主的重要渠道。2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》[（中发2006]5号）规定：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”胡锦涛总书记在中共十七大报告中强调：人民民主是社会主义的生命，要支持人民政协推进政治协商制度建设，坚定不移地发展社会主义民主政治，并明确提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。“把政治协商纳入决策程序”，是面向新世纪加强和改进我国政党制度的必然要求，是党委开展政治协商所要遵循的重要原则，也是坚持和完善我国基本政治制度，建设社会主义政治文明新要求的重要原则，它将人民政协的政治协商工作提到了新的战略高度，赋予政协新的生命力。

一、把政治协商纳入决策程序的意义

在新的历史时期，如何加强政协的政治协商工作，充分发挥政协的职能作用，是建设社会主义政治文明的一个重大而现实的问题。党的十七大报告提出：“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”这一提法，把政协的工作提到了一个新的战略高度，对于推进我国的民主政治建设、完善多党合作的政治协商制度，加强我国法治建设，增强政府各项重大决策的科学性、法制化、透明度，真正发挥政协应该有的职能，意义重大而深远。

（一）把政治协商纳入决策程序是推进民主政治建设的途径

政治协商是中国特色社会主义民主政治的重要形式和主要特色。建国60多年来，特别是改革开放30年来的探索实践，政治协商已经发展成为具有中国特色的重要民主政治形式。协商，就是共同商量以便取得一致意见。在一定意义上讲，有程序就有民主，没有程序就没有民主。协商是政协履行职能的重要手段和程序，可以这样说，协商就是民主，政治协商就是寻求政治和社会生活中重大问题的民主共识。把政治协商纳入决策程序，是推进社会主义民主政治的必由之路，对于推进民主协商的制度化、规范化、程序化，具有十分重要的意义。在我国，政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，同时也是共产党提高执政能力的重要途径。在民主实践中，党政部门要坚持科学执政、民主执政、依法执政，政治协商就是其中的关键环节。政治协商纳入决策程序，可以加强中国共产党同各民主党派、各界人士的合作共事，巩固同党外人士的政治联盟；可以完善党的方针政策，避免和减少决策失误；可以团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，凝聚力量谋发展，万众一心搞建设。

（二）把政治协商纳入决策程序是加强民主法治建设的渠道

建设中国特色社会主义，要求政府不仅要民主决策、科学决策，而且更重要的是要依法决策。通过政治协商这一民主渠道和民主形式，倾听来自各方面的意见和建议，能最大程度地推动社会各界参与，增强政府工作透明度，使各项工作置于全方位的监督之下，督促各级党政部门坚持依法、依章办事，做到凡事讲程序、讲规范、讲规矩，进一步提升依法执政的能力和水平。发源于浙江台州温岭的“民主恳谈”制度，获得了2004年第二届“中国地方政府创新奖”，被称为“首创的基层民主形式”，就已经与人大的议事制度和监督制度结合，形成一套比较规范的程序与制度，并且现在已经初步运用到了市一级的重要公共事务当中（特别突出的是，将民主恳谈的形式融合于基层政府的财政预算编制和执行监督的过程），党内酝酿决定重要事项也规定要进行恳谈形式的协商，这大大加强了民主监督的重要作用，提高了政府民主决策的科学性，在依法行政的基础上，体现了民主协商的最大魅力。这种新的民主实践形式在省的范围内正在逐步推广展开，成为政治协商的重大创新之举。

（三）把政治协商纳入决策程序是规范协商各方职责的力量

政治协商纳入决策程序，要求协商各方应该切实按照规范的程序进行协商活动，明确每个程序中党委、政府、政协及有关部门的职责，即:党委确定协商议题、政协党组安排协商活动、党委和政府及有关部门负责人通报情况、政协整理报送协商中提出的意见和建议、党委和政府有关部门研究处理政协意见建议并反馈处理情况。党委、政府要在政治协商的机制、体制上进行创新和实践，为政治协商创造良好的环境，积极搭建协商舞台，认真落实协商成果，主动接受民主监督；政协自身要加强队伍建设，努力提高政协委员的素质与能力，主动协商，高质量协商，通过卓有成效的形式，让协商成为党委、政府决策的重要依据，发挥最有效的参政议政功能和作用；部门要为协商民主提供积极的支持，为政协委员咨政调研提供便利条件。由此看来，纳入决策程序的政治协商，明确了党委、政府、政协及有关部门的职责，促进了协商双方互动合作，共同搞好政治协商。

二、把政治协商纳入决策程序面临的问题

“把政治协商纳入决策程序”既是一个重大的理论问题，更是一个重大的现实课题，需要认真地加以研究，认真地加以实践。目前，“把政治协商纳入决策程序”面临的困难主要表现为三个方面。

（一）认识模糊，对协商重要性重视不够

十一届三中全会以后，就不断有政治开明人士和法律界人士撰文呼吁，效法第一届全国政协，出台《人民政协法》。政治协商与民主监督有很多不确定性。在《政协章程》等文件中，关于政治协商与民主监督的表述，都相当原则。譬如，“事关国计民生的重大问题，重大事项”这种表述，何为重大？衡量标准又是什么？由于其不确定，也会造成认识上的模糊。正是由于政协工作的“软法”特征，加上缺乏程序上的规范，导致政治协商在基层发挥得不尽如人意。有的认为党委、政府的决策，只要党政集体讨论就行了，没必要与政协协商；有的认为政治协商没有实质作用，仅仅形式上的需要；还有一些党政领导对政协有“怕麻烦”的思想，认为党委政府在改革开放中遇到的大事多、难事多，许多事情需要迅速作出决策，如果重大问题在决策之前拿到协商来协商，可能会延误时机，影响决策效果。

（二）操作随意，对协商严肃性把握不准

政治协商是一种严肃的政治行为，主要精力应该放在议大事、谋大政、献要策上。但在实际运作过程中，一些地方对政治协商缺乏统一部署和协商，往往是上面硬、下面软，制度硬、操作软，表态硬、落实软。在协商机制上，协商各方职责在协商内容、方法、形式上都存在着不尽人意之处，什么事该协商、怎么样协商、协商结果如何运用等，由于职责不明、责任不明，造成政治协商在一定程度上流于形式；在协商的对象上，有的认为主要是到政协协商，有的党政部门干脆就没有与政协及专委对口协商的习惯；在协商内容上，哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围，哪些应该协商，哪些必须协商，认识不尽一致；在协商形式上，一些党政部门决策前主动协商的意识不强，有时以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商；在协商结果上存在低效性，有的地方党委和政府及有关部门对协商成果的处理情况落实不到位，反馈不及时，有的对协商结果束之高阁、无人问津，好比石沉大海。

（三）地位不平等，对协商民主有心无力

由于政治协商的参与主体之间的政治地位不平等，协商过程的民主氛围不浓。政治协商中，中共处于领导和执政的地位,其他政党和各个社会界别则处于接受领导的地位。这种政治格局中的领导与被领导、执政与参政的地位不平等本身不妨碍双方民主协商、平等议事。但由于部分党委政府的领导干部,不懂得或不善于运用民主协商的领导方式,把“官本位”的思想带入协商活动，参加政治协商会时以领导者自居，高高在上，通常是到会听取意见,然后发表所谓重要讲话或做指示,缺少充分的对话、讨论和交流,使政协委员感觉到是处于次主体地位的参与者，很难对决策产生实质性影响。政协自身往往也有思想顾虑，唱赞歌的多，提出问题的少，提出尖锐问题的更少，协商在实际操作中成了情况通报和征求意见，政治协商或多或少存在着“单相思”、“一头热”的状况，担心有“争权”的误解、“越位”的困扰、“自找麻烦”，存在着犹豫不决的心态。

三、把政治协商纳入决策程序的路径选择

（一）在认识层面要着力解决“三大问题”

一是哪些协商内容应该纳入决策程序？这个问题实质是协商什么。从国家层面看,这个问题已经解决了。从地方层面看，一般而言，应该纳入决策程序的主要内容有：党委政府贯彻党和国家大政方针的重要决策和重要部署，党代会、全委会、政府工作报告、财政预决算报告及其调整方案，重大的发展计划或规划、行政区划调整方案、重要的人事安排、重大投资和项目建设，关系可持续发展的人口、资源、环境问题，关系人民群众生活的医疗、卫生、教育、就业、社会保障等等。

二是在什么时间纳入决策程序？总体要求是坚持政治协商“三在前”、“三在先”原则,即重大的决策在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，协商或征求意见，坚持先协商后决策、先协商后决定、先协商后定案。遵循“三在前”、“三在先”原则，可以有效保证重要问题决策的民主化，增加决策的透明度，减少因决策失误造成的损失。

三是纳入决策程序的实现形式是什么？不但要有协商，还要有反馈、有监督。要建立政治协商与党委、人大、政府，以及纪委的工作机制，解决政治协商过程中时有所遇的“瓶颈”问题，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅地进入党政决策程序并加以落实。党委在安排全年工作时，要把政治协商列为重要内容，纳入全局工作计划，同时要建立党委、人大、政府和纪委的领导参加政治协商活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府以及纪委相关会议的制度。

（二）在统筹层面要注意“三个统一”

一是要把党委主导与政协主动统一起来，让协商工作成为党内民主集中的“前奏之曲”、“参谋助手”、“衡量标尺”。党政部门在重大决策过程中，必须注意政治协商工作的“趋前性”，切实做到协商在决策之前、通过之前、实施之前，将搞好协商工作作为党内民主集中的基础和前提。进一步提升政协在党委、政府重大决策中的议事地位，为政协参政设谋、建言献策提供方便、创建平台，重视听取和吸收政协发表的真实想法、不同看法和好的作法，切实打破政协“凡事说了算”、“作政治花瓶”的不良局面。

二是要把制度化、规范化和程序化统一起来。贯彻落实“把政治协商纳入决策程序”，制度化是核心，必须以制度化为根本；规范化是制度化的基础，把规范运作作为人民政协履行政治协商职能的主要工作来抓；程序化是制度化的延伸，把程序设计作为人民政协履行政治协商职能的关键环节来抓。只有这样，才能使政协履行政治协商职能的每一个环节、

每一个步骤都有据可依，有章可循，照章办事,不因人、因事、因时而异。

三是要把实体制度建设和程序制度建设统一起来。在以往的实践中，我们对实体制度的重视远远超过了程序制度，导致政协在履行政治协商职能的过程中遇到不少问题。为此，要进一步规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度，制定常委会会议通报制度，完善提案、视察、调研工作制度，健全反映社情民意、网上交流和市民座谈会制度，建立常委联系委员制度和委员学习培训制度等。努力在党委、人大、政府、政协系统之间明确一套相互配合、协调一致的履行政协职能的程序和规范，从而使政协组织和广大委员的意见建议，能够顺畅的进入党政决策程序并加以落实。

（三）在制度层面要建立“三大机制”

一是党政“自觉协商”机制。能够自觉协商，党政主要领导是关键。要增强党政开展政治协商的自觉性，就要对人民政协工作重要性进行深刻认识，对人民政协职能进行正确理解和准确把握，对中国特色社会主义民主政治进行大力倡导和推行。可以从干部培训和考察两方面入手，创造条件，广泛宣传，在推进民主政治建设过程中，把政协统战理论作为各级党校干部培训的重要内容，列入各级党委的中心组学习计划；把重视政协工作、开展政治协商情况，作为考察干部科学执政、民主执政、依法执政水平的重要方面，培养造就大批具有民主精神、尊重民主权力、善于发扬民主的党政领导。

二是政协“主动协商”机制。政协自身积极不积极、主动不主动，是影响政治协商工作有效开展的关键因素。各级政协自身端正思想态度，充分认识政治协商是政协的首要职能，消除顾虑，主动作为，大胆工作，主动争取支持，争取重视，争取理解。要加强对政协工作的领导，各级党委要切实把政协工作作为全局性工作统一规划、统一部署、统一检查落实。同时，上级政协组织要对基层政协工作进行强有力的指导和检查，通过制定目标、考察评比等，鼓励先进，鞭策落后。

三是协商“程序规范”机制。要从决策制定和执行两个环节上，保证政治协商作用的发挥。决策制定环节要坚持协商在党委决策前、人大通过前、政府实施前和先协商后决策、先协商后通过、先协商后决定。决策执行环节要建立健全协商和反馈机制，坚持党政领导参加政治协商活动和通报相关情况制度，以及政协领导参加党政重要会议制度，科学设定党委、政府对政治协商意见的处理时限和要求，并用制度的形式确定下来，形成规范，遵照执行。

作者：中共重庆市渝北区委党校副校长

责任编辑：谭国太