中国地区间小学教育投入差异影响因素的实证研究——基于财政能力和财政需求的视角

胡德仁 （河北省财政科学与政策研究所，河北 石家庄 050051）

一、财政分权与基本公共服务投入：文献综述

多数的国外研究认为西方的财政分权与地区竞争有利于提高教育、卫生等方面的支出水平。[1]主流财政分权理论认为，联邦制下的财政分权会提高基本公共服务水平。首先，与中央政府相比，地方政府具有当地选民偏好和公共产品提供成本的信息优势；[2]其次，宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水平的公共产品，而考虑不到地区间的差异；最后，财政分权条件下地方政府间的财政竞争有利于地区基本公共服务的提供达到有效水平，而不会出现基本公共服务的提供水平下降到底部的现象。[3]但是部分国外研究也指出，财政分权体制下地方政府间日趋激烈的竞争可能会造成社会总福利的损失。Keen和Marchand证明，[4]在资本自由流动而劳动力不可流动的假设下，地方政府间竞争的结果是：对生产型的公共品的供给水平不一定不足，而仅仅服务于当地居民福利的基本公共服务供给一定不足。

国内的乔宝云等指出，在委任制下地方政府对吸引流动性资本和拉动经济增长有着异常的偏好，经济增长和义务教育供给水平之间有着明显的替代效应，所以财政分权和义务教育供给水平之间是负相关。[5]江依妮、张光等人以各省小学教育为例，发现转移支付和预算外财力在保证农村义务教育投入上呈现此消彼涨的关系；实行合理的省内财政分权，是保障农村教育经费及降低预算外依赖的重要途径。[6]王蓉、杨建芳认为财政收支的分权程度对财政教育支出比例存在正面影响，但是对公共教育投入比例存在很小的负面影响。[7]吕炜、王伟同认为除了经济发展水平、政府财力水平，政府对基本公共服务的支出偏好也是决定基本公共服务投入的重要因素。[8]

综上所述，国内外现有的文献从不同角度对财政分权与公共教育投入进行了研究，大部分学者都认为财政分权导致了地方政府对基本公共服务投入的减少，这一点笔者也赞同。但既有的研究也存在一定疏漏：其一，在分析小学教育投入差异时或没有考虑生均教育成本，或考虑了成本，但对生均教育成本的量化不够科学；其二，财政分权后各种财政转移支付形式对小学教育投入分别产生了哪些影响，这方面的研究明显缺乏；其三，有学者已经提出财政支出偏好是影响基本公共服务投入的重要因素，但如何合理量化财政支出偏好还需要进一步研究。本文希望在这些问题上有所突破。

二、中国地区间小学教育投入差异影响因素的指标选取和计量模型

（一）指标选取及计量模型

本文将从财政能力和财政需求两方面考察小学教育投入的影响因素。从财政能力的角度，首先考虑的是地方政府财力，地方政府的财力主要包括财政收入和上级的财政转移支付。财政转移支付可分为三大类，即返还性收入、财力性转移支付和专项转移支付。财政转移支付可能会刺激下级政府增加教育投入，也可能抑制下级政府增加教育投入，甚至导致其减少教育投入。其次，政府有了财力并不一定积极投入小学教育，所以在考虑财力的基础上还要测算地方政府对教育投入的努力程度。从财政需求的角度，小学教育投入主要受到生均教育成本的影响。归纳起来地方政府对小学教育投入的影响因素主要有六个方面：人均地方财政收入、人均财力性转移支付、人均返还性收入、人均专项转移支付、地方政府对小学教育投入的努力程度、生均教育成本。为此，构建如下回归模型：

其中，sjjfi、sri、cli、fhi、zxi、nli、cbi分别表示各地区小学教育的生均预算内教育经费（单位：元/生）、人均财政收入（单位：元/人）、人均财力性转移支付（单位：元/人）、人均返还性收入（单位：元/人）、人均专项转移支付（单位：元/人）、地方政府对小学教育的投入努力程度、小学生均教育成本（单位：元/生），ε随机扰动项。

本文使用的是2003～2007年中国31个省、市、自治区（以下简称各地区）的数据。其中，各地区人均财政收入、人均返还性收入、人均财力性转移支付、人均专项转移支付来源于相应年份的《中国财政年鉴》和各省财政年鉴，各地区学生数和生均教育经费、教育经费的数据来源于相应年份的《中国教育经费统计年鉴》，本文用各地区小学生均预算内教育事业费来衡量各地区教育的投入水平。

（二）生均教育成本模型的构建

很多学者认为人口密度、城市化水平、人口结构和各地的物价水平等因素是影响生均教育成本的重要因素，如钟晓敏等人建立的模型中生均教育成本调整系数考虑了人口密度、城市化水平等因素，但其权重的确定还有一定的主观性。[9]在影响生均教育成本的这些因素中，哪些是主要因素、哪些是次要因素，不能只凭研究者的主观判断，而要根据科学计量模型来确定。将各地区生均标准人员经费和生均标准公用经费相加可以得到各地区生均教育成本，[10]即：

1.各地区生均标准人员经费的测算

根据各地区的学生数、各地区学生密度和城镇化水平测算出各地区标准教师的数量，将各地区标准教师的数量和各地区教师的平均工资水平相乘得到各地区标准人员经费。这里之所以选择标准教师数而不是实际教师数，是因为只有根据各地区的学生数、学生密度、城镇化水平等因素测算的标准教师数才真正符合小学教育需要，而实际教师数则有可能存在冗员等不合理因素，按实际教师数测算生均人员经费不利于控制冗员的增长，上级政府也没有必要为下级政府的冗员买单。

关于标准教师数量的测算，我们假设一个地区的标准教师的数量应该与学生数呈正相关关系，与该地区学生密度呈负相关关系。这样的理论假设是基于这样的考虑，学校的配置一般根据两个因素：一是学校的地域配置，二是学校的规模。学校地域配置的主要原则是方便学生上学。从每个学生来说，上学的距离当然是越近越好。但是，如果点和点的距离过近，即学校配置过于密集，由于学生有限，每个学校就不可能有一定的规模。没有规模，资源（资金、设备、人员等）分散使用，办学的成本就会加大。从另一方面说，如果规模过大，学校布点过少，学生上学的距离就要加大。对于小学生，尤其是低年级的学生，上学的距离过远显然是不合适的。所以，小学教育资源的合理配置是在小学生上学（一般是步行）可接受的距离内，并使学校有一定的规模。这就造成一些学生密度低的地区为了照顾学生就近入学，学校往往达不到一定的规模，师生比较高。如果假设成立，标准教师数量对学生密度的回归系数应该是负的。同时假设各地区的标准教师的数量与各地区城镇化水平是正相关的。因为中国现行的教师编制标准规定城市、县镇和农村规定小学师生比分别为 1：19、1：21 和 1：23，所以城镇化水平高的地区师生比相对较高。

通过以上假设，可以构建如下模型：

其中，jsi、xsi、mdi、czi分别代表各地区教师数量（含职工，下同）、学生数、学生密度、城镇化水平，其中各地区教师数量、学生数的数据来源于《中国统计年鉴》、各地区城镇化水平的数据来源于相应年份的《中国人口统计年鉴》、学生密度根据各地区学生数和区域面积计算得出、各地区区域面积的数据来源于《中国统计年鉴》。将2003～2007年的数据分别代入模型（Ⅲ），用EVIEWS6.0进行回归，可以得到下表1的回归结果：

从回归结果上看，2003～2007年的数据对模型（Ⅲ）回归结果的拟合程度均在95%以上，学生数和城镇化水平对教师数的影响都非常显著，完全可以根据模型（Ⅲ）的回归结果来测算标准教师的数量。根据模型可以得到各地区标准教师的数量，将其与各地区教师平均工资水平相乘可以得到各地区标准人员经费。将各地区标准人员经费除以学生数可以得到各地区生均人员经费。

2.各地区生均标准公用经费的测算

假设各地区生均公用经费与物价水平是正相关的，与学生密度是负相关的。这样假设既考虑了中国地区间物价水平的差异，也考虑规模经济的要求。由于没有各地区物价水平的数据，以各地区教师工资水平的数据代替各地区物价水平。基于这些假设，构建如下模型：

其中：gyi、gzi、mdi分别表示各地区的公用经费、教师平均工资、学生密度，各地区公用经费的数据来源于相应年份的《中国教育经费统计年鉴》，各地区教师平均工资的数据来源于《中国统计年鉴》，学生密度根据各地区学生数和区域面积计算得出，各地区区域面积的数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》。

将2003～2007年的数据分别代入模型 （Ⅳ）和（Ⅴ），用一年的数据回归，回归结果不理想。在这种情况下，可以增加样本的容量，于是我们利用2003～2007年的堆砌的数据用EVIEWS6.0进行回归，可以得到表2的回归结果：

表1 2003～2007年模型（Ⅲ）的回归结果

从回归结果上看，模型（Ⅳ）拟合程度不高，而且回归系数与假设不符，但是模型（Ⅴ）拟合程度较好，公用经费水平与各地区工资水平呈正相关，与各地区学生密度呈负相关，与预期的假设相符。根据模型（Ⅴ）可以得到各地区生均标准公用经费。将得到的生均标准人员经费和生均标准公用经费相加即可得到各地区生均教育成本。将各地区生均教育支出和各地区学生数相乘可以得到各地区标准教育支出。

表2 2003～2007年模型（Ⅳ）和（Ⅴ）的回归结果

（三）各地区小学教育投入努力程度的评估

现实中各地区教育投入水平主观上主要受当地政府教育投入努力程度的影响，客观上主要受当地财力水平和标准教育支出的影响。标准教育支出是指完成小学教育所需的师资和教学费用的基本支出，包括人员标准支出、公用经费标准支出。本文拟用各地区财力客观能够承受的教育投入这一概念替代财力水平和标准教育支出等因素对教育投入的影响，所以各地区教育投入努力程度=各地区实际教育投入/各地区财力客观能够承受的教育投入。

许多研究在涉及到政府教育投入努力程度问题时，基本上都采用财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重、预算内财政性教育经费占财政支出的比重三个重点指标来衡量教育投入的努力程度。用以上指标来衡量政府对教育投入的努力程度存在缺陷，因为不同地区的产业结构和经济效益是不一样的，即使有相同的GDP也不能够提供相同的财力，所以用财政性教育经费占GDP的比重来衡量教育投入的努力程度对一些财政收入占GDP比重较低的地区不公平；[11]另外，过去的研究只从供给上考虑政府教育投入努力程度，而没有考虑财政需求因素，没有考虑不同地区的生均教育成本差异，例如两个地区财政性教育经费占财政支出的比重一样，但一个是中部省份，另一个是西部省份，上级政府考虑到西部省份的生均教育成本较高，而相应给予了较多的财政转移支付，这样西部省份的财政性教育经费占财政支出的比重相应较高，用财政性教育经费占财政支出的比重来衡量教育投入努力程度对中部省份是不公平的。

为了评估中国各地区财力客观能承受的小学教育投入，本文做以下两个基本假设：

1.各地区财力客观能承受的教育投入水平从供给上看主要受到各地区财力的制约，假设各地区财力客观能够承受的教育投入与财力是正相关的。

2.各地区财力客观能承受的教育投入从需求上看主要受到各地区标准教育支出的制约，各地区标准教育支出取决于各地区的生均教育成本和学生数，我们假设各地区财力客观能够承受的教育投入与各地区标准教育支出是正相关的。如果假设成立，回归系数应该是正的。

基于上面的假设，构建如下计量模型：

其中，jfi、cli、bzi分别表示各地区财力客观能承受的小学教育投入（这里用各地区小学预算内教育事业费来表示各地区财力客观能承受的小学教育投入，主要包括人员经费和公用经费，不考虑各地区基建支出，因为各地区的基建支出变动较大，难以用回归的办法来评估，本文中提到的小学教育投入均指小学预算内教育事业费，单位：万元）、各地区财力水平（万元）、各地区标准教育支出（万元）。公式（Ⅵ）中的jfi、cli可以通过相应年份《中国教育经费统计年鉴》和《中国财政年鉴》获得，而各地区学生数可以从《中国教育经费统计年鉴》中获取，各地区生均教育成本的数据可以从上面的测算中获取。采用Eviews6.0软件对模型（Ⅵ）进行回归，可以得到表3回归结果。

从回归结果上看，所有的解释变量对被解释变量都在1%的水平下显著，而且拟合程度均在90%以上，说明方程的拟合程度较好。根据模型（Ⅵ）可以计算得出各地区财力能够承受的教育投入，将各地区实际教育投入与各地区财力能够承受的教育投入相比较可以得到各地区教育投入努力程度。

（四）中国地区间小学投入差异影响因素的实证分析

本文将中国2003～2007年各地区小学的生均预算内教育事业费、人均财政收入和各项财政转移支付以及上面测算的各地区生均教育成本和各地区教育投入努力程度的数据，采用Eviews6.0软件对模型（Ⅰ）进行回归，可以得到表4回归结果。

表3 2003～2007年各地区财力可以承受的教育投入水平的模型回归结果

从模型（Ⅰ）的回归结果看，这些因素对教育投入的共同影响是显著的，从单个因素看，财力性转移支付对小学教育投入的影响是不显著的，其他因素对教育投入的影响也是显著的。将财力性转移支付剔除用模型（Ⅶ）继续对中国各地区小学教育投入的影响因素进行回归分析。从模型（Ⅶ）的回归结果看（表5），所有的解释变量对教育投入的影响也是显著的，而且调整的R2均在0.95以上，说明方程的拟合程度较好。可以用模型（Ⅶ）来解释地区间教育投入的差异。

表4 2003～2007年模型（Ⅰ）的回归结果

通过对表4和表5的回归结果分析，可以发现以下几点：

表5 2003～2007年模型（Ⅶ）的回归结果

1.影响小学教育投入的人均财政收入、人均返还性收入、人均专项转移支付、生均教育成本和教育投入努力程度这五个变量，在五次回归中都在较高水平上通过了显著性检验，表明这些因素对于小学教育投入有着直接而显著的影响，而且这些因素与小学教育投入之间都存在着正相关关系。

2.人均财力性转移支付对小学生均教育投入的影响不显著，这是一个很有意思的结论。作者的另一项研究表明，在目前的财政转移支付体系中，财力性转移支付的均等化效应最强，专项转移支付的均等化效应较强，返还性收入的均等化效应最弱（表6）。[12]也就是说财力性转移支付主要是向不发达地区倾斜的。[13]1988年后，中国财政分权制度明确规定地方政府完全拥有地方开支的自主权。但就对小学教育投入的影响而言，财力性转移支付并没有刺激地方政府增加对小学教育的投入。这样的结果使中央政府陷入两难的境地，虽然财力性转移支付均等化效应最强，但是不发达地区的地方政府并没有把这部分财力用于教育等基本公共服务领域。

3.人均返还性收入和财政收入对小学教育生均投入存在正面影响，影响程度远大于人均财力性转移支付，说明中国绝大部分地区都认真落实了《教育法》中关于教育经费增长的规定：各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入增长。而财政经常性收入原则上包括地方一般预算收入、返还性收入、中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入。[15]这也从另一个角度说明法律约束是有效促进地方政府加大对小学教育投入的方式。

表6 各项转移支付形式的均等化效应及与小学教育投入的相关性分析

4.人均专项转移支付对小学生均教育投入的影响程度远大于人均财力性转移支付。由于现行专项转移支付中有一部分是教育专项转移支付，对于教育专项转移支付地方政府不能改变用途的，而且中央还要求地方提供配套，而财力性转移支付在资金的使用安排上存在着政府主管部门的自由裁量权过度的问题，因此在刺激地方政府加大对小学教育投入时，专项转移支付显然是比财力性转移支付更有效的形式。

三、主要结论与政策建议

（一）主要结论

财政分权的趋势不可逆转，但在中国，在“用手投票”和“用脚投票”均不存在的情况下，财政分权对小学教育的提供存在负面影响。为了实现地区间小学教育投入的均等化，我们需要完善财政分权中的制度供给。虽然财力性转移支付的均等化效应最强，但由于地方政府缺乏将财力性转移支付用于小学教育的动力，通过法律约束是促使地方政府加大对小学教育投入的有效方式。

（二）政策建议

现行财力性转移支付只有一般性转移支付,受到《教育法》的约束，而财力性转移支付中的原体制补助、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、结算补助、调整收入任务增加或减少补助、艰苦边远地区津贴补助、其他补助等则不受《教育法》的约束。建议将《教育法》中财政经常性收入的范围由原来的 “地方一般预算收入、返还性收入、中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入”修改为：“地方一般预算收入、返还性收入、财力性转移支付”，消弱地方政府在财力性转移支付的使用上过度的自由裁量权，从而完善财政分权的制度供给，早日实现地区间教育投入的均等化。[16]

[1]刘芳.中国教育财政分权对义务教育投入水平的影响[J].世界经济情况，2008（9）：50-54.

[2]Bardhan， Pranab.Decentralization ofgovernance and development[J].Journal of Economic Perspective，2002，16（4）：185-205.

[3]Bruno S.Frey，Reiner Eichenberger.To harmonize or to compete?That's notthe question [J].JournalofPublic Economics， 1996（60）：335-349.

[4]Keen， Michael，Marchand， Maurice.FiscalCompetition and the Pattern of Public Spending[J]，Journal of Public Economics， 1996，66（1）：33-53.

[5]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学， 2005（6）：35-46.

[6]江依妮，张光.中国省内财政分权的演进与农村义务教育投入[J].教育与经济，2008（3）：57-61.

[7]王蓉，杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2008（4）：128-137.

[8]吕炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究[J].财政研究，2008（5）：10-18.

[9]钟晓敏，赵海利.基本公共服务均等化下的我国义务教育转移支付模型[J].财政研究，2008（3）：13-16.

[10]刘亮，胡德仁.地区间农村小学教育投入差异影响因素的分析——以河北省各县为例[J].清华大学教育研究，2009（3）：99-107.

[11]胡德仁，刘亮.地方政府对基本公共服务投入努力程度研究——以河北省各地区农村小学教育投入为例[J].湖北经济学院学报，2009（2）：60-65.

[12]胡德仁，刘亮.既得利益与财政转移支付的均等化效应分析[J].软科学，2009（12）：50-56.

[13]胡德仁，刘亮.中国地区间财力差异及分解[J].湖北经济学院学报，2007（1）：60-66.

[14]教育部，国家统计局，财政部.关于2007年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2008-12/15/content_1178680.htm，2008-12-15/2009-11-26.

[15]财政部.财政部关于统一界定地方财政经常性收入口径的意见（财预[2004]20 号）[EB/OL].http：//www.gdczt.gov.cn/documents/lib3/200404060001.HTM，2004-12-15/2010-01-126.

[16]胡德仁，刘亮.中国政府间财政转移支付影响因素的实证分析[J].湖北经济学院学报，2008（5）：95-99.