解读世界银行教育项目的经济分析*

● 闫温乐

解读世界银行教育项目的经济分析*

● 闫温乐

是否应该在教育项目的评估和预选阶段对其进行经济分析?对教育项目进行经济分析是否有助于项目的成功？什么样的经济分析才是高质量的、更为适合教育项目自身特点的经济分析？本文从世界银行对于教育项目经济分析的态度和行动出发，在给出上述问题答案的同时，揭示了教育项目经济分析的重要性和局限性。

世界银行；教育项目；经济分析；项目成果

在世界银行发布的政策文本中曾多次提出，世界银行发展教育的优势就在于注重“教育与经济增长的紧密联系”。在1999年发布的《教育领域战略》中[1]，世界银行更是明确表示，将发挥自身在追求“回报”最大化方面的比较优势来发展教育。因此，世界银行在其网站上列出了三个世界银行眼中的“教育优先发展领域”，分别是：教育经济学(Economics of Education)；学校卫生与艾滋病防治 (School Health，Nutrition&HIV／AIDS)； 科技与创新 (Science，Technology and lnnovation)。其中在教育经济学领域，世界银行又细分了五个具体的分支领域：①教育干预的经济分析；②教育财政与支出；③教育部门的公私伙伴关系；④校本管理；⑤影响评估。

本文所要论述的正是被世界银行放置于教育优先发展领域中显要位置的——“教育干预的经济分析”。其中“干预(Interventions)”一词，在世界银行的视角中，由于主权国家的教育部门是一个独立发展的部门，所以世界银行对主权国家教育的协助、资助、直接参与等行为都可以称之为“干预”。而“教育干预”在世界银行具体实施的过程中，最主要表现为世界银行资助的教育项目。“经济分析”主要指世界银行在项目的选择和准备阶段采用经济学相关的方法进行分析，以遴选出最有价值的项目。因此，本文要论述的“教育干预的经济分析”具体化为“教育项目的经济分析”，并以世界银行对待教育项目经济分析的态度和行动为线索展开论述。

一、质疑：是否应该对教育项目进行经济分析

有研究指出，世界银行对教育项目进行经济分析的思想，应最先追溯至西奥多·舒尔茨 (Theodore W．Schultz)最早于1960年提出的人力资本理论，以及他在1963年提出的“教育的经济价值”这一论点。但从文献检索中发现，尽管世界银行可能受到了人力资本理论的一定影响，但世界银行决定发展教育的最直接原因应该是1949年到1962年布莱克任世界银行行长期间成功说服“保守派”，从而推动世界银行工作改进的结果。因为自世界银行1963年开始资助教育项目截止到1968年期间，尽管世界银行已为23个国家提供了25个教育项目贷款，但从项目评估报告中发现，没有任何项目在前期的选定和设计阶段接受了经济分析。这种现象与当时60年代盛行的教育经济学和人力资本理论形成了鲜明的对比，同时也表明了世界银行发展教育的最初动因更多的是来自于高层管理者的推进，并不是大多数世界银行工作人员真正认识到了“教育的经济价值”。

这种对“教育的经济价值”认识的缺失，阻碍了世界银行工作人员在选择项目时进行科学统一的经济分析，①甚至在20世纪90年代世界银行的业务政策指导方针OPl0．04②中，作为项目评定的一般要求，世界银行规定：经济分析作为项目不可或缺的一部分，必须包含进项目的准备和评估过程中，也必须包含进每一位员工的报告中，但教育项目却不在此列。

OPl0．04中将教育排除在经济分析之外的这一做法导致了世界银行无法对教育项目的目标和预期收益进行明确化，从而很难评估或判断教育项目可能取得的成果，也极少发现任何其他更好的备选项目。究其原因，这种对教育项目的“特殊待遇”，源自于世界银行一些经济学家对教育的误解，他们认为教育是“软部门”，这种观念甚至影响到当时一些发展中国家财政部不愿意进行教育借款，或只是在世界银行给出优厚的贷款条件下才进行教育借款，并在从国际开发协会和国际复兴开发银行毕业后就停止教育借款。

为了改变这种现状，1972年世界银行展开一项研究，意在表明对教育项目进行经济分析的重要性[2]，但反响不大，一直到1994年，世界银行业务评价局的官员Graham Donaldson仍然表示，“过去二十年来，世界银行没有一个教育项目进行过正式的、事前的成本—效益分析，即狭义上的经济分析”③。

二、接纳：教育项目经济分析的逐步普及

早在1967年，世界银行经济部门主管Kamarck指出，发展中国家在制订教育发展规划和经费预算时，缺乏对教育和经济之间联系的认识与考虑，因此世界银行在立项时应该加强这方面的分析④。世界银行1972年进行的课题研究(上文提到的)中也多次提到：“…稀少的资源使得每个国家都应该按照节俭的原则来考虑教育的优先事项，但是目前对教育项目的成本和预期效益的估计都是粗略的……”。

这表明世界银行已经开始认识到，如果不对教育项目进行经济分析，就不能很好明确项目的目标，不能科学的制定支出事项的先后顺序，不能充分考虑项目各个组成部分的利益，就无法对教育项目的结果进行明确化，从而很难评估或判断教育项目可能带来的影响。由此带来的一连串更加恶劣后果是：因为无法明确教育项目带来的效益——使得更多专家和发展中国家忽视教育的价值——影响到一些发展中国家财政部不愿意进行教育借款——阻碍了世界教育的进一步发展——影响到世界银行减贫目标的实现。

在这样“自上而下”认识的推动下，虽然一直到20世纪90年代，世界银行的教育项目仍然没有使用经济分析，所幸的是，“教育的经济价值”开始越来越得到关注。这要归功于以经济学家萨卡罗普洛斯为首的专家团队进行了一系列关于对教育行业投资回报的研究，他们甚至计算出1974年至1992年期间教育领域的行业投资回报高达20%[3]。萨卡罗普洛斯的研究工作也越来越引起更多世界银行工作人员的注意，20世纪90年代初，随着对教育整体行业进行经济分析的开展，世界银行专家和工作人员的主流意见已开始改变。他们逐步认识到了教育的经济价值，也开始认识到对具体教育项目进行经济分析的重要性，因为“教育整体行业的投资高回报，并不表明任何特定的教育项目都将产生高回报”。

因此，从20世纪90年代中期开始，在世界银行教育项目工作人员的评估报告中，广义的经济分析开始出现并日益被放到重要位置。经济分析的各种方法越来越普遍的得到应用，特别是在教育领域的投资和政策干预的项目方面。对比强烈的是，在1991年财政年度，世界银行的教育项目还没有一个进行经济分析[4]。但是在1998年财政年度，经批准的项目41%(37个项目中的15个)都进行了经济分析[5]。

三、检验：经济分析与教育项目结果的相关性

可以看出，世界银行从最初对教育项目是否该使用经济分析存在质疑，到逐渐接受和普及应用，是在承认了 “通过经济分析认为是优秀或者良好的项目，其项目就会成功”这一假设的基础上推进的。那么这个如此重要的假设是否和事实相符呢?

1995年，世界银行的两个经济学家Belli和Pritchett[6]研究表明，在项目的准备阶段通过经济分析评级得到“良好”评价的项目，会在三年后项目结果的阶段评级中得到更高的评价。但由于当时教育项目很少会应用到经济分析，所以这两位经济学家的研究对象没有包括教育项目在内。直到2000年，世界银行进行了一项专门以检验“教育项目经济分析和项目结果之间是否存在关联”为主题的研究[7]。

该检验是使用了经济分析结果(代表项目选择阶段的情况)和DO与IP分析的结果(代表了项目进展和预期成果)的两项指标进行相关性分析。DO是指项目的“达到目标情况” (development objective，DO)，主要指对项目达到目标情况的预期。IP是指项目的“执行进度情况”(implementation progress，IP)， 主要是项目实际进展成果。关系见下图。

来源：作者根据世界银行资料整理绘制。

该研究以世界银行连续几年的“教育项目经济分析评价报告”⑤为分析蓝本，这份报告包含了世界银行1993至1998年间批准的104个教育项目，这些项目都在项目的选择和设计阶段进行了经济分析，并且分布在世界各个地区。项目样本最多的是在拉丁美洲和加勒比 (LAC)地区，有30个，中东和北非(MNA)最少，只有8个，样本具有代表性。

统计学意义的卡方检验测试表明，经济分析和IP分析(项目实际进展成果)之间有显著相关性。可以说明，在项目选择和设计阶段进行经济分析并得到高评价的项目，其进展情况的评价也会令人满意。而经济分析和DO分析(达到目标情况)之间并无统计学意义上的显著相关。研究发现，由于DO分析是对项目目标实现情况的预期，并且主要由项目负责人每6个月进行一次评级，而项目组长通常对于项日的目标预期完成情况持乐观态度的，他们会给出一个令人满意的分析结果，但这种被称为“满意”的结果可能最终会被证明是毫无根据的。因此，工作组组长个人因素影响了经济分析和DO分析之间的相关性。该研究同时也建议，应该对世界银行各个项目的负责人进行培训指导，使他们能用各种分析工具来评判教育项目。

四、应用：构成教育项目经济分析的若干维度

经过对所资助项目的成功和失败进行总结与反思之后，在世界银行看来，一套科学的、高质量的经济分析必须能够回答下列问题：该项目的目标是什么?该项目的影响是什么?是否有其他项目可以选择?是否有对该项目的每个组成部分进行经济合理性评估?如果该项目实施，那么谁将受益，谁将受损?该项目会带来什么财政影响?该项目是否有经济可持续性，并且会有哪些风险?该项目会对环境产生什么样的影响?不难发现，这一系列问题几乎都能在数十年来世界银行受到的各方批评与质疑中找到线索，世界银行正是在不断的实践中遇到不断的问题和挑战，并在不断的总结和反思中逐渐完善。

根据上述要求和目标，为了设计一套科学和高质量的经济分析体系，世界银行主要使用了十种经济分析维度⑥。分别是：(1)基于国别援助战略(CAS)和经济与部门工作(ESW)前提下的宏观经济与部门特殊性的结合度分析；(2)备选项目设计的实证定量分析；(3)财政影响与成本收回；(4)成本——效益分析和其他选择标准的完整性与内在一致性；(5)计算可变因素对利润影响的灵敏度；(6)体制能力建设与风险分析；(7)受益人评价和贫困分析；(8)环境分析及与之相关的经济分析；(9)经济表现；(10)项目分析的整体评价与再分析。

不过，这十大项目分析维度是适用于世界银行所有部门的所有业务项目，单就针对教育项目而言，从上述世界银行2000年进行的检验性研究的结果中可以发现，成本效率／效益分析(维度4)，财政的影响分析(维度3)，受益人评价和贫困分析(维度7)和总体评价(维度10)这四个维度和IP分析有显著相关性，更适用于教育项目的经济分析。这四项分析维度经统计检验证明，与项目的进展情况(IP)有显著相关性。而其他几项分析维度，如计算可变因素对利润影响的灵敏度，以及经济表现标准等，由于成本、利润以及经济表现等成为这些分析维度的主导性因素，可能限制了它们对于教育项目分析的适用范围和程度。

值得注意的是，尽管开发了一系列精细有序的经济分析维度，世界银行自身也承认，由于教育事业的特殊性，教育的成本和收益很难被测量。因此，对于教育事业的特殊性而言，以经济评估为主导的分析维度势必有其局限性和不适用性。世界银行只是尝试建立一个科学的分析方法框架，力图在资源有限的情况下能更好选择和区分出有价值的教育项目，为决策服务。

注释：

①经检索发现少数一些项目接受了经济分析，例如在1966财年世界银行对智利职业教育项目曾经进行了内部收益率的计算，但这种做法并不普及。

②该文件英文全称为Operational guidelines，是20世纪90年代世界银行确定和监督贷款业务的政策准则和程序。

③该观点引自Graham Donaldson在1994年11月3日世行内部会议上的发言。

④引自时任世界银行经济部门主管的Kamarck在专著《发展中国家教育规划的成本——效益分析路径》作的序。

⑤主要指世行1993年到1998年之间教育项目经济分析的研究报告。

⑥参见世行网站 http：//www.worldbank．org/education/economics ed/project/projwork/ten/ten—dimentions．htm

[1]The World Bank，1999．Education sector Strategy，Washington，DC．

[2]Thias.H．H.， Carnoy，M．,1972．Cost-Benefit Analysis in Education：A Case Study of Kenya．Johns Hopkins University Press．Baltimore．

[3]Psacharopoulos， G．， 1994．Returns to investment in education：a global update．World Development 22(9)， 1325-1343．

[4]World Bank， 1993．Economic Analysis of Projects： Towads a Results-oriented Approach to Evaluation，Operations Po1icy Deparltment．The World Bank.

[5]World Bank，1995.A Review of the Quality of Economic Analysis in Staff Appraisal Reports for Projects Approved in 1993．Operanons Evaluation Department／Operations Policy Department．The World Bank.

[6]Belli,P.．Pritchett．L.， 1995．Does Good Economic Analysis LeadtoBetterProjects?HCO Dissemination NotesNo．53．World Bank Washington．DC．

[7]Ayesha Yaqub Vawda．Peter Moock．2000．Economic analysis of World Bank education projects and project outcomes．International．Journal of Educational Development，23(2003)645-660.

*项目来源：《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》专项委托课题“国际教育发展的新理念和主要趋势研究”子课题“国际组织与教育发展”成果之一。（项目编号：沪教委发[2008]121号）

闫温乐/华东师范大学教育科学学院2008级博士生，研究方向：国际组织，比较教育

（责任编辑：陈培瑞）