治理视域下我国民办高等教育发展中的政府责任

(首都师范大学 教育学院，北京 100048)

民办高等教育

治理视域下我国民办高等教育发展中的政府责任

郑扬波

(首都师范大学 教育学院，北京 100048)

从治理的视角探讨了民办高等教育发展过程中政府责任的内涵，强调政府在管理民办高等教育中的宏观协调者和监督者角色，提出了政府的主要责任是主导并构建民办高等教育的多中心网络治理模式，在政府、民办高校、市场和社会等多元主体间形成平等对话、相互协调和上下互动的合作伙伴关系；政府的根本责任在于维护民办高等教育的公益性及其在与公办高校市场竞争中的公平性，从而实现民办高等教育健康可持续发展和公办民办共同发展的良好格局。

民办高等教育；政府责任；政府治理

经过改革开放三十年来的发展，民办高等教育已成为我国高等教育体系的重要组成部分，在促进高等教育大众化、多样化和扩大教育公平以及完善我国高等教育结构与体系的过程中发挥了重要作用。然而，在民办高等教育发展过程中，政府的权力与责任的不对等，成为阻碍其健康可持续发展的关键障碍。因此，明晰政府在民办高教发展中的责任，对于促进民办高等教育健康可持续发展和高等教育政府管理体制改革以及高等教育的科学与均衡发展等，都有具有重要的理论价值和现实意义。

一、政府责任的内涵及以往研究的不足之处

传统行政学认为，政府是一种先有权力后有责任的以权力为本位的组织。而现代公共管理理论则认为责任优于权力而存在，其基本价值取向是“权责一致”，在承认政府拥有合法权力的同时，更多的强调政府应尽的责任。[1]本研究认为，政府责任是政府作为公共权力的代表，对公民应该切实履行的义务和承担的职责，其责任体系应是政治责任、法律责任和道德责任的统一。

然而，在以往对民办高等教育发展中政府责任的研究中，探讨范围总限于一元权威体制内的分析，仅从政府或民办高等教育单方面的利益出发，缺乏合作的视角，不是强调要转变政府管理模式，就是诉求于民办高等教育内部的改革与调整，直接后果就是容易导致单向度、暂时性的矛盾缓和。长远来看，二者始终逃脱不了控制与失控的单一局面。而从治理的视角来分析政府责任，则能避免这种研究的误区。

二、治理理论的内涵及其对本研究的适切性

(一)治理理论的内涵

治理理论是20世纪90年代诞生于西方公共行政领域的一种新的思潮，其主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》《21世纪的治理》等论文中将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[2]威格里·斯托克(Gerry Stoker)提出了作为理论的治理的五种主要观点：(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[2]联合国全球治理委员会对治理的定义具有较强的代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。他们认为治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2]

国内学者俞可平教授认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。[2]

(二)治理视角研究本课题的适切性

首先，制度经济学认为，任何组织都是由相关的利益参与者所达成的一种契约。从组织学的角度来看，民办高校是一种典型的利益相关者组织。民办高校组织的发展，不仅依赖于董事会、校长、教师与学生，政府组织、社会团体和用人部门等利益相关者也承担了一定的责任，它是一个由多方利益相关者共同构建的组织。因此，为促进民办高校的良好治理，使得公共利益最大化，就必须协调各方的利益，形成一种多元利益主体共同治理的结构。这与治理理论要求的多元主体共同参与的治理模式相符合的。

另外，从委托代理理论来看，民办高校是一个典型的委托代理组织。从学生和家长将教育责任和任务委托给办学者，民办高校办学者进一步委托给董事会、校长和教师。由此，在学生、家长、办学者、董事会、校长和教师之间就形成了一个多级委托代理结构。由于各方信息的不对称性和目标函数的不一致，必然会出现“道德风险问题”和“逆向选择问题”，即各代理方依据自身利益需求而非委托人目标来处理事务。因此，为避免上述两大问题，需要委托方和代理方进行充分的沟通、对话和协调，形成上下互动的合作关系，最终实现委托人的利益最大化。这与治理理论要求的多元主体之间必须相互合作、协调，以形成良好的合作伙伴关系是不谋而合的。

最后，在管理民办高等教育的过程中，政府失灵和市场失灵两种情况同时存在。依靠“全能政府”管理公办普通高等教育的方式管理民办高等教育，使得民办高等教育在政府的管控之内缺乏活力和效率，不利于民办高等教育的发展。而完全依靠市场机制配置资源，容易使民办高等教育市场混乱，损害民办高等教育的公益性。正如沃尔夫所说的那样，“在市场‘看不见的手无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务”。[3]因此，在政府失灵和市场失灵情况下，必须借助于“第三支手”——公民社会的力量，而这正是治理理论所要求的。因此，综合以上分析，我们认为，从治理视角分析民办高等教育的政府责任是具有一定适切性的。

三、政府在民办高等教育发展中承担责任的逻辑依据

(一)理论依据

首先，市场失灵的出现要求政府必须承担责任。经济学认为，市场经济主体的动机在追求利益，而不是为社会作无私的贡献。市场逐利化的思想使得它的行为模式呈现复杂化，可以通过合理经营获益，也可能通过损害他人利益来获益。一旦某一市场主体选择损人利己的方式来获利，就会给另外的主体或社会造成伤害。因此，必须适度借助政府干预，来调整市场机制和市场秩序，纠正市场失灵，确保公共利益不受损失。在民办高等教育领域，同样存在着市场失灵的可能。在逐利本性的驱使下，办学者常会私欲横行，牟取暴利，严重侵蚀和损害了民办高等教育的公益本性、道德精神以及社会公共利益。因此，政府必须加以调控，勇于承担其干预和主导民办高校改革与发展的责任与使命。

其次，民办高校同公办高校一样，是天然的公共部门，有较强的正外部性，这就决定了政府必须对民办高校的发展承担责任。最后，民办高校对社会经济发展具有较大的贡献。目前我国民办高校办学层次主要集中在高等职业教育和专科教育，职业教育与经济发展和社会建设的关系在所有的教育类别中最为紧密，而作为高层次的职业教育，高等职业教育更是承担着培养数以千万计的高技能实用型人才，他们是社会经济建设的主力军。而经济建设是政府目标中最为主要的，因此，政府必须承担发展民办高等教育的责任。

(二)现实依据

当下，在政府主导的政府与市场、学校和社会的关系框架下，政府的强势迫使其他各方的主体性不断遭致削弱甚至是严重侵蚀。从民办高校的地位而言，尽管有立法给予明确规定：民办高校与公办高校具有平等的法律地位，但实际上，对于政府而言，民办高校仍然处于弱势地位，在政府的政治认识、舆论导向和与公办高校竞争中仍处于劣势和不平等的地位。从民办高等教育市场来看，我国民办高等教育市场发展还未成熟，没有形成合理、公平的市场竞争秩序。从民办高等中介组织的发展来看，尽管有较多的研究机构和行业协会，但仍然处于发育过程中。从政府、民办高校、市场与教育社会组织四方利益主体来讲，政府至少在未来很长一段时间内处于强势地位。各利益主体的关系转化与角色转变，最根本的推动者还是在政府。因此，对于民办高校的发展，主导力量和主要责任仍然在拥有公共权力和处于强势地位的政府。

四、治理视角下民办高等教育发展过程中政府责任的厘定

(一)治理视角下政府在民办高等教育发展中的角色定位

1．由管理者、监控者向协调者、监督者转变，实现公共利益最大化。治理理论认为，政府不再是凌驾于社会之上的统治者，而是处于社会之中的治理者，它不再是唯一的权力中心，而是社会多元治理结构中的一元，与市场和公民社会之间是一种平等互助的合作伙伴关系。在公共事务管理方面，政府不再是划桨，而是掌舵，不是“教练员”和“运动员”，而是“裁判”，更应该具有透明性、合法性、责任性、法治性、回应性和有效性，将公共利益最大化作为最终目标。同样的，在民办高等教育管理过程中，政府也应该不再是传统的管理者和监控者，不再是事无巨细、宏观微观全管理的全能者，而是注重在政府、民办高校、市场和社会之间进行平等对话和互动的引导者、协调者和监督者。注重立法、政策引导和经济资助方面的宏观调控，将微观事务交由学校和社会，将资源配置交由市场机制，由直接、微观的管理者转变为间接、宏观的监督者、调控者和服务者角色，满足不同利益主体的需求，最终实现公共利益最化，可将政府之角色简述为学者曹闻民所称的“服务型的有限责任政府”模式。

2．由单中心的权力拥有者向多中心的权力共享者转变。治理理论下的政府首先要摒弃传统管理体制和思想下的权力核心及单一权威的观念，要打破政府权力垄断的一元模式，形成多中心网络主体共同参与、协同合作治理，最后实现善治的目的。它们之间的权力向度不再是以往传统的自上而下的方式，而是政府、社会和市场多中心网络主体相互合作、协商的上下互动机制。在实现公共利益的过程中，各中心主体之间既存在权力的依赖，也存在着权力的制约。

因此，在民办高等教育发展过程中，政府必须打破传统体制下单中心的权力拥有者，向多中心的权力共享者转变。单中心的权力拥有者是指传统教育体制管理模式下政府一家独大，从宏观和微观领域限制和控制民办高等教育发展的局面。而多中心的权力共享者则是强调政府要不断将手中管理民办高教事业的权力在民办高校、社会和市场等多元主体之间进行协调合作的基础上的共享和转化，形成上下互动的多向度权力运行，而非指令性的自上而下的单向度。

为实现这个转变，就必须重构政府手中的权力。一方面是要不断弱化和转化政府手中的管理权。要不断弱化政府的在管理民办高等教育的权力，政府的有限理性决定了政府并非是无所不能，特别是在涉及民办高等教育专业性较强的管理事务，必须将部分权力转化和让渡给教育专门部分，即民办高校和社会教育中介组织。在部分非教学领域，将一部分权力下放到市场，特别是民办高校的投融资方面适当和合理的引入市场机制，促进民办高等教育的资源合理配置，政府只起依法规范和监督市场的作用。另一方面，为避免形成政府管理的“权力性真空”，还要不断加强和集中政府手中的部分权力，特别是教育行政的立法权、宏观调控权和依法监督权。诸如民办高校部分办学者在利益驱使下，以牺牲民办高等教育的公益性和其他社会成员的利益来达到自身的趋利行为。部分民办高校的盲目招生、虚假招生和乱收费等问题，都需要政府切实履行和加强相应的依法行政和监督的权力。

(二)政府的具体责任

1．根本责任——坚持民办高等教育的公益性与公平性。治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，“治理是由共同目标支持的活动”，[2]这个共同的目标就是实现公共利益最大化，最终实现善治，这是政府同其他多元主体之间共同参与管理公共事务的必须牢记的最终目标。同样的，在政府、市场与公民社会共同参与民办高等教育治理过程，也必须有一个共同的目标来促进彼此的合作、对话与协调，这个目标就是必须始终坚持和维护民办高等教育的公益性和在与公办高校竞争过程中的公平性，两者缺一不可。

教育作为公共产品的特性决定其不能完全靠市场机制来运作和管理。作为最具有教育产业特性的民办高等教育，必须正确合理的处理好教育的公益性和营利性的关系。政府必须清醒地认识到，在民办高教领域，资本天生的逐利性和市场机制固有的缺陷导致损失教育公益性的事实确实存在。因此，必须努力承担起维护民办高等教育的公益性，保护公共利益不受损害，这是政府最根本的责任之一。

政府的另一根本责任就是要保证民办高等教育的公平性，这里主要是指政府要切实维护好民办高等教育同公办高等教育在市场竞争中的公平、平等地位。尽管《民办教育促进法》早有规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”；“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”；“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。但在实际的政策环境、制度资源和生源市场、师资市场和就业市场中，由于长期受“官本位”和“官尊民卑”传统思想的影响，民办高等教育在与公办高等教育的竞争中仍然处于十分不公平的地位。

政府对待公办高校与民办高校的歧视与不公平可从“父子关系”的角度加以形象的描述(见表1)。

表1 政府对待公办高校与民办高校态度对比表

政府根据不同的出身而给予不同的待遇，歧身性的差别对待原则无疑不符合罗尔斯意义上的“正义原则”。不但违背了教育价值中平等的基本诉求，更违反了现代市场经济公平竞争的基本规律，这与治理的目标即实现公共利益最大化是相违背的。因此，要实现“形成公办学校和民办学校共同发展的格局”，政府必须首先要保护民办高等教育和民办高校的合法地位，维护其与公办高校在市场竞争中的公平与平等，在对待民办高校上，改变过去的“父子关系”，代之以治理要求的相互平等的合作伙伴关系。

2．主要责任——主导并构建民办高等教育多中心网络治理模式。治理理论的多中心网络治理模式主要包括空间上的多中心、管理主体上的多中心，权力向度上的多中心。空间上的多中心是指要打破传统的“政府-市场”二元对立的模式，充分承认社会第三部门的力量，形成了政府、市场和社会第三部门的三维空间关系。管理主体的多中心是指政府并不是唯一管理中心，各种公共的和私人机构只要其行使的权力得到公众的许可和承认，就都可以成为公共事务的管理中心。权力向度上的多中心是指要克服传统政府管理公共事务权力的自上而下的控制状况，形成权力运行的上下互动及横向运行过程。

在过去管理民办高等教育方面，我国政府形成了“集权与分权的悖论”，即陷入了“先集权——后分权——再集权——再分权”的“放乱收死”的历史怪圈，[4]长此以往，政府容易在集权和分权之间左右摇摆，对民办高等教育的管理政策上也呈现一定的摇摆性，严重阻碍了民办高等教育事业的发展。究其原因，根本在于政府是一元的单中心权力结构，政府与民办高校的权力调整没有第三方的制约，其决策权是在等级制的命令链条中组织起来的，具有一个单一的终极权力中心。因此，必须改变政府管理民办高等教育这种单中心治理的制度安排，采用多中心网络治理结构。

在民办高等教育发展过程中，政府的主要责任是主导并构建民办高等教育多中心网络治理模式。首先政府是主导力量。在当前，我国民办高等教育市场发展不充分，虽然公民社会和第三部门的培育在逐渐加强，但整体力量较为薄弱；受“官尊民卑”思想的影响，传统体制下的政府一直占据主导和主要地位。多中心网络治理虽然强调非政府机构在治理中的重要性，但它并不否认政府在民办高校多中心网络治理体制中占据主导的事实，主流的治理理论并非主张削弱政府的地位，而是强调政府积极的有效性，强调政府在规则的制定与维护、目标的确认以及在多中心网络治理机构之间建立良好合作的伙伴关系方面的积极作用和责任。如果彻底坚持“浪漫的”、“后现代”的治理理论主张，如一味强调没有政府的治理、网络中各种主体的完全对等地位，该理论的解难题能力将是有限的。[5]因此，政府在构建民办高等教育多中心网络治理模式过程中，仍然要以主导和主要发起人的身份出现。

多中心网络治理模式，特别要求政府的主导力量，但并非全能政府的无所不能。而是要在政府、民办高校、社会和市场等多元主体间建立相互合作、共同参与以及协商对话的良好伙伴关系，在信任、平等和协调的基础上，最大程度上满足各主体的利益诉求，营造多中心网络治理的互动共享与多赢格局，维护和实现民办高等教育的公益性和公平性。虽然民办高等教育组织的多中心治理主体之间的目标利益函数不同，价值诉求各异，但经过多次协商、对话和博弈后，各主体间就会倾向于建立面向长远的互动和伙伴关系。由政府主导所构建的多中心网络治理模式图见图1。

图1 民办高等教育多中心网络治理模式图

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Government Responsibility of Chinese Non-governmental HigherEducation Development in the View of Governance

ZHENG Yangbo

(EducationSchoolofCapitalNormalUniversity,Beijing, 100048,China)

The paper discusses the responsibility of government in development of non-governmental higher education from the view of governance, stresses the role of macroeconomic coordination and the supervisor in the management of non-governmental higher education, proposes that Government’s main responsibility is to lead and build a multi-center network governance model, and form partnerships between multiple subject, such as government, non-governmental institutions of higher learning, markets, and social. The Government’s fundamental responsibility is to safeguard the public welfare of non-governmental higher education and the fairness of the competition with the public higher education market, aiming to achieve healthy and sustainable development in non-governmental higher education, as well as a good pattern of non-governmental and governmental higher education development.

non-governmental higher education; government responsibility; governance

(责任编辑黄玉霞)

2010-04-30

郑扬波(1983- )，男，湖北红安人，首都师范大学教育学院2008级硕士研究生，研究方向为教育发展与政策分析。

G648.7

A

1671-2714(2010)05-0001-05