转型期政府公共危机管理能力提升路径探析

许冰杨

转型期政府公共危机管理能力提升路径探析

许冰杨

随着经济社会的深刻变革，我国危机事件爆发呈现出频率较高、规模较大、波动方式多元和涉及领域多元化等特征，严重危害社会公共生活和安全。加强各级政府危机管理能力，尽可能有效地预防、控制、消弭公共危机事件，对于维持社会正常秩序，保障民众的生命财产安全，树立政府公信力，促进经济社会的全面、协调、可持续发展，意义重大。

一、政府公共危机管理的现状分析

（一）重视危机应对，弱化危机防范

最好的危机管理是预防。很多地方政府往往疏忽危机预防和准备这一关键环节，缺乏对危机隐患及时的监控和疏导，只是注重危机事件发生后如何快速响应。惯常做法是在被动应对突发事件时，强调“严防死守，不惜一切代价”，利用有效的行政权力和快速的行政手段来全力以赴。这种处理模式效率极高，常能快速地控制危机的蔓延。但这种“兵来将挡，水来土掩”的撞击式被动反应模式，既难以及时应对日益多样、复杂、频发的各类危机事件，又经常耗费巨大的社会资源，同时造成巨大损失。

（二）专门的危机管理机构初步设置，缺乏科学的危机决策系统

目前，各省、地、县级政府相继成立了相应的应急管理领导机构，将危机管理作为政府的一项日常工作来抓,逐渐走上正规化和法制化的轨道。如2009年重庆市建立了应急委，并在各区县相继设立应急办，主要负责制定预案、组织协调和演练等工作。但在实际危机管理过程中，领导班子是临时从相关部门抽调人员应急组成的。而且，很多地方的危机决策者结构单一、知识片面，缺乏综合型、复合型、高技能的危机决策人才，在危机发生后很难做到在高度紧张和压力之下，在有限的时间内迅速作出科学决策，控制危机事态的蔓延。

（三）应急部门垂直管理较强，综合协调不够

从组织管理来看，政府各应急部门的垂直管理体系较为完备，各种灾害管理与行业管理是一体的，在防范和应对单一性事件时能力较强。但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明显，职责交叉和管理脱节现象并存，危机管理系统条块分割现象严重，政府内部之间及政府与危机管理各方主体间难以形成危机综合协调机制，也很难实现资源整合和协同决策。

（四）政治动员能力强，社会动员能力不够

公共危机应对与治理是一种全社会的责任，但我国公民主动参与应对危机的意识不强。往往是政府在危机管理过程中始终处于绝对主导地位，几乎包揽了一切与危机管理相关的工作，动员模式基本上是一种政治动员。这种形式在应对单项危机事件的快速反应能力比较强，但应对复合危机事件时就显得力不从心。要想快速、及时、高效地应对复合公共危机，需要政府进行社会动员模式，即借助公共权力对社会一切人力、财力、物力等资源进行调动和整合,群防群治。但是，目前多元主体参与危机管理的机制尚未形成，导致公共危机管理能力大打折扣，政府危机管理成本增加。

（五）政府应急能力培训逐步开展，缺乏社会学习机制

目前，我国公务人员的培训系统已经逐步开始重视危机管理的内容，但整个社会的公民公共危机意识、实际应对能力的训练十分匮乏。具体表现在：第一，政府部门很少组织公众定期进行危机灾难发生演练，如地震演习、火警演练等，公众得不到通过实际模拟增加应对危机事件的经验和能力；第二，政府没有把定期向公众提供免费的危机应对培训当成常规工作任务，也没依法督促各企事业单位进行强制性培训；第三，政府没能借鉴国外先进经验，印制并尽可能免费发放危机防范手册，指导公众在危机发生时进行及时有效的自救，减少灾害造成的损失；第四，政府没有把灾害防治及自救列入义务教育的必修教材，学校尤其是小学很少开设相对应的危机应对及生存急救方面的课程。

二、提高政府公共危机管理能力的对策思路

（一）提升全社会的危机意识与应对能力

危机意识是危机管理的起点，也是提升政府公共危机管理能力的前提。培养强烈的危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性，并且最大程度地避免与减少危机带来的损害。

首先，政府要树立危机常态化管理意识。危机管理能力的提高，根本上有赖于常规管理的完善，铲除事件发生的根源。政府应当将危机管理同常规管理作为一个整体来考虑，实现标本兼治。

其次，加强公务人员的危机管理教育与训练。定期开展危机管理专家的汇报、分析专题会，聘请知名危机管理专家就国际国内潜在的危机情势、知名案例进行分析，提高政府工作人员的危机意识水平；各级政府、不同部门进行危机探讨会，对各自部门、下属单位、所管辖区域内的潜在危机情势进行交流探讨，听取不同意见，增加危机感；开展公务员的危机应对情景训练，不事先约定时间、地点、事件，直接要求模拟危机的应急管理，届时考察政府人员的危机应急素质，并从中找出不足。

最后，开展公共安全教育，提高民众的危机素质。一是将公共安全教育纳入整个国民教育体系，结合不同年龄阶段人的认知特点，开设不同的课程；二是通过广播、电视、报纸、网络等媒体，经常性地开展公共安全知识的宣传，培养公民的危机意识。三是通过开展各类应对危机的演练，提高民众的抗灾、自救、互救的能力；四是把每一次的重大突发事件作为活生生的教材，加强对民众的危机教育，提高民众的危机应对能力以及心理承受能力。

（二）完善法律规章制度

完善法律体系，是危机处理措施得以迅速和有效实施的保证。

一是要制定一部全局性的危机管理法律，以保证在发生突发事件时，政府可以根据法律规定的基本制度和一般原则迅速应对，进而提高危机的快速决策能力。二是明确政府危机管理部门的权责，具体规定政府处理紧急状态的专门机构的设立、职责、权限等问题。三是完善有关危机管理的专门法律、行政法规。及时修改现行有关危机管理的专门法律、行政法规中不合时宜的条文；对由部门规章或者规范性文件确立的、在危机管理实践中行之有效的、但没有法律或者行政法规作为依据的突发事件应急制度，应逐步上升为法律或者行政法规，提高其效力。

（三）完善组织协调机制，提高危机决策的科学性

建立一个统一、高效的危机决策和指挥协调系统，是公共危机管理网络关系体系的核心。解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割、力量分散等问题，应强化应急办（委）的综合协调职能。

一是完善地方首长领导的应急委（办）职能，充分发挥其制订公共危机管理的总体规划，决定城市公共安全重大项目，协调处理跨地区、跨行业、跨部门的重大公共安全关系等职能。下设突发事件应急管理中心、战略研究与预警评估处、资源保障处、政策法规处、人力资源与宣传教育处等部门。通过编制全市范围内的突发事件应急预案，将各类空间数据及其属性数据与其执行紧急任务时所需的各类资源的信息相链接，协调政府各职能部门进行有效的信息收集、分析、管理和共享，保证对突发事件的决速反应和正确应对。

二是设立专家咨询库。公共危机管理时间紧迫、决策风险大、任务繁重、控制困难，很多危机事件如生化危机等必须由专业人员处理。因此，应在相关领域中设立专家资源储备库，建立防护决策研究专家委员会（由高校和科研单位的相关专业的专家、学者组成的非常设机构），是危机管理委员会的决策咨询机构，负责为政府危机管理提供科学、及时、有效的决策咨询方案。

（四）完善危机管理的信息库及信息沟通机制

1.建全信息收集机制

简化沟通层级，扩大信息覆盖面，充分利用政府自上而下的行政组织系统在各省、市、县、乡或街道设置专职、专门人员负责各种危机信息的收集、加工、分析，遇有重大危机信息，则直接反馈到决策层，不必层层上报。同时，建立一个全方位的信息网络，覆盖各级政府部门、基层组织、科研机构、事业单位以及其他社会组织，在此基础上形成一个有效的政府信息收集网络。

2.建立信息沟通机制

一是加强政府内部的信息沟通。打破内部信息传递的“行政堤坝”，建立上下沟通的“绿色通道”；完善激励和惩罚机制，以政府官员在危机事件过程中的工作表现、能力作为评价政绩的一个主要指标，不能单纯地以危机事件的结果来衡量官员的政绩。

二是强化政府外部的信息沟通。完善政府信息披露与发布制度，建立危机信息披露和新闻发言人制度，使信息披露公开化、法制化、规范化，以满足公众的知情权，增强公众对政府的信任感；积极引导舆论，定期向社会公布信息，通过电视、广播、报刊、互联网等现代传媒和定期召开记者招待会、开通热线电话、建立公开网站等形式建立政府与公众之间畅通的信息公开渠道，及时、准确地通报真实信息，增强政府信息公开的时效性与权威性。

（五）完善社会支持系统

1.培养和发展民间组织，拓展民众参与网络。放宽对民间组织的审批登记要求，允许民间组织拥有基于内部民主决策基础上的更大的权力。同时，在财税方面给予民间组织适当的优惠或补助，并对民间组织的运作给予适当的技术支持，帮助和促进民间组织发展成为一个理性、合作、成熟的社会公共领域。鼓励制度创新，培育农村中的现代民间组织如应急互助会，在村村之间或村民之间，通过资金互助、生产资料互借、劳动力互帮等形式来解决自身生产、生活困难的群众性社会保障组织。

2.加强紧急救援专业化队伍建设。成立的紧急救援队伍，既可由政府建立专业救援队伍，也可引入市场机制组建民间的专业救援队伍，更要注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。

（六）完善物资保障机制

把公共危机管理的预算纳入政府的预算体系之中，设立专门的危机预备基金，用于应对各种公共危机事件和进行危机管理所需物品的购买、储备和更新等，并建立监督制度和程序以保证基金的合法、合理、有效使用。其次，建立合理有效的保险资金系统，解决危机恢复阶段资金短缺问题，并建立完善各种战略性资源的储备制度，建立资源目录，以便在关键时期有效地调动资源。最后，建立对企业和第三部门等社会组织捐赠的资金和物品的严格管理制度，监督其数量和使用情况，对贪污、私分、截留、挪用物资者进行严肃处理。

作者单位：中共重庆市北碚区委党校

责任编辑：张 波