民间组织参与基层维稳的价值考量及其限度

陈发桂

摘要：如何实现负有维稳重任的基层政府和无法有效进行利益表达的普通民众之间的良性互动，迫切需要人们以新的眼光看待民间组织参与基层维稳的价值及其限度。通过民间组织参与基层维稳过程可以有效彰显其信息传递、利益表达和利益凝聚的价值。但是任何事物都具有两面性，只有将其控制在一定的限度内，才能充分发挥民间组织的应有作用。

关键词：基层维稳；基层政府；民间组织；价值；限度

当前，处于社会转型进程中的中国基层面临着各种社会矛盾和冲突，群体性、突发性事件明显增多，特别是一些无组织化群体性事件中出现了社会公众与地方政府直接对抗的现象。出现群体性冲突和矛盾是基层社会发展中的常态，需要基层政府有效妥善地加以解决。解决日益增加的群体性冲突和矛盾，仅靠基层政府出面治理，在当前基层政府公信力依然不容乐观的情况下，缺乏民间组织的有效介入，出于将冲突和矛盾消灭在萌芽状态政治愿景下的基层政府，必将自己推向前台，成为社会冲突的一方。伴随着民间组织发展的日益勃兴，政府应以宽容的心态为其营造一个宽松的公共活动空间。由于民间组织独有的组织理性，在解决基层诸多利益冲突中将扮演着非常重要的角色。但同时还应当清醒地认识到民间组织在参与基层维稳中存在的价值限度，只有将这种价值限度控制在一定的范围内，才能充分发挥其应有的作用。

一、当前我国基层维稳面临的困境

改革开放30年来，随着社会阶层的不断分化，中国已经进入一个利益博弈的时代。在体制变革、社会转型的时期，社会中的利益关系和利益格局处于非均衡状态，利益主体日益多元化，它们通过博弈进行利益调整。从这个意义上说，许多群体性事件，并不是政治事件或者刑事案件，往往只是利益表达和博弈的形式之一，是利益诉求得不到有效回应的无奈之举。并不是针对政权的政治性活动，不会从根本上对政府统治造成冲击。不久前故去的美国学者亨廷顿认为，发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。而在中国基层社会，基于强力维稳需求而对公众的利益表达实现有效控制，其有效主要依靠的是不可持续的“天价维稳”成本，而不是靠制度，这反而导致基层的维稳运行机制陷入困境。

1.基层政府无法承受日益增长的维稳成本。近年来，基层维稳投入急剧上升，已成为基层政府一项占相当比重的常规支出。笑蜀在《东方早报》刊文说，学校停课、客船停航、旅馆停业，直到邓玉娇案判决公布，湖北巴东这种接近战时状态的所谓“稳控”才告一段落。据一位巴东官员介绍，如此“稳控”，当地政府动用了大量人力物力，这对老少边穷的巴东显然是天价成本，难以负荷。巴东事件刚刚落幕，江西南康、湖北石首又出现较大规模的群体事件，自然也要不计代价地“稳控”。目前还没有权威的全国维稳成本统计，但仅就部分地区的情况来看，维稳支出每年以两位数增长，维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出似已成为普遍现象。广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此招致广州市人大代表的强烈质疑。天价维稳成本在让基层政府的财政捉襟见肘的同时，不能不让人忧虑，这样的维稳成本能否持续。从长远来看，一旦基层维稳的成本超过其支付能力，还能不能对社会秩序实现有效控制让人堪忧。

2基层维稳的运行机制陷于困境。稳定，在当前中国的政治语境下，是一种全局意义上的概念，更多的是指基本的秩序和制度框架意义上的稳定。但在基层的维稳运行机制中，却将发生在社会生活中的任何矛盾或利益诉求都视之为稳定问题。本来一个正当的利益表达因诉求无法及时获得政府的有效回应而可能引发的怨言或不理性举动，基层政府的反应却过于敏感。本来社会矛盾和冲突是转型社会的家常便饭，是常规化社会生活的一部分，但基层政府现有的一些做法，却将基层维稳运行机制推入困境：越是高度强调社会稳定，部分基层政府就越不能接受民众的利益表达，利益格局就越发出现倾斜。由于正当的利益诉求不被接受或回应，一些公众就只能采用体制外的方式表达不满，导致社会矛盾越加激化，维稳的手段只好被不断强化。社会冲突和矛盾的解决原本是一种博弈的过程，一旦“是否影响稳定”成为基层官员解决问题时的选择标准，就会出现可能影响稳定的，就努力解决；不会影响稳定的，则尽量拖延的怪现象。长此以往，民众或许会将所谓“闹”作为博弈的一种手段。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，就是由此而来。这些问题，正是基层维稳陷入困境的具体表现。

3.基层缺乏有效协调和解决社会冲突的机制。无论形势如何变化，很多社会冲突都是不可避免的，这也是常态社会的一个标志。社会矛盾和利益冲突是社会常规化组成部分。衡量基层社会是否稳定的标准，并不是基层社会有没有冲突。没有矛盾和冲突的社会是不存在的，发生社会冲突并不可怕，可怕的是基层缺乏有效协调和解决社会冲突的机制。目前，由于缺乏可容纳社会冲突的渠道及解决冲突的制度化手段，基层政府难以有效地采取措施终止矛盾和纠纷。我国已建立起市场经济和依法治国的基本框架，但行政权力仍是社会的中枢。对于普通民众而言，政府的权威仍远远大于司法的权威，一旦其利益受损或受到不公正对待，人们总是习惯于通过上访等渠道向政府求助。然而，进入信访渠道的案例，只有千分之一左右得到解决。问题得不到解决的上访人员，可能寄望于“青天大老爷”而一访再访。基层政府迫于对上负责的政绩压力，通常采取截访、销号、变相限制上访者人身自由等方式阻挡上访，这样的举动反过来又将产生更多新矛盾。如果得不到及时纠正，将产生影响社会整体稳定的严重后果。与此同时，一些社会矛盾和纠纷并不能顺利进入司法渠道，通过制度化的方式予以最终解决。一些即使进入了司法渠道的矛盾和纠纷，也可能由于相关各方对司法裁决和判决缺乏足够的尊重，而出现“立案难”、“审理难”和“执行难”的问题。现实中涉法涉诉的信访案例的大量出现表明，正是因为基层缺乏有效协调和解决社会冲突的机制，导致了许多纠纷在司法渠道和信访渠道中并行甚至不断往返的局面。

二、民间组织参与基层维稳的价值考量

转型社会背景下，在社会流动和社会分层加剧的情况下，基层社会面临着利益关系的分化和重组。在经济体制改革的进程中，一部分人利用经济、社会改革，成为受益者，获得了大量的增量利益，而另一部分人却成为牺牲者，不仅无法享受到改革的增量利益，甚至其原本有限的利益还被侵犯，因而出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立和矛盾。在这种利益对立冲突的背后，更可怕的是强势利益群体正利用他们掌握的资源影响政府公共政策，使这种不合理的利益结构得以固化。相对而言，中国基层社会的普通民众由于缺乏可支配的资源和组织性，缺乏

与强势群体进行博弈的能力，没有人或组织来代表他们的利益，不能理性化地向政府表达他们正当的利益诉求，来维护自己的正当权益。与我国分散的普通民众不同，国外的弱势群体常常可以通过民间组织来获得政府的有效回应，以此实现自己的合法利益。

1.利益表达。在基层社会，利益表达问题对于普通民众合法权益的有效实现至关重要。当普通民众的权益受损，却不能通过合法的渠道充分表达时，人们可能会通过体制外的手段来表达自己的利益主张，从而导致基层社会的动乱和不稳定。民间组织作为一种公民自愿结合的有组织的群体，在利益表达方面与个人相比显然具有不可替代的优越性。公民进行利益诉求的目的是为了进行利益维护，而分散的个体成员所进行的利益表达在基层社会制度化程度不高时，就可能引发表达的无序或非理性。而民间组织作为公民自愿加入的一种利益团体能起到利益诉求过滤的作用。此外，民间组织作为群体利益一致并在志愿和公益的基础上形成的群体，成员之间拥有共同的价值观，组织成员在组织内能够自由地沟通，发表自己的看法、主张和要求。民间组织作为一种组织中介，能够真正了解组织成员的利益需求，平衡协调各个成员的利益关系，使个体成员的利益表达一体化，组织利益表达理性化，并将个体利益表达控制在理性及合法的范畴内，避免因为非理性的利益表达，而危及基层社会稳定。民间组织在参与基层维稳的过程中，既代表着本群体利益进行利益博弈，以实现群体利益，同时也代表其整体利益对其成员的特殊利益进行纵向的对话与协调，防止个体成员采取过激的行为来表达诉求，还代表着本群体利益而与其他群体进行横向的对话与协调，进行组织化的利益表达，以相互理解与信任，从而形成一种自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的民间秩序㈣。在基层政府手中可支配的政治资源、社会资源及经济资源愈来愈捉襟见肘的情况下，个体民众采取非理『生的利益诉求方式，不仅不能达到保护自己合法权益的目的，还可能使自己为此承担较大的政治风险。因此，通过民间组织，其代表个体成员的利益表达将更具理性，有利于与政府之间形成良性互动的关系，并逐步构成基层良好的维稳运行机制的民间基础。

2.信息传递。民间组织作为一个组织体系，与分散的普通民众比较而言，具有更强的信息吸纳、分析、传递能力，能够更好地实现对信息吸纳和传递方式的研判，进而使其所传递的信息避免被异化或扭曲。政府所发布的信息能否有效地向社会公众释放，并被社会公众所有效感知和吸纳，是避免政府信息在发散式传播中出现失真的前提，也是避免信息被异化或扭曲而出现群体性矛盾和冲突升级的前提。社会转型期矛盾多发，很大程度上就在于政府信息传递机制失效，导致公众的意愿和利益诉求缺乏有效的回应，只能依靠“突发群体性事件”等非正常的方式进行表达和释放，从而影响了社会秩序的稳定。“社会挫折感与政治不安定之间关系产生的原因，并不像表面上看起来那样简单。在很大程度上，这种关系的产生，乃是由于缺少下面两个中介变量：社会和经济流动的机会，以及具有适应性的政治制度。”亨廷顿的阐述，说明了只有通过有效的民间组织这一中介勾连，政府信息才可以充分输入社会公众接纳系统；社会的组织议程与政府的制度议程之间，也才能实现最大程度的协调性和一致性，从而在社会挫折感释放与政治秩序稳定之间建立有序的均衡状态。

3.利益凝聚。民间组织是普通民众在志愿和公益的基础上自发组成的，其具有相对共性的理念、价值和利益需求，具有较强的利益凝聚力，能够统一和协调分散成员的利益诉求和主张。因每个组织成员的利益主张都能在组织内得到有效的表达和重视，促使民间组织能够协调一致地反映群体的诉求或与强势群体进行博弈。民间组织可以利用组织优势，通过在组织内部整合群体利益使利益的凝聚最大化，避免出现个体成员利益表达的无序状态，减少个体成员谈判的次数，在各利益主体达成相对合意的基础上高效率地代表群体利益，克服个体行为表达和主张的非理性倾向，有效地实现群体利益的凝聚作用。与利益代表机制密切相关的是利益表达机制。在当前基层维稳过程中，普通民众的利益诉求对于基层政府而言就是社会矛盾的解决过程，就是一种博弈的过程。如果民众要求解决的问题能否得到基层政府的重视，是以“是否影响稳定”作为选择标准的，可能影响稳定的就尽快解决；不会影响稳定的，则尽量拖延，那么民众或许会采取体制外的方式引起政府的重视，但这样的举动反过来又加剧了基层政府的不安，带来了“双输”的不好结局。因此，在基层维稳不能再按照这样的模式继续运行的情况下，必须通过民间组织对个体成员的利益进行整合并使其凝聚和提炼，来解决分散的、散射的个体成员的利益诉求很难引起政府重视的难题。经验表明，经过凝聚和提炼的利益诉求，更容易通过谈判的方式获得重视和解决。

三、民间组织参与基层维稳的价值限度

我国民间组织是在改革开放中产生和壮大起来的。经过30年的发展，民间组织的管理与服务体系已初步形成，能够通过组织理性有效传递信息、代表公众进行利益表达和实现利益凝聚，在促进基层社会矛盾和冲突的有效化解中发挥了积极的作用。但从整体来看，民间组织参与基层维稳尚处于起步和探索阶段，还存在不少问题和不足，就其参与的限度而言，以下四个问题较为突出。

1.基层政府对民间组织参与的防备，使民间组织参与的功效受限。民间组织参与作为公民组织介入基层维稳运作的行动，势必对基层政府在维稳中的权力结构以及行政官员掌握的权力和权力运作方式产生影响并带来改变，从而让基层政府感到了某些外显的或潜在的利益威胁，并造成基层政府的心理防御和采取消极行为方式。无论民间组织参与基层维稳行动的具体目标为何，它都基于两个最基本的目的：要么是影响基层政府公共政策制定和执行过程中的价值与资源分配，控制并决定公共政策对组织成员权益的保护；要么是以维护公民权责(citizenship)的自我认知方式和自觉行动，作为民间群体积极参与公共事务践约的。民间组织参与基层维稳具有三个要件：首先，它一定是公民群体对不同类型社会治理过程的介入；其次，它一定涉及某些本群体成员的诉求或其利益的重新分配；再次，它一定影响甚至改变政府及其官员单独进行社会治理的力量以及权力行使结构。因此，不难看出，民间组织参与是公众组织与公共资源掌控、分配、管理者之间施加影响、相互作用的过程，是经典的力量、利益与权力的博弈过程。它以民意表达、民意发散和自主治理的方式稀释并分散着政府及其官员的社会治理权力，从而对基层政府的权力结构与维稳运作方式产生某种程度的制约、监控和改变。与封闭式的基层维稳运作相比，这种外在的介入力量打破了原有的平衡，势必给基层政府组织以及行政官员带来压力与心理上的不适，对民间组织进行情感上的排斥和防备无疑是很自然的反应，从而影响到民间