简论改革前我国高度集权权力结构形成的原因

刘俊杰

☆公共行政☆

简论改革前我国高度集权权力结构形成的原因

刘俊杰

从1949年建国到1978年改革开放，中国共产党由革命党转变为执政党，当时国家面临的中心任务是政治整合危机问题，解决政治不稳定和重振国力，发展经济，实现工业化的问题，为此，建立一个什么样的国家权力结构，必须服从和服务于国家的中心任务。

而建立什么样的国家权力结构问题，其核心是如何正确处理执政党与国家权力的关系。改革开放前，我国形成的高度集权的权力结构，具体表现就是党的权力居于主导地位，共产党组织国家化，以党代政，替代和包办了立法、行政和司法的职能。国家权力之间制衡只能是自上而下的进行，党的最高权力高高在上，无法也没有制度安排可监督和制衡它。

那么，如何认识改革开放前我国形成的高度集权的国家权力结构形成的原因呢？如何认识改革固有高度集权权力结构弊端的艰巨性呢？为此，我们必须从中国悠久的历史和文化传统中去寻找；从它继承时的特定条件中去寻找；从中国社会发展的多种合力要素中去寻找，从而认识它存在的合理性和改革弊端的必要性。

一、改革前我国高度集权权力结构形成的历史原因

中国自秦朝以来，到新中国成立以前，无论是国家的政治权力结构，还是权力制衡结构都表现了与西方国家的巨大差异。中国国家自上而下、金字塔式的中央高度集权的结构，是与中国传统农业生产方式、地理环境、生活习惯和文化传统相联系、相适应的。为什么分权与制衡理论在中国社会没有扎根的土壤？正如有的学者指出的，从社会结构看，中国长达两千多年的封建社会，是一个宗法一体化的社会结构，它具有发达的地主经济，大一统的官僚政治，意识形态结构是儒家的正统学说。这样一个结构，保持了封建社会长期的稳定性。即使出现社会动荡和政治危机，乃至王朝覆灭，其政治结构与意识形态结构相结合的强大调节机制仍能控制一切领域，使历代王朝周而复始的延续下去。

但是，这种高度集权的政治权力结构可悲的是，它严重地窒息了新的社会形态的形成，抑制了科学进步、技术发明和社会创造力的形成；也是资本主义因素难以在中国发展，导致中国在工业革命发生后落后西方国家的主要原因。那么，新中国成立后，能否打破封建社会的周期律，是摆在中国共产党面前一项艰巨的任务和难题。研究当代中国权力结构和权力制衡结构形成、走向，有必要了解中国具有的政治权力构成的历史前提。即小农的自然经济，以专制王权为核心的庞大官僚系统，以血缘关系为纽带的宗法关系等。

（一）小农经济是我国高度集权权力结构的经济基础

中国是一个具有悠久小农经济历史的大国。农民的生产方式和生活方式直接影响了早期中国封建社会农民的权力意识，决定了国家权力结构的形成。小农经济的土地劳作方式，不仅成为国家赋役的基本来源，也是当时生产力水平低下和社会分工不发达的产物。在小农的自然经济条件下，生产的目的是以生产使用价值为目的，生产不是为了交换，而是为了满足生产者个人或者某些集团的生活需要。其生产资料和劳动对象主要是土地，农民用自己的工具和原料进行生产，生产规模狭小，技术落后，家庭是主要生产单位，以男性家长为主，以个人劳动为主。

中国封建社会是在没有外族入侵的情况下，由奴隶社会逐步发展、变化而来的。中国奴隶社会实行的是土地国有制，国家的全部土地都属于国家的最高统治者。经过春秋战国时代的兼并战争，到战国晚期形成了具有封建特征的土地所有制关系。农民向国家交纳赋税和负担徭役，不再经过各级分封者的瓜分，而是直接落入君主专制国家的囊中。在这种制度下，国家把持着对土地的绝对权威，大大小小的地主不能破坏这一制度。农民离开土地就不能生存，也没有条件破坏这一制度。这种方式经秦汉以来，直至到中国现代化伊始。

建立在国家最高所有权支配下的土地私有制度基础上的小农经济，构成了中国封建社会的主要经济形式。在这种经济形式下，一方面个体农民具有较多的自由，他们除了受地主阶级的剥削外，人身自由不受其支配；另一方面，他们又不得不受国家权力的支配。这种在国家最高所有权支配之下的小农经济是中国封建社会经济结构的根本特征，也是封建社会长期存在的深层原因。

国内学者认为，这种最高所有权支配下的小农经济的长期存在，产生了以下三种后果：

首先，对农业对土地的依赖以及形成与之相关的封建保守、安于现状心理。具体表现为：1.见识短，愚昧落后；2.常年如一的土地经营导致的封闭保守：3.男耕女织、自给自足的生活方式导致的容易满足、不思改变的惰性；4.以家庭为单位导致的分散孤立；5.在土地的小型化经营基础上滋生的自私与狭隘。这些后果对于当代中国权力制衡结构的形成提供了消极的文化因素。

其次，对家族家庭的依赖以及与之相关的崇古崇老崇祖心理。国内的社会学家认为，中国是一个“传统指导型”社会。在这个社会中，一切都要按照前人制定的规矩，不说祖上没有说过的话，不做前人没有做过的事。人的思想言行，几乎全部受制于先祖与古法，“祖宗成法不可变”成为中国几千年传统中的铁律。

再次，对男性家长的依赖以及与此相关的依附心理。在自然经济中，一家妻幼子女吃粮穿衣系于男性家长一身，这足以使男性家长获得家庭或家族生活上的地位与权威。儒家学说中的“三纲五常”和“三从四德”，都是小农自然经济的落后生产方式影响的结果。这种男性家长制的家庭伦理关系，长期以来塑造着国人普遍的依附从属心态，为专制集权的权力结构周而复始的延续提供认同支持。

（二）庞大的官僚系统是我国高度集权权力结构的组织基础

庞大的官僚系统来源与小农经济本身的需求。因为小农经济本身缺乏社会凝结力，要靠外在的行政力量。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中，对小农经济的特点作过深刻的分析。他指出：小农的“生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”。他们没有“形成一个阶级”，“他们不能自己代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力。这种权力保护他们不受其它阶级的侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”[1]因此，与小农经济相适应的权力结构，只能是君主专制制度。

战国末期，封建专制的中央集权制度已初步形成，主要表现为各诸侯王对中央国家机构的控制和对官僚队伍的管理。国家的最高权力掌握在诸侯王手中，诸侯王对所统治的百姓享有生杀予夺的权利。为了加强管理，各诸侯国都建立了由国王控制的中央国家机构，设立丞相以管理全国的文臣，设立将军以管理武将，丞相和将军都由国王任免，不能世袭。丞相和将军以下设立尉、御史、尚书、郎中、卫尉、廷尉、内史、少府等职，协助丞相和将军管理各种文武事务，这些官职也受诸侯王的控制。地方则设立郡县，分别由郡守和县令掌管当地的军政大权。秦统一中国后，进一步调整和完善了中央和地方的行政管理制度，以适应王权专制主义统治的需要。中央设立三公九卿，地方设立郡县，县下有乡、里、亭等基层组织。秦朝对各级官吏的管制非常严格，目的是维护王权的至高无上性。为了加强王权专制，秦朝还建立了以御史大夫为首的从中央到地方的监察机制。秦朝以后，历朝历代不断完善中央集权的王权专制制度。

（三）以血缘为纽带的宗法关系是我国高度集权权力结构的社会基础

小农经济的生产方式决定了中国特有的以血缘为纽带的宗法关系。马克斯·韦伯对中国和埃及这两个同样具有君主专制和庞大宗法系统的政治共同体进行了比较，强调了宗法制度力量对中国古代社会的意义。“在埃及，至高无上的是对死的崇拜，而不是对祖先的崇拜。这样，在官僚制和贪利欲的影响下，家族的内聚力被摧毁殆尽，正如美索不达米亚的家族内聚力被摧毁了一样。然而在中国，家族的影响被保留下来，并逐步变为与大地主的特权相匹敌的力量。”[2]因此，在中国古代政治历史中，宗法制犹如一条永恒的脐带，伴随着中华政治文明母体而产生和发展。在这古老政治体中，国家的政治关系就是放大了的家族宗法关系，国家特有的权力结构是由家族血缘宗法关系的深层次结构决定的，国家的统治者始终以家长的身份出现在国民面前。

中国的宗法制度萌于夏代，成于商朝，立于西周。西周时期，奴隶主阶级根据以血缘关系为纽带的族制系统把人分为不同的等级，确立了分封制和等级制。从此，这种根据族制来区别人们等级地位和决定财产与权力继承关系就成为维系社会的纽带和君主制度的重要社会基础。在这种以宗法关系为基础的等级社会中，家、族就具有十分重要的地位，家、族不仅标志着社会的地位、财产与权力，而且家族与国家结合成为一体，家被看作是国的基础，国被看作是家的扩大；国王不仅是政治上的统治者，还是全国最高的家长。这样，维系这种以血缘关系为纽带的宗法关系便成为国家权力结构稳固的基础。

进入封建社会以后，宗法族制的基本原则，如王位的嫡长子继承、贵族世袭爵位、父家长制以及政权、族权、神权、夫权的相互渗透等，却得以保存和发展，最终演变为封建的宗族制度，成为封建社会上层建筑不可缺少的组成部分。在皇亲国戚中，表现为王权制度贯穿了嫡长子继承制和家长制的原则，贵族享有世袭爵位的特权；在平民百姓中，表现为封建家庭组织的普遍存在。

宗法族制与封建国家政治互为表里，内有治家之功，外收治国之效，成为封建专制主义文化的温床。按照宗法血缘关系建立起来的宗族组织，都把“忠信、忠孝”作为组织中的最高原则融入“尊王章、崇国典、重国课、急赋税”等等的实际行动之中，从而表现出封建族权维护封建政权的职能，使宗法制成为封建王权专制的基础。

二、改革前我国高度集权权力结构形成的现实原因

我国度集权的政治权力结构，对新中国工业体系的建立，对巩固新生政权无疑起了巨大作用。但是，它的弊端，它的消极作用也是不能忽视的。现在来看，之所以会出现这种党、国家和社会三位一体、高度集权式的权力结构形式，是有其必然性的。

第一，选择高度集权的权力结构是由当时面临的政治整合危机决定的。

中国是后发现代化国家，中国的现代化是在社会出现了巨大危机的情况下启动的。这两大危机是：一是国家权力结构严重衰败的危机；二是国家严重分裂的危机。面对危机，执政党用在强有力的国家权力实现国家统一、整合社会全部资源，比建立民主共和国更具有决定意义，因为，国家统一是民主发展的基本前提，同时也是中国这个有着深厚统一思想的国家的本质需要。二是从传统的农业社会走向现代化的工业社会的需要。实现现代化，戊戌变法失败了，辛亥革命只消灭了帝制，却不能整合国内政治资源，国家仍然陷入四分五裂之中。国家的统一和政治稳定是实现现代化的前提，没有秩序，民主和发展就无从谈起。只有中国共产党能代表中华民族的根本利益，选择了在中国具有深厚传统的、以中央集权为基本特征的国家权力结构形式，才能引导中国走向现代化。

第二、高度集权的权力结构是由当时封建传统太多决定的。

中国没有经历过资本主义的充分发展而进入社会主义社会，没有反封建的思想启蒙和民主运动的资本主义阶段。中国是从两千多年的封建社会脱胎而来，正如前面描述的，小农经济和自然经济的生产方式决定了中国官僚和各个阶层的权力等级意识。在小农经济和自然经济占优势的国家里，高高在上的行政权力支配社会。马克思曾深刻地做过分析。他把小农经济比喻为“一个个马铃薯集合成的一袋马铃薯”。他指出：“数百万家庭的经济生活条件使他们的生活方式、利益和教育程度与其他阶级的生活方式、利益和教育程度各不相同并相互敌对，就这一点而言，他们是一个阶级。而各个彼此间只存在地域的联系，他们的利益的同一性并不使他们彼此形成共同关系，形成全国的联系，形成全国的组织，就这一点而言，他们又不是一个阶级。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，……他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面给他们雨水和阳光。所以，归根结底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”[3]因此，小农经济培育了农民的从属性的臣民意识，反过来又巩固了专制集权制度。邓小平指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[4]

第三、高度集权权力结构是由实行计划经济的经济制度决定的。

马克思对未来社会的预测是，实行公有制，实行计划经济，按劳分配，消灭剥削，国家消亡。1949年新中国成立以后，我国也实行了高度集中的计划经济体制，力图将社会生产力置于全社会的管理之下，实行计划经济，希望能够实现国民经济有计划、有比例地发展，从而避免市场经济中的盲目性和无政府状态给社会资源造成的巨大浪费和损失。此外，对大多数社会主义国家来说，实行计划经济还有一个特殊的历史原因，就是前苏联是第一个社会主义国家，它实行的高度集中的经济管理体制和以产品经济为指导思想的经济政策起到了很强的示范效应，后来建立的社会主义国家大多数以苏联为师，建立了类似的以产品经济为指导思想的高度集中的经济管理体制。这种单一的社会主义公有制为特征的经济体制和高度计划的经济管理体制，使国家全面主导社会，权力高度集中有了可靠的经济基础和体制保障。因此，在计划经济条件下，国家全面主导社会，既是实现社会发展的必然，同时也是体制的必然。

第四、高度集权权力结构是由实现现代化的主导型发展战略决定的。

一般来说，凡是经历的革命或革命战争时间持久、而幅员又辽阔的国家，对政权的集中程度的需求就高；而革命前经济愈落后的国家，在工业化进程中就愈需要强有力的政治权威与统治，并追求高速度和选择大推进的发展战略。中国的现代化的动力不可能像欧美那样来自社会内部社会自发的动力，而只能是政府主导，政府的强有力推进。因此，采取优先发展重工业的“赶超型”的战略是中国赶超发达国家的必然选择。为了实现这一战略，国家就必须通过强有力的权力结构、意识形态动员力量、组织体制和干部队伍对社会生活的全面渗透，以发动全社会的资源进行工业化。例如，在农村，通过“政社合一”收回农民独立的财产权，以“城乡分割”的户籍冻结农村人口流动，降低社会的管理成本，“工农业产品剪刀差”最大限度地提取农业剩余；在城市，通过既是国家机器的组成部分，又是生产组织的“单位制”对社会产品的再分配进行控制，以满足国家对资源的垄断性提取和再分配，从而使国家权力不受限制地渗入和控制到每一个领域、每一个阶层、每一个人。

事物总是有它的两面性，事物走向极端就受到惩罚，从而回到自己的反面。从我国国家权力基本格局的形成与发展的历史过程不难发现，这样一种权力结构从一开始就存在着很大缺陷和弊病。这些缺陷和弊病集中体现在国家权力配置的不合理上，也为当代中国政治权力结构的变革和改革提供了教训和经验。

当代中国的政治体制改革的关键仍然是解决我国高度集权的权力结构和体制弊端，不完成我国当代政治权力结构由传统的高度集权的权力结构向现代的民主的文明的权力结构转变，就不可能建立社会主义法治国家，就不可能为经济社会可持续发展、包容性发展提供制度保障。

[1]马克思恩格斯选集[M].第1卷.人民出版社.1995.693.

[2] 马克斯·韦伯.文明的历史脚步——韦伯文集[M].上海三联书店，1988年，第85页

[3] 马克思恩格斯选集[M].第1卷.人民出版社.1995年版. 677-678.

[4] 邓小平文选[M].第2卷.人民出版社.1994年版.332.

作者：中央党校科社教研部教授、博导；中国科学社会主义学会秘书长

责任编辑：马健