国外私立高等教育的制度安排与可持续发展研究——以美国和日本为例

沈晓慧

(北京城市学院，北京 100029)

国外私立高等教育的制度安排与可持续发展研究
——以美国和日本为例

沈晓慧

(北京城市学院，北京 100029)

国外私立高等教育的可持续发展与其有效的制度安排是分不开的。美国和日本都是私立大学非常发达的国家，两国的私立高等教育发展经历了一系列的制度变迁，我国在民办高等教育制度安排上学习两国先进的经验，对于促进我国民办高等教育持续发展有重要的理论和现实意义。

民办高等教育；私立高等教育；制度安排；可持续发展；美国；日本

新制度经济学家诺斯认为，制度是一个社会的游戏规则，它构造出了人们在社会、政治或经济方面发生交易的激励结构，制度演化决定了社会演进的方式。[1]教育是动态发展的，有效的制度安排可以保证私立高等教育教育的健康、可持续发展，当高等教育制度的供给和需求基本均衡时，高等教育制度是稳定的；而当高等教育制度不能满足人们的需求时，就会发生高等教育制度的变迁。西方国家私立高等教育的可持续发展与其有效的制度安排是分不开的。美国和日本都是私立主导型国家，私立大学的发展较为完善，两国的私立高等教育发展经历了一系列的制度变迁，在制度安排上学习其先进的经验，来促进我国民办高等教育更加健康、快速的可持续发展。

一、高等教育制度变迁与可持续发展理论

(一)制度与制度变迁

“制度”是指社会生活中个人遵循的一套行为规则，或者说是管束个人行为的一系列规则。一个社会必须存在相应的制度安排，才能保障社会的各个方面正常地运行。“制度以利益保障、激励、约束与协调为创设本源和本质，以提高经济效率和实现社会公平为根本目标，是多维、开放的社会行为规则体系和组织机构的总称。”[2]按照诺斯的分析，制度分为正式制度与非正式制度。有些制度是成文的，由权力机构来保证实施，如法令、政府命令、公司章程和商业合同等称为正式制度；一些文化的东西，如习俗、传统、道德伦理和意识形态就是所谓的非正式制度。

(二)高等教育制度及其变迁

制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整。它是制度的替代、转换、交易与创新的过程。实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。制度变迁牵涉到成本问题。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。任何形式的教育制度变迁，不管是自上而下的还是自下而上的，其实质都与利益主体的理性计算分不开。诺斯认为制度变迁的诱导因素是主体期望获取最大的潜在利润。也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。制度变迁的根本目的是提高效率，追求制度文明。最大限度地满足人的需要，最小限度地限制人的需要。新制度经济学家认为，资源、技术、偏好与制度等的配置是一个联动的体系，制度变迁意在实现更高的效率，表现为对制度均衡的动态搜寻。从制度变迁的结果来看，它是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。

高等教育制度是“一个国家高等教育机构和高等教育规范系统的总和”，它包括高等教育制度环境和高等教育制度安排两个方面。高等教育制度环境是指一系列用来指导教育生产过程的基本规则，而高等教育制度安排是支配各个不同的教育单位之间可能合作与竞争方式的一种安排。从新制度经济学的角度对高等教育制度进行检视，它实质上成了处理教育中的各种关系、理顺教育中的各种要素从而实现高等教育发展的关键性起点。高等教育制度变迁最为显著的情形表现为教育思想的发展与确立以及重大教育制度法规的颁布。前者主要是非正式教育制度的积习而成，从变迁的形态来看，体现为诱致性制度变迁；后者则是强制性制度变迁，是国家和政府常使用的一种自上而下的教育变革策略。一般来讲，政府主体(制度制定的代理人)对信息、时局的把握及其特殊的权力身份，以其为主导而推行的教育制度变迁效率高，能有效推进教育发展。诱致性高等教育制度及强制性高等教育制度，都并不能成为高等教育制度形成和演变的唯一形式，只有以一定的诱致性高等教育制度变迁的力量为基础，加之以强制的推行，一项高等教育制度安排才能在实现其目的的同时，以最小的成本得以落实。[3]美日国家的私立高等教育制度变迁同样也是诱致性制度变迁和强制性制度变迁共同作用的结果。

(三)可持续发展理论

可持续发展是一种要求自然、经济和社会协调发展的社会发展理论和战略，它包含社会各子系统的全方位的可持续发展。教育作为社会发展的一个子系统，担负着传播、积累与发展科学文化技术的功能，它必须与社会政治、经济和科学文化等系统协调共同发展；同时作为一个相对独立的系统，必须协调内部各子系统之间的关系，合理配置内部资源，处理好质量、规模、结构、效益四个发展基本要素的动态平衡关系，实现自身的可持续发展。[4]

二、美国私立高等教育制度变迁与可持续发展

(一)美国私立高等教育制度形成与演变

美国私立高等教育自1636年哈佛学院创建始，至今已有370多年的历史，形成了自己的架构和特色。私立大学在高等教育界成为为美国赢得世界声誉的中坚力量，令世界各地学子心驰神往的8所常春藤盟校中有7所是私立大学。

美国殖民地时期建立起来的学院既不是现代意义上的“公立”学院，也不是现代意义上的“私立”学院。它们被看作是公共信托机构，要服从州政府颁布的法律，学校的建立须得到州政府的特许，学校董事会常常包括政府官员或政府任命的成员。学校主要不是依靠公共税收作为办学经费，但是一旦他们需要增加新的建筑和有特殊开支需求时，往往求助于政府立法机构帮助加以解决。例如，哈佛大学在1636年成立之时获得了特许状，从法律上讲是私立性质的，但是，其董事会成员中有一些人是州立教堂的牧师和官员，虽然学校获得了私人捐赠，但是定期的拨款仍然是它的主要经费来源，它的属性是模糊的。[5]

1787年之后，殖民高等教育系统逐渐瓦解。在这个过程中，有两个事件非常重要：一是在宗教方面出现的分歧导致了州教会的解体，新通过的州宪法禁止使用税收资助宗教性机构，其中包括宗教性的学校。二是达特茅斯学院案件的判决结果。在联邦政府尝试创办国家大学的同时，1816年杰斐逊等人向新罕布什尔州议会施加压力，试图把该州历史最为悠久的达特茅斯学院改建为州大学，但遭到部分校董事的强烈反对。此案最后上诉到联邦最高法院，1819年，联邦最高法院裁决，支持达特茅斯学院作为私立学院而不是公共机构存在，反对州政府对该校的控制。这一裁决结果在美国高等教育史上具有重要意义，它结束了一些州政府控制所有高等教育的尝试，导致了美国公立大学与私立大学的分野。[6]从人员组成和教学方式上看，两类学院没有什么本质性的区别。美国国内战争(1861—1865)后，社会对高等教育提出了新的需求，公立学校与私立学校对此做出了不同的反应，于是两类学校的区别开始变得明显起来。[7]

在第二次世界大战之前，美国私立大学数和在校学生数在整个高等教育系统中占多数，随着公立高等教育的迅速发展，私立高等教育也有所发展，但所占的比例有所下降。私立高等教育所扮演的角色一直在发生变化，部分私立学校从宗教性质转变为世俗性质，部分从文理科学院转变为专业性和以就业为导向的学校。据2007年的统计，美国普通高等学校共4 314所，公立高校为1 688所，私立高校为2 626所，私立高校占高校总数的61%(见表1)。私立学校数过半，但学生数仅为总数的1/5。总体来说，美国公立学校的规模大于私立学校，但私立学校的质量好于公立学校。私立学校与公立学校享有同等的合法地位，美国现已形成以公立教育为主，私立教育与公立教育并举的格局。

表1 美国公立、私立高校总数

资料来源：U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Education Directory, Colleges and Universities, 1949-50 through 1965-66; Higher Education General Information Survey (HEGIS), “Institutional Characteristics of Colleges and Universities” surveys, 1966-67 through 1985-86; and 1986-87 through 2006-07 Integrated Postsecondary Education Data System, “Institutional Characteristics Survey”(IPEDS-IC:86-99), and Fall 2000 through Fall 2006. (This table was prepared July 2007.)

(二)美国私立高等教育可持续发展策略

在美国私立大学的形成与发展的历史进程中，联邦法律成为私立大学存在与发展的决定性因素。1971年的《权利法案》使教育成为各州的保留权，此法案不仅为美国教育管理分权制奠定了法律基础，也是美国高等教育多样化以及私立大学存在与发展的基础；1819年的达特茅斯学院案，历史性地确立了美国私立大学的法律地位。比尔德(Charlcs. Bcard)在其所著的《美国文化的勃兴》一书中提出：“这项判决给私立院校和州立院校的前进都廓清了道路。它使教会掌握的学院在风暴中感到安全，又提醒政府不得违反原有学院的意志，把它们改为州立学府，在这里法治精神在教育领域显示了威力。”1925年联邦最高法院对俄勒冈法律违宪案的判决确立了两个基本点，一是父母有为孩子选择学校的自由；二是私立学校特有的地位和价值受联邦法律保护。虽然这项法律是针对中小学私立学校提出的，但对私立大学同样适用；1958年，美国政府通过了《国防教育法》，该法规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设新的数学、外语等课程，并资助科研；1963年美国政府通过了《高等教育设施法》，规定向公私立非营利大学提供联邦补助金和贷款，以促进自然科学、数学和外语的教学研究和图书馆建设；1965年，又通过了《高等教育法》，在美国历史上第一次规定联邦政府要向公私立高等学校提供长期资助；1972年通过了《高等教育法》修订案，在美国历史上国会第一次决定由联邦政府向全国所有高等学校包括私立大学在内提供不带任何条件的资助，而且所有家庭经济困难的学生无论是公立学校的还是私立学校的，均可申请联邦学生资助；不论公私立大学，均可申请联邦科研经费，联邦政府对公私立大学一视同仁，平等对待。美国政府通过这一系列法令、案例，廓清了政府与私立学校的关系，从人民大众的历史文化价值观念和现实需求出发，在尊重私立学校自身发展规律的基础上，不断调整和完善这种关系。

财政资助也是美国教育立法的重要内容，联邦有关高等教育的立法几乎全都附有给与相应财政资助的条款。美国政府通过财政资助间接对私立大学的发展方向进行调控，使其按照有利于国家整体利益和民众要求的道路发展。在私立教育发展的过程中，财政资助政策也发生了一系列的制度变迁。建国初期，美国联邦政府对私立高等教育的资助主要是赠与土地而不是直接提供资金，在联邦资助教育的大部分历史上，联邦补助金都是直接拨给各州或通过各州拨给公立院校。直到20世纪30年代，联邦政府才开始向私立院校提供补助金。即使在这时，联邦政府也不是将补助金分配给私立院校，而是直接分配给私立院校的学生。[8]第二次世界大战期间，联邦机构向哈佛大学、麻省理工学院等私立高校提供了大量的科研经费。1958年颁布的《国防教育法》第3条第5款明确规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设教学、外语等课程并资助科研。1955年私立院校从联邦获得的经费为2亿美元，1970年上升为17亿美元，联邦资助占私立院校收入的比例也由12.8%上升到18.8%。[9]从此联邦政府对私立大学的资助大幅度提高了，客观上大大刺激了私立高校的发展。

美国私立高等教育的历史变迁伴随着法律制度、政策制度的变迁，促使其私立高等教育向着更优的方向迈进，从而实现了私立高等教育的可持续发展。

三、日本私立高等教育制度变迁与可持续发展

(一)日本私立高等教育制度特征及其变化

在日本，私立高等教育在整个高等教育中的比重超过70%，成为高等教育的主导者。长期以来私立高等教育一直支撑着日本高等教育的大半壁江山。日本的私立高等教育从起源、到依法确立合法地位、大发展阶段、控制规模阶段，经历了一系列的制度变迁，其中政府的政策对其发展起到了主导作用，政策引领着私立高等教育的发展方向，同时私立学校又为政府政策的制定起到了不断推动的作用。深入研究日本私立高等教育的发展路径，对其总结和借鉴，将对我国民办高校的可持续发展具有重要的启示作用。

日本私立高等教育起源于19世纪中后期，在明治维新之后，当时的明治政府提倡开明文化，希望日本社会能够学习西方的科技、法律、语言和医学等先进的科学，主张学术自由，各种学派并存。这种自由的学术氛围为私立学校的建立提供了宽松的环境，放任了私立学校的发展。而1886年日本政府颁布的《帝国大学令》对私立大学产生了深远的影响，该法令的实施使日本形成了双重的教育结构，在培养层次上，帝国大学培养的是适应国家需要的政府官员和社会精英，而私立专门学校培养的是一般的专门技术人才，《帝国大学令》的颁布使私立大学屈就于社会的二流，极大的挫伤了私立高校的办学积极性。

日本的私立高等教育真正始自1918年的《大学令》的颁布，《大学令》规定：“高等教育除依靠国家办外，也欢迎地方政府和团体以及私人办学。”这一规定一方面承认了私立大学的法律地位，另一方面也是政府对于私立学校控制的深入，这一时期直到二次世界大战之前，私立学校的发展受到了严格的限制，成为私立大学发展史上的低谷期。

二战之后，日本私立高等教育进入迅速发展时期。二战中日本作为战败国，在战后被迫进行民主化的改革，而高等教育的改革是民主化改革的重要组成部分，提出了教育机会均等和学术自由、自治的原则，在这一原则的指导下，提出公立学校与私立学校在本质上没有差别。1946年成立教育改革委员会实行教育改革，强调政府资助和私立学校的学术自由、自治是处于平等的基础上，提出“为了私立学校发展自己的特色，政府应废除以前对其标准化、正规化的监督；取消对公立学校的特权、优惠，保证公立、私立的平等；保证学校自治、学术自由。”[10]于是1947年颁布了《教育基本法》《学校教育法》，在法律上确立了日本国立、公立和私立学校并举的发展格局。1949年颁布了《私立学校法》，肯定了私立学校的自主性和公共性。1952年又颁布了《私立学校振兴法》，为私立高等教育的振兴和发展提供了完备的法律保障。截止1950年，包括28所旧制私立大学在内，日本共有105所新制私立大学，149所私立短期大学。[11]同时，日本政府于1956年颁布了《大学设置法》，规定了大学设置的最低标准，只要具备教师、学校用地、校舍和教学设备等条件，就可以批准设立大学，从而使私立高校的设置变得非常容易。日本的私立高等教育进入迅速膨胀时期。从表2中可以看出，这期间日本各类大学共增加了369所，其中私立高校增加了362所，占增幅的98.1%。各类大学在校生增加了106.9万人，其中私立高校增加了90.9万人，占增幅的85%。日本私立高等教育规模的扩张为日本高等教育步入大众化阶段做出了巨大的贡献。

表2 1955—1970日本高校学校数及在校生数变化一览表

注:本表依据日本文部科学省:“文部科学统计要览——文部统计要览平成17年度版的数字编成”,http://www.mext.go.jp/b_menu/toukei/002/002b/mokuji17.htm.转引自唐卫民：《日本私立高等教育发展的路径、经验及问题》，《教育科学》，2006年第5期。

(二)日本私立高等教育可持续发展措施

政府的放任自流使私立高等教育的规模急剧扩张，陷入了经费危机和质量危机，爆发了大规模的学潮。政府不得不出面对私立学校进行经费资助，资助的原因有三个：一是保证私立高校的生存和发展，二是调节公立、国立大学与私立大学之间的不平衡；三是保持、提高私立教育的质量，减轻家庭的教育负担，改善私立学校的财政运行机制。日本政府开始大幅度的资助私立高校，1970年成立了日本私学振兴财团，颁布了《日本私学振兴财团法》，规定财团法人的资金全部由政府负担，加强了政府对私立高等教育的财政补助支持。1975年的《私立学校振兴援助法》规定国家“对设置大学或高等专门学校的学校法人，就该校教学与研究上的经常性费用，国家可以补助1/2以内。”1975年对《私立学校法》进行了修订，增加了新的条款，规定：从1976年至1980年的五年间，不承认新设置的私立高校；在1981年3月31日以前不许私立高校新增学部、学科和任意增加招生人数。这项规定有力地控制了私立高等教育的发展规模，一系列的资助政策不仅缓解了私立高校的经费危机，也象征着私立高校地位的提高，对提高私立高等教育的质量也起到了重要的作用。

四、两国经验的启示

我国民办高等教育的发展历程也是制度演变的历程，民办高等教育从无到有、从萌芽到壮大因循了一条制度变迁和制度创新的路径。我国的民办高校从起源到现在也不过二三十年的历史，1982年4月，新中国第一所民办大学——中华社会大学在北京成立，在海内外产生了极大影响。随后，在北京、上海、哈尔滨和西安等地兴起了百余所民办高校。1982年《中华人民共和国宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是新中国第一次在宪法中确定了社会力量办学的合法地位。1992年初，邓小平南方讲话提出：“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”此后，中国民办教育进入多元蓬勃发展时期。1993年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”1997年的《社会力量办学条例》标志着中国民办教育进入了有章可循的相对规范时期。2003年的《民办教育促进法》和2004年的《民办教育促进法实施条例》使中国的民办教育进入法制化阶段。迄今为止，民办高等教育已具有相当规模，但是真正优质的民办高等学校屈指可数。我国的民办高等教育作为新生的力量，制度供给和制度安排上存在很多不足。《民办教育促进法》第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”在我国，依然是公办占主导地位，民办处于二流地位，国家没有真正给以民办同公办平等的地位，现阶段我国民办教育受政策保护的空间依然有限，同时民办教育受政府保护的力度也不够，法律上没有像日本那样确立公私立并举发展的格局，更没有像美国法律给予资助的相关条款。

从我国民办教育的相关法律来看，国内的制度供给是欠缺的，涉及民办教育的法律仅有几个，政府对民办教育的态度，没有给与公私平等的态度，美国日本的私立教育之所以能够持续健康的发展成为世界一流大学，与私立高校在整个国家的地位分不开，政府立法将公私至于同等发展的地位，而且资助比例明确，相比之下，国外的制度供给是充足的。我国2002年的《民办教育促进法》真正确立了民办教育的法律地位，从起源到现在只有二三十年的历史，美国私立高等教育从1636年哈佛学院创立开始，已有370年的历史，日本的私立高等教育始于1918年的《大学令》的颁布，私立高等教育也有90年的历史，跟美国日本的私立高等教育比较，我国要想建立真正优质的世界顶级的民办大学，真是要有很长的道路要走，而美国日本的私立高等教育历史悠久，经历了漫长的私立高等教育制度变迁和制度创新，已走上了成熟规范的道路，所以我国要充分吸收借鉴其先进的发展经验，进行本土化吸收，才能使我国的民办教育走上可持续发展之路。

[1] 解艳华.民办高等教育可持续发展的制度安排与激励效应探析[J].高教探索，2008(3):88.

[2] 柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉:武汉大学出版社，2002:25.

[3] 徐庆江，陈国军.高等教育制度变迁的路径选择[J].宁波广播电视大学学报，2008(4)：75.

[4] 徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究[M]﹒杭州：浙江大学出版社，2006:241.

[5] Hall, Peter Dobkin “A Historical Overview of Private NonProfit Sector”[R]. Walter W. Powell(ed.) The Nonprofit Sector: A Research Handbook, New Haven: Yale UNiversiry Press,1987:3-26.

[6] 刘娜，向冠春.国家宏观调控视角下的美国私立大学[J].民办教育研究，2004(1)：93-96.

[7] Jeneks. Christopher and David Riseman The Academic Revolution[M]. NY: A Doubleday Anchor Book,1968:257-258.

[8] Johns S. Brubacher & Willis Rudy. Higher Education in Transition: A History of American Colleges and Universities[M]. New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers,1976:230.

[9] 谷贤林.美国私立高等教育管理体制研究[D].东北师范大学，1997：6.

[10] 孙蕾.从日本私立高等教育的发展(1868—1970)看政策法规与私立学校的互动[J].民办教育研究，2004(5):97.

[11] 刘娜,耿金龙.战后日本私立高等教育的发展[J].日本问题研究，2001(1):42.

Study of System Arrangement and Sustainable Development ofPrivate Higher Education in Foreign Countries:Taking the United States and Japan as Examples

SHEN Xiaohui

(BeijingCityUniversity,Beijing, 100029,China)

Sustainable development of private higher education is inseparable with effective system arrangement in foreign countries. Like in United States and Japan, the development of private universities is almost perfect after a series of institutional changes. Learning their advanced experience would promote healthful, fast and sustainable development of non-governmental higher education in China.

non-governmental higher education; private higher education; system arrangement; sustainable development; United States; Japan

(责任编辑黄玉霞)

2010-04-08

教育部“十一五”规划重点课题“制度安排与激励效应：转轨时期我国民办高等教育可持续发展研究”(DGA070177)的中期研究成果之一

沈晓慧(1979- )，女，黑龙江庆安人，讲师，硕士，研究方向为教育经济与管理、民办教育。

G648.7

A

1671-2714(2010)05-0016-06