低碳经济发展中的政府责任及其实现路径

曾国平 张甲庆

摘要：低碳经济的发展仅靠单一市场规则是无法实现的，“市场失灵”的出现要求政府必须承担一定责任。发展低碳经济，首先要解决的是低碳经济市场领域的外部性问题，政府可以通过一系列制度安排来规避低碳经济领域的外部性问题。政府还需通过规制和引导等多种路径，推动消费方式改变、政策法规完善，促进低碳经济发展，努力建设资源节约型、环境友好型、气候适应型社会和低碳导向型社会。

关键词：低碳经济；政府责任；循环经济

一、低碳经济发展与政府责任的关系

(一)低碳经济与政府责任

低碳经济是一种以低能耗、低污染、低排放为基础的新的经济发展方式，其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构，其核心是技术创新、制度创新和发展理念创新。低碳经济的出发点在于关注生态环境与经济发展之间的矛盾，把经济系统开始逐步看作是生态系统的一个子系统，协调经济系统运行方式使之适合生态系统的良性发展需要；强调把人类的社会经济活动控制在自然再生产可以负荷的范围之内，改变重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延、轻内涵，片面追求GDP增长的传统经济发展方式，促进人类社会经济生活与自然生态环境的协调、平衡和持续发展。低碳经济的范畴涵盖了生产和消费两大环节，本文所提的低碳经济发展中的政府责任主要将从生产环节考虑。

政府责任包含两层意思：一是政府所应承担的职责、义务；二是政府未能承担起应负的职责、义务而依法受到责任追究。强化政府责任运行既是现代民主政治的一种基本价值观念，又是对政府公共行政进行民主控制的一种制度安排。现代政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，必须积极履行其社会义务和职责。国内学者曾提出“政府生态责任”的概念，认为政府在对生态环境的开发、保护以及对破坏生态环境的行为约束等方面负有责任(朱晓，2007)；另有学者直接指出，政府的生态责任是政府在自然资源和生态环境的保护以及社会的可持续发展中所应承担的义务和职责，它是政府的基本职责之一，是政府政治责任、行政责任和道德责任的一种延伸(何跃等，2006)。党和政府历来倡导为人民服务的行政理念，要真正做到这一点就必须积极回应民众对资源节约型、环境友好型、气候适应型社会和低碳导向型社会的需求，采取行动满足人民利益诉求。

(二)低碳经济发展中政府责任的逻辑起点

节能减排、生态环保是低碳经济的重要内涵，也是实现可持续发展的必要条件。低碳经济的发展仅靠单一市场规则是无法实现的，“市场失灵”的出现要求政府必须承担起维护公共利益的责任，在经济发展和生态环境保护之间维持最佳平衡。

1.1低碳环境的公共物品属性导致产权缺失或界定困难。制度经济学认为，市场机制正常运行的基本条件是明确界定的、可转移的涵盖所有经济资源的产权存在，并能得到有效保护。由于低碳环境等低碳产品具有显著的公共物品属性，其产权难以界定甚至根本不存在，使得低碳经济市场交易和低碳环境管理难以按照市场规则正常进行。

2.低碳经济市场存在外部性、非竞争性和非排他性。低碳产品基本上都是外部性产品，同时又具有非竞争性和非排他性。低碳经济市场无法有效克服生态环境保护中的外部性，尤其是负外部性。当存在外部效应时，需要增加外部成本支出，如减排治污会使企业增加成本减低收益，同时由于公共物品消费的非排他性又不能排除其他市场主体从中获益。理性的生产者总是追求利润最大化，节能减排治理污染具有高昂的成本负担，是他们不愿做的。

3.低碳经济领域的无市场、弱市场。由于传统上低碳环境等低碳产品是没有价格的，可以免费地使用，因此低碳产品市场至今尚未发育起来甚至还不存在。由于这些低碳产品，如公共绿地、洁净空气等的价格为零，导致被过度使用而日益稀缺。有些低碳产品的市场虽然存在，但价格偏低，仅仅反映劳动和资本的成本而忽略了生产中低碳技术开发与创新的成本，而导致浪费严重。

4.低碳经济市场产品交易成本较高。低碳产品由于具有公共性和外部性，且产权不明确甚至不存在，因此在交易时具有很高的交易“风险”成本，这个成本往往大于交易收益期望而使市场无法形成。此外，低碳经济市场时机制失效还在于产权执行成本高昂，也就是说即使在产权明确界定的情况下，也可能因为执行成本过高而导致市场没有可行性。

5.低碳经济市场的不确定性和信息不对称。低碳产品的生产和生态资源的保护需要长期经营，而未来意味着更多不确定性。不确定性在经济中是一种成本，风险过大时，市场就无法形成。另外，信息是市场不可缺少的要素之一，低碳产品交易中往往存在严重的信息不对称现象，因为低碳经济系统及产品的高复杂性和人的机会主义倾向，与交易者对信息的需求相比，信息的供给严重不足。这也导致低碳经济市场难以形成。

二、我国低碳经济发展中的政府责任缺失问题

长期以来，我国经济发展走的是“高能耗、高排放、高污染、低能效”粗放型经济发展道路，在经济得到快速发展的同时出现了自然资源耗竭、生态恶化、环境污染严重等现象，出现了人与自然不相和谐的状况。随着生态环境问题的进一步呈现以及党和国家的高度重视，各级政府在经济发展中能够越来越自觉地履行责任，但还较普遍地存在着政府责任缺乏、缺失现象。

(一)制度缺失弱化了制度对，}部性行为的调控作用

按照制度经济学的观点，制度是为了决定人们相互关系而人为设定的一整套涉及社会政治、经济的行为规则，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。当外部性存在时，需要政府运用所拥有的公权力来制定符合社会利益的行为规则，即通过制度安排提供对负外部性行为的约束与对正外部性行为的补偿。我国当前低碳经济领域有关的制度还存在一些缺陷或缺失，从而弱化了制度对外部性行为的调控作用。

1.自然资源产权虚置导致负外部性行为。根据我国现行自然资源法规，自然资源归国家或集体所有，但在具体运作中缺乏具体的利益代表主体。这种虚置的产权诱发市场利益主体为争夺自然资源开发利用权益而不顾资源的可持续利用，往往以高能耗换取高收益。

2.环境税缺失弱化了税收制度对外部性行为的调控作用。我国虽有对资源开发利用和环境污染实行强制收费制度，但未能以税收形式予以固化，实际操作中的规制效果并不佳。我国业已成为承接西方发达国家产业转移的重要基地，高能耗、高污染的产业大量转移到我国，因此，对高能耗的产品(设备)进口征收特别的碳排放关税显得尤为必要。

3.生态补偿机制不到位抑制了市场主体节能减排、生态环保的积极性。目前，我国政府对于致力于低碳经济、循环经济发展的企业或行业，以及积极投入生态环境保护的企业或行业鼓励性措施不足，生态补偿力度不够滩以有效调动市场利益主体发展低碳经济的积极性。此外，我国碳交易市场的运作机制还尚未成熟起来，政府缺乏该方面的政策引导。

(二)政府财政投入不足导致节能减排环境保护科学技术相对落后

政府对节能减排、生态环境保护投入是实现生态环境质量改善的重

要保证。近年来我国政府虽然加大了对环境污染治理和节能减排与生态环境保护技术的投入，但仍然只占GDP较小的比例，而且主要是针对城市环保事业的投入，对农村生态环境保护投入不足。政府是投资的主体，政府公共财政投人不足就使得科学技术创新力度不够，技术相对落后。与欧美发达国家相比，我国的节能减排、环境保护科学技术相对落后，不论在研发、推广还是应用水平上都存在较大差距，财政和科技的支撑度不高给低碳经济发展带来了消极影响。

(三)责任追究机制不健全致使市场利益主体形成机会主义倾向

个别地方政府片面追求经济增长，对经济的增长很大程度上依赖于高能耗、高污染行业或产业，以资源的高消耗、环境的高污染换取经济增长。对环境的保护也很大程度上还停留在“先樗染后治理”阶段，往往在出现问题后才启动责任追究机制，寻求救济途径，如对事故责任企业进行经济处罚、强制关停等，致使市场利益主体形成机会主义倾向，存在侥幸心理，认为只要事故不发生就可高枕无忧，重污染、高消耗项目仍要坚持上马；另一方面，对行政领导责任的追究也是如此，往往是事故出现后才去追究责任，而没有强调事前责任意识、事前责任监督，致使生态环境危机防治关口滞后。

三、低碳经济发展中政府责任实现的系列制度安排

发展低碳经济，首先要解决的是低碳经济市场领域的外部性问题，而解决外部性问题需要借助于政府的力量，发挥政府在配置资源方面的怍用，遏制或消除负外部性对公共利益和“旁观者”福利的影响。啵府可以通过一系列与低碳经济发展相适应的制度安排来规避低碳经济领域的外部性问题，弥补低碳经济市场机制的不足，从而保证低碳经济良好地发展。

(一)明确产权

根据科斯定理，只要产权明确，外部性问题都可以通过协商后的补偿得到解决，从而实现外部性问题内部化。明确产权可以增加交易机会，在原先产权不明的地方创造可交换的产权，如碳排放权等，把二氧化碳排放权作为一种具有明确产权的“商品”，从而形成了二氧化碳排放权的交易(简称碳交易)。明确产权之后，碳排放权可以在低碳经济市场自由交换，由于引入了市场竞争机制而使碳排放不再随意。明确产权还可以完善合同条款规则，增加订约机会，增进资源配置效率。此外，还应当为产权交易培育交易中介组织，以最大限度降低交易成本。

(二)征收税费

对碳排放征收税费的手段是政府低碳经济发展中最重要的一项制度安排之一。在实际运用中，税费制度可分为碳排收费、产品收费、受益者收费、管理收费以及环境税等。税费手段会引起收入转移，对由外部性尤其是负外部性引起的个别成本与社会成本的差额进行补偿，从而能够有效维持公平和正义。虽然目前我国还尚未开征环境税，但这是一种趋势，随着低碳社会理念的深化，征税势必会成为一种可能。

(三)财政补贴

补贴是各种财政补助形式的总称，一般是指对执行环境标准中面临困难的企业进行财政鼓励，或对有正外部性的生产企业给予一定的财政资助。政府可通过补助金、赠款、低息或无息贷款和税收减免等形式进行财政补贴。补贴应当优先激励那些通过开发创新技能技术，改变生产流程而降低碳排放的企业或行为，其次才是对污染治理设施建设进行补贴。财政补贴还可以用于支持最低限价政策的实施。

(四)市场准入

针对低碳经济市场，政府最直接的规制手段就是实行市场准人政策，如特许经营等。对一些高能耗、高污染的企业或行业实行市场准人限制，有利于将高能源消耗或严重污染生态环境的产品生产排除在市场之外。对企业的技术规制也是市场准人的一个重要途径，它包括对企业投资项目的环境评估审核及其技术使用要求。建立技术生产标准，对特定产品的生产程序及过程提出要求，不达标者不得进人生产环节，以达到节约能源控制污染，减少社会危害的目的。

(五)政府限价

对于低碳经济市场，政府的最高限价应施加于垄断性自然资源及其相关产品(如水、电等)，以保证公众日常生活的基本需求；最低限价应用于不可再生的或紧缺的自然生态资源产品(如石油、煤炭、稀有金属等)，或用于维持和改善某些具有潜在价值的废弃物的市场，以促使该废弃物能被再利用。通过政府限价能够有效减少污染和浪费。

(六)标准限制

政府可以通过设定严格的质量、技术等方面的行业标准来保证产品能耗、产品质量、安全性能及洁净等方面的低碳要求。通过这种行业标准限制可以合理引导消费者消费需求，限制生产者生产产品的范围，减少高能耗、高污染产品的生产，减轻信息不对称的危害。

简言之，政府以上种种制度安排的设定不外乎两个方面的调节，即激励性调节和强制性调节，前者是对正外部性行为发出者进行补偿，后者则是通过制度等强制性措施维护公共利益和多数人福利。

四、低碳经济发展中政府责任实现的路径选择

我国经济高速位发展的背后是资源耗竭、生态破坏和环境污染的沉重代价，发展低碳经济不仅关乎国际形象、能源安全，也为我国经济可持续发展所亟需。在这一过程中，除了良好的制度安排，政府还需通过规制和引导等多种路径，促进抵碳经济发展。

(一)倡导低碳消费，培育低碳生活方式

政府应广泛开展低碳舆论宣传，提高公众对能源问题和气候变化问题的认识，使其切身感受绿色消费、低碳消费对环境改善的作用，在全社会大力倡导低碳消费理念，引导社会形成低碳消费时尚。低碳生活，就是要革除消费陋习，提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。由于生产是由消费来驱动的，消费端是能源消耗的终端，因此低碳消费、低碳生活能从消费端来推动低碳经济发展，如在家庭生活中倡导购买适度面积的房子，使用节能灯和节能电器，选用节能型取暖和制冷系统，更多地选择公交车、自行车出行，在不影响生活质量的同时有效降低日常生活中的碳排放量，从而达到节约能源保护环境的目的。

(二)发展循环经济，引领低碳经济发展

按照“减量化、可循环、再利用”的原则，以低消耗、低排放、高效率为目标，改变传统的经济增长方式，发展循环经济。积极推进企业开展清洁生产小循环；鼓励企业之间实施资源延伸利用的中循环，建设资源循环利用的工业生态园区；引导全社会实现资源综合利用的大循环，推进废旧物资利用的专业化、产业化、市场化水平。引导产业链的延伸和耦合，提高工业废渣、废水、废气的综合利用率；鼓励应用节水、节肥、免耕、低毒农药等农业新技术，推广沼气工程，推广多重能量转化的各种生态农业模式；引导修建和发展节能环保型建筑，鼓励发展资源节约型服务业；严格限制高能、高耗水、高用地、高污染的币目建i殳。建立起比较完善的，循环经济策支持体系、评价指标体系、技术创新体系和有效的约束机制。

(三)完善政策法规，加强执法能力建设

逐步建立健全节水、清洁生产审核、废旧物资处置、可再生能源利用等有利于低碳经济发展的系列规章和制度措施。加强和巩固生态环境保护，需要建立法规制度保障机制。我国已制定了一系列环境保护法律法规

和标准，对推进我国生态环境保护起了十分重要的作用。但是，现实中有法不依、执法不严等现象仍不同程度存在，因而必须加大执法力度，加强执法能力建设。不仅要通过修改修订法律法规，继续完善生态环境法律法规条款，增强可操作性，还要严格执法，任何单位和个人一旦违法，都应按照法律法规严肃处理。加强执法能力建设还要不断吸纳集聚相关人才，加强环境执法队伍建设。

(四)健全考核体系，加大环保绩效激励

树立政府生态行政观，改革各级政府尤其是政府官员的绩效考核机制，建立健全新型的以绿色GDP为核心的政府及官员绩效考核体系。新型的以绿色GDP为核心的生态环境保护考核体系，应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率、生态环境保护投资增长率、群众性环境诉求事件发生等指标，以及当地政府对中央各项环境保护法律法规的落实情况。绩效考核主体要努力实现包含社会公众尤其是生态环境损益人在内的多元化。政府官员的升迁奖惩要将环境保护绩效纳入考察指标，对绩效显著者予以相应激励。新型的官员环境保护绩效考核体系的建立健全将有助于政府及其官员树立科学的发展观、政绩观，走可持续发展的道路，使低碳经济发展从根本上得到应有重视。

(五)明确目标责任，强化行政问责制度

针对我国环境污染的严峻形势，要根据中央出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，强化行政问责制。实行严格的环境目标责任制并建立严格的环境保护问责制，把保护环境和治理污染的责任落实到各级政府，落实到主要领导人、分管领导人和部门负责人。推动节能减排环境保护，发展低碳经济，关键在于政府领导作用的发挥。政府应通过节能减排目标责任制和问责追究制的落实，强化各级政府及官员的责任意识、大局意识，督促其充分重视低碳经济发展，赢得政府低碳经济发展的公信力。

(六)引导社会自治，构筑多元治理结构

发展低碳经济，推动我国进入低碳社会，不只是政府的责任和义务，也与每位公民息息相关，需要全社会的力量共同参与，这就需要进一步引导公众生态环境政治参与热情，完善社会生态环境自治删，推动社会不断走向生态环境自治。倡导包括政府在内的多元主体生态环境合作治理成为时代发展的必然趋势。政府应及时公开生态环境信息，主动提升公民生态环境决策政治参与意识，积极拓展公民决策参与渠道。除了引导公民个人参与，还应发挥非政府组织(NG0)在生态环境保护中的价值引导和组织动员作用，逐渐形成政府引导并主导，社会组织和公民个人共同参与的生态环境保护的多元治理结构，推动我国低碳转型。

五、结语

发展低碳经济，是我们转变发展观念、创新发展模式、破解发展难题、提高发展质量的重要途径。应通过政府的规制和引导，推动科学技术创新、消费方式改变、政策法规完善，促进循环经济和低碳经济发展，努力建设资源节约型、环境友好型、气候适应型社会和低碳导向型社会，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，实现我国经济社会又好又快发展。