深圳市流动人口生殖健康服务的绩效评价

谢立春 孙美华 曾序春 李 孜

随着我国工业化、城镇化的进程加快,人口迁移日趋活跃,流动人口规模不断扩大,为他们提供以避孕节育为核心的计划生育优质服务,保障其生殖健康权益,对促进人口长期均衡发展和人的全面发展、统筹解决人口问题、实现 2010年育龄群众享有基本的生殖保健服务和 2020年育龄群众普遍享有优质的生殖保健服务等目标具有重要意义。近年来,深圳市全面实行“以现居住地为主”的属地化管理,将流动人口计划生育工作纳入现居住地经常性管理和服务范围,实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理。本研究旨在对本市计划生育部门开展流动人口生殖健康服务的成绩和效果进行综合评价,为合理利用现有资源,完善生殖健康服务体系,制定相关政策提供依据。

对象与方法

一、资料收集

设计区级计划生育服务机构基本情况调查表,对深圳市 6个区计划生育局负责科技和统计的科长进行培训,统一方法和标准,收集 2007年各区内流动人口的基本情况、计划生育服务机构在流动人口生殖健康服务的经费投入、人员配备、服务内容和数量等资料。

二、问卷调查

每区选两个街道(一个为区计划生育服务站所在街道,另一个街道随机抽取)各抽取流动人口 150名(其中已婚女性 90名、已婚男性、未婚男性、未婚女性各 20名),调查了解流动人口接受生殖健康服务情况。6个区计划调查 1 800名,实际参与 1 868名。自行设计匿名封闭式调查问卷,由医学院在校硕士研究生担任调查员,集中培训后,每位调查员每次负责 10～15人,集中发放、讲解问卷后,由调查对象自主完成,当场检查验收问卷,回收有效问卷 1 859份,有效率 99.52%。

三、满意程度评价标准

流动人口对现居住地计划生育部门所提供的生殖健康服务满意程度评分标准：非常满意 5分;对各方面均满意或满意 4分;对大部分满意或不确定 3分;不能决定满意还是不满意或不满意 2分;对大部分不满意或非常不满意 1分,总体满意度评分为各分项评分的平均分。

四、统计学方法

使用 Excel 2003建立数据库,录入和检查数据后,导入 SPSS11.5进行统计学分析。

结 果

一、流动人口基本情况

深圳市流动人口占总人口比重大(81.4%、总数1 063.9万),育龄妇女比重高(45.4%、总数 482.5万),需要重点管理和服务的已婚育龄妇女(放置宫内节育器 ＜2年,或未采取长效避孕措施)达 70.9万。流动人口主要集中在宝安、龙岗两个区,占全市60.82%,育龄妇女占全市 68.06%,需要重点管理和服务的已婚育龄妇女占全市 69.39%。

二、生殖健康服务投入情况

1.经费总投入情况 2007年深圳市预算投入流动人口计划生育经费 13 910万元,实际支出 16 441万元,人均支出 15.5元(超预算 2.4元)。超预算的2 531万元(18.20%)主要是基础建设和设备支出。全市经费投入的 50.71%用于技术服务,23.13%用于宣传教育。基本服务支出占实际支出的 76.37%,占预算经费的 90.27%。见表 1。

2.各区投入经费特点 4个区超预算支出,宝安区经费投入最多(占全市 61.36%),其中基建设备占到 21.17%;罗湖区宣教经费投入较高,占该区总投入的 61.54%;盐田和龙岗两区在奖励计划生育家庭方面支出较高。仅南山区经费未按预算到帐,实际支出超预算部分全部用于基本服务。各区育龄妇女人均基本服务支出不平衡,高与低相差 7倍,其中罗湖区投入最高,其次为宝安区,盐田、龙岗、南山、福田等4个区均低于平均水平。见表 1。

表 1 深圳市各区流动人口计划生育经费投入情况

3.人员配备情况 全市每万流动人口平均拥有服务人员 3.4人,聘用人员占 70.6%。各区情况差别较大,最高的宝安区为 7.7人,最低的龙岗区为0.7人。罗湖、南山、盐田以在编人员为主,其他 3个区以聘用人员为主,见表 2。

表 2 深圳市各区计划生育服务人员配备情况

三、流动人口接受生殖健康服务情况

1.接受宣传教育服务 流动人口中近 50%在当地接受过计划生育系统提供的生殖健康宣教服务;约60%知晓目前流动人口计生政策、免费提供宣教和药具服务,知晓免费生殖健康检查约 50%;知道两种以上避孕方法和艾滋病预防知识比例最高,达到 80%以上,但对受孕知识知晓率不足 50%。罗湖、福田、宝安区接受过宣传教育的比例高于平均水平,相应的政策知晓率、服务信息知晓率、知识知晓率均较高,见表3。

表 3 深圳市各区流动人口接受宣传教育服务的比例(%)

2.已婚妇女获得生殖健康服务及生育情况70%接受到查环查孕服务;避孕节育知情选择指导及随访、可以领到免费避孕药具的均占 60%;在免费生殖健康检查方面,罗湖、南山两区给予全套检查项目,其他 4个区尚未普及宫颈防癌检查项目;90%以上妇女在检查后可以得到检查结果报告单,见表 4。

3.重点管理的育龄妇女技术服务情况 见表 5。

4.对生殖健康服务满意度评价 群众对各项服务满意度平均 75分,各区差别不大,宝安、罗湖、福田3个区的总分略高于平均水平,见表 6。

表 4 各区流动人口已婚妇女获得生殖健康技术服务及生育情况(%)

表 5 各区流动人口重点人群的技术服务情况及人均成本

表 6 各区流动人口对生殖健康服务满意度评分

5.服务效果与投入的关系 经线性相关与回归分析发现,人均成本花费与查环查孕率(r=0.5869,P=0.2207)、生殖健康检查满意度(r=0.7290,P=0.1002)、对计划生育机构的设备技术条件满意度(r=0.7282,P=0.1008)、免费避孕药具服务满意度(r=0.6392,P=0.1718)、总体满意度(r=0.6673,P=0.1476)均无明显相关性。服务过程指标与投入基本一致,其中生殖健康体检率与经费投入大小呈线性正相关(r=0.8274,P=0.0421),重点人群的查环查孕率与服务人员的配备多少呈正相关(r=0.8137,P=0.0488),但综合节育率、计划生育率两项结果指标与投入关系不明显(r分别为 -0.4982、-0.2402,P均 ＞0.05)。群众满意度与宣传教育的普及(r=0.9696,P=0.0014)、与查环查孕的开展 (r=0.8234,P=0.0440)呈正相关。各区情况见图 1。

图1 各区投入与服务绩效比较

讨论与建议

绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对有关部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价。绩效评价有助于提高部门的核心管理和执行力。近年来已在卫生服务等多个领域被广泛应用[1～3],而针对我国人口政策绩效和计划生育工作绩效研究报道较少[4,5],计划生育和生殖健康服务的绩效研究则未见报道。按照国家《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》,结合本地实际服务流程,我们对深圳市各区服务过程和服务结果进行绩效评价。

一、流动人口计划生育管理和服务

深圳市流动人口从改革开放初期 1979年的0.15万人(占总人口比例 0.5%),到 2000年激增为308.3万人(占总人口比例 71.2%)[6],目前已达1 063.9万(占总人口比例 81%)。其中育龄妇女482.5万,需提供技术服务的已婚育龄妇女 180.6万,重点服务 70.9万。自 2002年以来,深圳市将人口计生工作的重心转移到流动人口上,落实流动人口现居住地为主的管理和服务模式,通过近几年的努力,取得了初步成效。本次调查显示：①育龄流动人口近 50%在本地接受过计划生育部门提供的生殖健康宣教服务,60%知晓目前流动人口计生政策和相关服务信息,80%知道 2种以上避孕方法和艾滋病预防知识。②已婚妇女接受技术服务情况,70%得到查环查孕服务,60%得到避孕节育知情选择指导及随访,可以领到免费的避孕药具;但得到生殖健康检查尚不足 50%,其中仅罗湖、南山两区给予全套检查项目,其他 4个区尚未普及宫颈防癌检查项目。③75%被调查者对服务质量表示满意。④全市流动人口综合节育率达 90.3%,计划生育率达 90.8%。初步实现了人口和计划生育的管理和基本服务目标。

二、存在问题

1.基本服务投入不足。近年来,尽管各级政府加大了对流动人口服务的投入,但由于流动人口增速迅猛,实际经费投入人均 15.5元,低于户籍人口的人均经费投入。虽然增加聘用服务人员,但全市 6个区中有 4个区仍低于国家规定的每万人 3个服务人员的基本标准。

2.服务投入不均衡。一方面是流动人口与户籍人口的不均等。虽然在服务理念上流动人口与户籍人口同服务,但由于流动人口数量巨大而且处在经常性的流动之中,加上服务投入所限,流动人口实际接受的服务特别是生殖保健服务与户籍人口存在差距;另一方面是各区投入不均衡,全市 6个区之间经费和人员投入相差 10倍左右。投入低的区相应的服务过程指标(宣教率、查环查孕率、生殖健康体检率)偏低,群众满意度也较低,提示部分服务需求没得到满足。

3.技术服务效率有待提高。在当前计划生育实际工作中,以效率优先的原则实行分类管理和服务,将避孕节育服务需求的对象作为重点技术服务对象予以保障。但从获取资料的相关分析发现,重点人群人均服务成本与实际服务效益(查环查孕率、生殖健康检查满意度、对计生机构的设备技术条件满意度、免费避孕药具服务满意度、总体满意度)无明显相关性。提示需提高技术服务投入成本的产出效益。

4.投入与产出的关系问题。从本研究结果分析看出,投入与服务过程指标存在正相关,提示经费的投入为开展服务提供基本保障;而与服务结果指标(综合节育率、计划生育率)没有相关。我们认为可能有以下原因：①计划生育作为我国的一项基本国策,经过多年的努力已进入低生育模式,“避孕节育、少生优生”的生育政策既是一种政府行为,也逐步成为大多数人的自觉行为,人们自觉地按照国家规定实行避孕节育、有计划地生育;②部分流动人口在户籍地落实了避孕节育措施。此结果提示,对流动人口生殖健康服务更应侧重过程指标。

自 20世纪 80年代末以来,我国计划生育工作评价一直实行目标管理责任制考核办法[5],为控制人口的快速增长,发挥了积极作用。随着计划生育工作的深入和“生殖健康”理念的引入,该评价方法暴露出一些不足[7,8]。当前,我国计划生育工作正在实现工作思路和方法的两个转变,迫切需要建立健全适应新时期计划生育工作绩效的评估体系,建议由目标考核逐步过渡到注重结果的同时,侧重服务过程指标的综合绩效评价。一方面,有利于体现实行计划生育的目的不仅是满足国家控制生育的人口目标,同时也是通过提供以避孕节育为核心的生殖保健服务来满足群众的生殖健康权利和需求。另一方面,也有利于促进各级政府在加大对人口计生事业投入的同时注重效果的产出,落实“以人为本”的科学发展观。

1 徐勇勇,刘丹红,王霞,等.国家卫生系统绩效测量与统计指标的概念与框架.中国卫生统计,2006,23(5)：386～389,392.

2 徐凌中,王兴州,刘冬梅,等.绩效支付体系在卫生部门的应用.中华医院管理杂志,2000,16(3)：140～143.

3 张天旭,孙梅,蒋虹丽,等.卫生监督绩效评估体系初探.中国卫生监督杂志,2007,14(6)：412～413.

4 汤兆云.我国人口政策绩效研究.福建省社会学 2008年会论文集,2008：113～116.

5 周建新.乡镇政府计划生育工作绩效的评估与提升对策研究.湘潭大学公共管理 2007年硕士论文.[2009-04-08].

6 深圳市人口普查办公室.广东省 2000年人口普查资料汇编.广州：广东经济出版社.2002.

7 郭世摸.计划生育目标考核现状分析及改革建议.南京人口管理干部学院学报,2000,(4)：28～30.

8 郭震威,李杰.对改进计划生育目标管理责任制考核工作的再思考.人口与经济,2002,(4)：26～28.