粮食直接补贴政策对农村居民收入影响的实证研究

黄 川 （中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073）

一、国外农业直接补贴政策对农村居民收入影响的概况

美国历来重视农业的发展，以20世纪30年代为分水岭，美国针对农业发展的政策有了很大的转变。在20世纪30年代之前，政府投资农业基础设施而不干涉农产品市场，在这之后，美国政府开始直接干预农产品市场，依靠的是农业补贴政策。

自1933年起，美国农业补贴政策作为一个完整的体系，包括直接补贴、投入品补贴、市场价格支持、营销环节支持、长期性补贴等。在这些补贴形式中，直接补贴的比重在1982～1933年之间，占年均补贴总额的21.57%，居第3位；1955年，直接补贴总额达到72.76美元。其中直接补贴的形式是灾害补贴、目标价格与价格差额补贴、休耕补贴、储藏补贴、土地转产的实物补贴、奶制品生产补贴等。

表1 美国联邦政府农业直接补贴与农民收入

从直接补贴政策影响美国农民收入来看，有两个特点：第一，直接补贴政策提高了美国农民收入。表1中，1950年直接补贴的总额占到了美国农民总收入的0.86%，这一比例在1970年一度达到了6.32%；此后在1980年又降到0.86%，而进入20世纪90年代之后，这一比例一直在3%以上，可见美国农民总收入中有相当比例来自于政府的补贴。

表1中还可以看出，美国联邦政府直接补贴在美国农民净收入中的比例更高，如1970年、1990年和1995年，这一比例分别高达 25.82%、20.85%和19.73%。美国农业直接补贴政策的补贴数额或直接或间接与农产品市场价格联系，且与市场价格反向运动。到了1998年以后，农产品的价格连续大幅度下降，在这一时期，农业直接补贴的金额大幅上升，因此农民净收入非但没有下降反而上升，从1998年的429亿美元上升到了2001年的493亿美元，其中直接补贴对农民净收入的影响由1998年的28.86%上升到了2001年的42.04%。显然，如果没有直接补贴农民的收入将会大幅下降。

第二，直接补贴政策对于不同规模的农场受益程度不同，大农场主受益较大，而小农场主受益较小，即农场规模越大获得的补贴就越大。如果把农场数额累计百分比和占直接补贴百分比用数轴表示出来，1999年的情况如图1。这一年美国农业直接补贴的金额与基期的面积和产量联系，大农场主的面积较大，获得补贴也越多。美国农业部的数据表明，这一年大规模的农场占到农场总数的8%，而其获得补贴额却占到了47%；反之占农场总数6%的低收入农场 （即小规模农场）只获得1%的补贴额。支持这一结论的还有2000年的数据，其中，高销售额的专业型农场、大型和超大型农场占农场总数15%，占补贴总额的比重近70%。

图1 农场规模与获得的补贴金额

欧盟的农业直接补贴政策是在1992年的 《改革协议》中提出的，其政策提出的目标就是“稳定农业生产和增加生产者的收入”[2]。而日本直到2000年才出台了对山区、半山区农民的直接补贴政策，其政策对农民收入的影响由于相关数据无法获得而不能知道其效果。

二、直接补贴政策对我国农户收入的效果

1.粮食直接补贴政策增加了农户的家庭收入但效果不明显

为获得我国粮食直接补贴政策对农户家庭收入的一个总体性印象，笔者在问卷中设计这样一个问题：

您认为粮食直接补贴政策对您家庭收入增加的效果是____________

A.非常好 B.比较好 C.一般

D.比较差 E.非常差 F.无效果

本次调查共发放700份问卷，收回有效问卷670份，342位（占51%）认为这一政策增加家庭收入的效果一般，仅有23%（152）的调查对象认为效果比较少，相比较62位认为效果非常好，有72位认为直接补贴对于增收无效果（图2）。

图2 调查对象对于直接补贴政策增加家庭收入效果的认识

为进一步确定直接补贴政策对于农户增收的效果，以下通过一个计量模型来模拟农户家庭年收入与农户获得的年直补金额之间的关系。

模型选用农户家庭年收入作为自变量，农户获得年直接补贴金额作为因变量。在数据的获取上，与一般的计量模型利用国际统计局发表的统计数据不同，本模型的数据是来自于笔者访问的670家农户2004～2008年的年收入以及每年获得的直接补贴金额，这一设计也避免了我国直接补贴政策实行时间不长、宏观数据样本过小达不到模型模拟样本数量的要求。

表2 农户家庭年收入和年直接补贴金额的协方差矩阵

在模拟模型之前，通过建立两变量的协方差矩阵来验证两变量之间的关系（表2），由于协方差系数较大，且两变量间的相关系数为0.031288，初步可以推断两变量之间为正的线性关系。运用Eviews5.0进行最小二乘法模拟，回归结果如表3：

表3 农户家庭年收入和年直接补贴金额的回归结果

结果表明，模型的可决系数较小，即解释变量对被解释变量的拟合优度不太好，但是值得注意的是影响农户家庭年收入的因素很多，可决系数较小恰恰表明直接补贴额不是农户家庭年收入的决定性因素。模型的DW统计量为1，表明序列正相关，这也进一步表明农户获得的年直接补贴金额与农户家庭年收入之间存在一定的正向关系。

另外，回归结果中线性模型的系数为0.050，表明农户收到的直接补贴的数额每增加1元，家庭年收入就增加0.05元，换言之，农户获得直接补贴对农户家庭年收入的贡献率为5%。然而这一系数却不显著，意味着直接补贴虽然能够增加家庭年收入，但效果却不明显。这一结果和部分学者的观点相同，例如马彦丽、杨云（2005）在对河北省6个区8个行政村进行走访调查后，按照2004年河北省粮食补贴标准为每亩田10元标准计算，这一标准只占2004年小麦毛收入1.5%，占其纯收入的2.4%，从而认为粮食直接补贴政策对农民增收虽有贡献，但贡献甚微；而在一份对山东潍坊市的农业直接补贴政策的实证分析研究报告中，93.1%的调查对象认为粮食直补政策对增加农民收入没有效果和效果不明显。

2.对上述模拟结果可能原因的探讨

第一、粮食直接补贴的力度低。从总量来看，我国从2004年开始全面推行粮食直接补贴政策，直补总额增加比较缓慢，在2004年粮食直补总额为116亿元的基础上，各年增加的金额为16亿元、10亿元、9亿元，而近3年粮食直接补贴资金没有增加，一直保持在151亿元的水平（图3）。虽然粮食直接补贴资金没有增加，但是其它的农业补贴形式尤其是农资综合补贴的数额在不断增加。其次，从相对量来看，2004年，我国粮食直接补贴标准为每亩10元，人均粮食补贴收入为14.10元，仅占同年农民人均纯收入2936元的0.48%。2008年，粮食人均直补收入59元，农民人均年收入为4761元，直补收入占人均年收入的1.24%。虽然粮食人均直补收入占我国农民人均年收入的比重增加，相对于美国1950年人均直接补贴占人均净收入2.08%和2001年42.04%而言，这一比例非常低。其三，补贴标准偏低。以2004年为例，粮食直接补贴金额仅116亿元，对于15亿亩的粮食播种面积来说，平均每亩不到10元，也只占26396.47亿元国家财政总收入的0.44%。

图3 我国各年粮食补贴总额

第二，我国农户粮食种植规模较小。我国的农业生产秉承小农经济的特点，农业生产人数众多，生产规模较小且分散。据统计，在我国农户平均种植的耕地为8亩左右。相比较美国每个农场平均473英亩（合3311亩)，原西德农场规模平均在200亩以上，这是一种超小型土地经营规模格局。而日本人均耕地比我国少，1984年日本每个农户平均经营耕地16.1亩，也远远高于我国农户种植规模。本文介绍美国直补政策效果时一个重要的经验就是大农场主在直补中获益较多，而小农场主获益较少。我国农业生产超小型规模的特点也是直补政策增收效果较差的一个原因。在本次调查中，我们也对种植规模做了统计。回收的670份有效问卷中，69.4%的农户家庭种植规模在10亩以下，29.4%的种植面积为10～100亩，仅有1.2%的调查对象种植面积超过100亩（图4）。

图4 2009年农户家庭种植面积

第三，国家粮食最低收购价虽有上涨，但生产资料价格更快的上涨抵消了一部分直接补贴的效果。以江西省为例，2008年上半年由于天然气、煤炭、化工原料价格持续上涨和市场化肥供应不足，农资价格上涨势头迅猛，下半年出现拐点，农资价格开始下跌，但与2007年相比，全年农资价格仍有大幅上涨，农资价格指数达到130，同比上涨30%。

第四，直接补贴政策对农村居民增收的作用与实际有偏差。由于粮食的供给价格弹性大于需求价格弹性，对粮食实行直接补贴势必会使粮食的供给曲线右移，从而降低粮食的市场均衡价格，粮食直接补贴通过价格下降从而隐性传递给了消费者，并且杨茂 （2007）的模型表明消费者的获利要大于粮食生产者的获利。

3.粮食直接补贴政策影响收入的间接效应

调查结果表明，粮食直接补贴政策与其说其目标是增加粮食种植收入，还不如说更多是一种政策宣导作用，即对粮食种植行为起到一种积极的引导作用。我国农业生产效率较低，小规模分散的生产规模不能带来收益的提高，农户以种粮为生收入较低，无法购买足量的化肥、农药等基本生产资料，而粮食直补以及其它的农业补贴政策可以帮助他们购买农资，从而提高农业产量，进而增加收入。

从图5中可以看出，认为影响较小和非常小的农户有156位（占23%），因而可以认为粮食直接补贴政策会导致77%的农户增加种植面积，只是影响程度有所不同。具体来看，超过一半的被调查农户认为影响一般，16.6%的农户认为这一政策对自己的影响较大，而6%的农户认为影响非常大。

图5 粮食直接补贴政策对家户种植面积的影响

这一调查结果证实了先前的分析，更进一步表明，粮食直接补贴对与农户收入的间接效应可能会有很大的空间，甚至会有“乘数效应”，只是这样一个效应具有一定的滞后性。

三、不同直接补贴方式对农村居民收入的影响

财政部2004年颁布了 《实行对种粮农民直接补贴 调整粮食风险基金使用范围的实施意见》，其中规定 “对种粮农民直接补贴有三种方式可供选择，即按农业税计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴”。这个意见提供了3种可供选择的补贴方法，但实践中各省采取的补贴方式却有4种，增加了按种粮农民出售商品粮的数量补贴的方式。13个粮食主产区对于补贴方式的操作有很大的自主性，从而产生较大差异。具体来看，河南、湖南等多数地区采用了按计税面积补贴的方法；四川、安徽主要采用以农业计税面积结合计税常产补贴方式；江苏、山东等地按实际种植面积进行补贴；江西省选择了按农民实际出售粮食的数量进行补贴；内蒙古、湖北等地区对地方县市补贴方法未做统一规定。不同的补贴方式对于农户所获得的收益影响不同，从而对农户从事粮食生产所产生的激励效果也不同。

第一，按农业税计税面积和计税常产进行补贴。这两种方式共同的特点就是补贴依据或者说是补贴粮食的数量依赖于过去的数据，而不是补贴当时农户的种植行为。如果农户过去缴纳农业税的面积或者常产高，农户在直补中获得的补贴就高，然而却不能改变农户在当前家庭生产中粮食种植与非粮食种植的边际收益，也就不会改变农户家庭的生产要素的配置。也就是说，按计税面积和计税常产这两种补贴方式不会对农户当前或者将来粮食生产的努力水平进行有效激励。

虽然这两种补贴方式的间接效应很小或者没有，但是它可以直接增加农户收入，收入增加的程度取决于政府规定的每计税面积的标准和每计税产量的补贴金额。由于直补政策的持续性，农户预期收入增加是持续的，理性的农户家庭就会将增加的补贴收入用来增加消费和增加资本投资。按照一般的经济理论，低收入者的销售收入弹性较大，我国的农村居民大多收入水平不高，会把增加收入中相当比例的一部分用来增加消费，然后才会考虑将剩余的部分用于增加资本投资，而其中又包括农业生产投资和人力资本等其它资本投资，这样经过一次次分配，原本用于粮食生产领域投资的国家补贴最终能够投入到农业生产的比例非常小。因此，这种补贴方式对于我国粮食产出的提高也就不会有显著的影响，国家补贴对农户增收的促进作用也相当有限。

第二，按实际播种面积进行补贴的方式就是把粮食实际种植面积作为补贴的依据，补贴数额和当年的粮食生产挂钩，而且对农户获得的补贴没有总量限制，种多少补多少。按照这样的补贴方式，如果农户扩大粮食生产的实际播种面积，其获得的补贴收入会更多。对于农户来说最优的决策就是扩大种植面积，但是直接补贴带来的收益相对于非农行业的收益而言还是很低，农户不会改变家庭生产中农业生产和非农生产的比例，而是在农业生产内部进行资源配置，例如将原来抛荒的土地重新播种，或者精耕细作等方式，来增加实际播种面积。由此我国的粮食实际播种面积会显著增加，但粮食的单位面积产量保持不变甚至下降，以至于粮食总产没有显著变化。

在江苏省的实际操作中，这一方式补贴对象是水稻，根据不同的种植面积划分出不同的补贴标准，例如种植面积小于5亩（含5亩）的农户，每亩补贴60元；5～15亩（含15亩）的农户，每亩可补贴70元；种植面积在15亩以上的农户，每亩补贴80元。这种非一致的标准更有利于强化农民的播种意向，尤其对减少农村土地抛荒现象非常有效。

第三，按种粮农民出售粮食的实际数量进行补贴。普遍认为，这种方式有利于国有购粮企业完成粮食收购指标。就本文所讨论的直接补贴影响农民收入问题而言，以这种补贴方式实际出售的粮食数量为基础，相当于提高了粮食销售的市场价格，是一种变相的价格补贴。在种粮成本不变的条件下，粮食市场价格的提高增加了粮食种植的边际收入，导致农户家庭生产要素配置发生变化，即非农部门的生产要素会向农业领域转移。同时为了出售更多的粮食获得更多的补贴，农户会在扩大种植面积的同时，通过使用良种、科学的耕作方法提高粮食单位面积产量，补贴的乘数效应也会最终显示出来。相对于按实际播种面积补贴方法，这种方法的增收的效果更大。

然而，按这种方式补贴其增加产量的效果有一定局限性。首先，产量的增加与补贴标准有关，补贴标准高，农户扩大种植规模、科学耕作的动力就更大，粮食产出的增加就相对较大；反之较小。其次，在多年的农业创新中，土地的单产虽有很大的提高，但农业生产始终是“靠天”，粮食产出的提高最终还要受自然条件等随机性因素的影响，而近年来，干旱、洪涝、泥石流以及冰雹等恶性天气的频发使农业产出具有很大的不确定性。相对于前三种补贴方式，这一种补贴方式农业的保障波动较大，不确定性也较大。

图6 调查对象当前的直接补贴方式和最喜欢的补贴方式

农户种植粮食最直接的诉求就是获得种粮收入，其对补贴政策的评价也在很大程度上基于补贴方法对收入影响的效果，从图6中可以看出，本次调查对象中当前享受最多的补贴方式是按实际播种面积，这一方式也是最受农户欢迎的补贴方式。引起我们注意的是按计税面积和按实际出售粮食数量，前者虽然是农户正在享受的补贴方式，但显然很多农户对这种方式不太支持。后者在我们的调查中仅有7户（占1%）享受了这一补贴，但是却有12%农户最喜欢这种方式。

四、研究结论与建议

本文理论分析了我国粮食直接补贴政策增加农民收入的可行性，这一政策对农业收入的影响既包括直接增加，也包括间接增加，且后者的效果可能会有乘数效应。然而在实证检验中，发现我国粮食直接补贴的确增加了我国农户农业生产的收入，但是效果不明显，原因包括补贴数额、补贴标准等补贴力度不够，我国农业生产规模较小无法享受规模效应，农资价格上升，直接补贴效应不完全被生产者获得等。因此本文认为：其一，从直接补贴政策影响农民收入角度来看，现行农业直接补贴政策的首要目标是起到鼓励引导作用，是政府支持农业的信号显示，从而激发农业生产的积极性。其二，计税面积和计税常产由于依据农业税缴纳的税基，不利于实际种植面积和粮食产量的提高，增收的效果非常小。其中，按实际播种面积虽然能鼓励农户扩大粮食种植面积，但由于是在农业生产内部进行生产要素的调配，增收效果不明显；而按实际出售粮食数量进行补贴对于农户增收的效果最好，但由于其依赖与农户实际出售的粮食量，增收的效果波动较大，对于农户而言没有保障性。其三，粮食直接补贴政策如果要发挥较好的增收效果可以在以下方面改进：

第一，在财政允许的范围对加大直接补贴的力度。经济合作组织的统计表明，2005年各成员国对农业的支持和保护费用高达2250亿欧元，这一总额占各成员政府产业支持总支出的59%以及农业总产出的29%。实行农业直接补贴的美国在其新农业法即《2002年农场安全与农村投资法》规定，2002～2007年各项农业补贴达1185亿美元。目前，美国政府对农用土地每公顷补贴高达100～150美元，我国加入WTO后，争取的可补贴比例为8.5%，而目前补贴只有2%，每公顷补贴25美元，还有很大的余地。

第二，加快我国粮食生产的规模化经营的进程，配套的措施包括加快建立土地流转机制，开拓农村劳动力转移的途径。尤其是在东南沿海地区，大规模粮食生产的条件已基本具备，表现在：一方面，农村剩余劳动力已经在非农产业有稳定的收入，从而为土地流转提供了来源；另一方面，农业现代化、机械化程度较高，农业生产从劳动密集型转向资本密集型，同时出现了一批掌握现代农业技术、熟练操作农业机械的技术人员，这为规模化粮食种植提供了人力支持。因此，政府应通过政策引导有能力的农户将分散的土地集中，例如对具有一定种植规模的农场进行奖励。

第三，稳定粮食价格。本文的研究表明，当前我国粮食直接补贴的力度较弱，其对农户增收的效果较差，在这种情况下，如果粮食价格下降，直补的效果又会大打折扣。同时粮食价格是农户种植粮食的晴雨表，高的粮食价格对于增强农户种粮意向有着积极的影响作用。因此稳定略有上升的粮食价格将对直接补贴政策有积极效果。当前我国政府主导的最低粮食收购价格政策实际上是一种包含价格保障机制的补贴，其目的是减少种粮农民的市场风险。最低收购价政策通过储备粮政策和最低收购价政策调解粮食市场供给，使粮食价格不至于大起大落。在价格方面，还应控制农业基本生产资料的价格波动，目前实行的农资综合补贴政策虽然着力于降低农业生产成本，但在实践中由于农资价格上涨，使得农资综合直补的利益流向了农业生产资料的生产者和经销商。

[1]张桂林，宋宝辉，Michael Reed.美国联邦联邦政府农业补贴政策[J].世界农业，2003，（11).

[2]刘鹏凌.主要补贴政策及其效果研究[D].安徽农业大学硕士论文，2005.

[3]马彦丽，杨云.粮食直补政策对农户种粮意愿、农民收入和生产投入的影响——一个基于河北案例的实证研究[J].农业技术经济，2005，（2).

[4]杨茂.中国农业粮食直接补贴政策效应的实证分析研究[J].中国农机化，2007，（2).

[5]Market Effects of Crop Support Measures[EB/OL].http.//www.oecd.bookshop.

[6]Agriculture Policies in OECD Countries Monitoring and Evaluation 2002－2003[EB/OL].http://www.oecd.bookshop.