论我国地方政府机构编制调控的基本思路

赵亮 杨国栋 沈荣华

摘要：改革开放以来，我国地方政府机构编制调控虽然取得了一定成效，但始终未能解决深层问题，机构编制调控一直在简单的“加减法”上做文章。为此，必须在切实转变地方政府职能和加强地方政府自律的前提下，综合运用经济手段、法律手段等约束机制，实现地方政府机构编制调控的科学化、规范化与法治化。

关键词：地方政府；机构编制；调控；思路

我国现代化走的是政府主导型之路，经济社会发展的背后依靠政府的强力支撑。地方政府作为地方经济与社会发展的主要推动力量，必须具有适当的机构设置和人员编制规模，才能有效履行它所承担的各项职能。适当的地方政府机构设置和人员编制安排是地方政府有效履行职能的组织、人事保障。因此，在当前我国各级地方政府都把构建一个更加高效的服务型政府作为政府自身建设的主要目标的大趋势下，探讨地方政府机构编制调控的基本思路，具有十分重要的理论和现实价值。

一、机构编制调控历史梳理及执行成效

所谓机构编制调控，是指在将政府职能定位、机构设置以及人员编制三者紧密相连的前提下，对一级行政组织的机构设置和人员编制安排进行科学规划、布局、调整、控制以及管理的过程。对政府机构与人员编制的管理和调控是政府行政管理中的一个重要问题。

改革开放以来，为适应经济社会的迅速变革和新的发展需要，我国先后进行了六次较大规模的政府机构改革，每次改革就是一次机构编制调控的过程。其中，1988年从中央开始的政府机构改革首次提出了转变政府职能的要求，主要调整政府的经济管理职能，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，行政放权得以逐步推行。在改革中，正式采用了一种新的改革方法，即“三定”(定职能——定机构——定编制)方案，并且以后的历次机构改革，无论是中央或是地方，都十分注重“三定”，在很大程度上，“‘三定成为我国机构改革的又一代名词”。通过本次改革，地方政府机构数量、人员编制都明显减少。但由于各方面原因，政府职能转变的成效并不大，而精简的机构、人员编制又出现反弹。1993年开始的政府机构改革把建立有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制作为核心目标。由此，金融、财税、外汇和投资等方面的体制创新进展很快，在推动微观经济走向市场化的同时，着力改善政府的宏观调控职能，通过切实转变职能，将“政企”、“政事”分开，即进一步放权，要把属于企业的职能还给企业，把属于市场的职能还给市场，把属于社会的职能交给社会，把属于地方政府的职能转到地方政府。在此基础上，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，地方政府的职能、机构和编制进行了重新界定和归并。1998年开始的政府机构改革规模最大、力度最大，成效也较多，以优化政府组织结构，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系为主要目标。“按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。”2003年开始的政府机构改革将转变政府职能、改进管理方式、依法规范中央和地方的职能和权限、在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革等四个方面作为改革的重点。通过优化地方政府内部组织结构，促使同类管理职能归并与整合，进一步打破部门分割状态，构建新的管理体系和协调机制。2008年开始的“大部制”改革，主要任务是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，整合有关部门和机构，进一步优化地方政府的组织结构和人员编制。

一

总体来看，在中央政府机构改革的引领下，我国地方政府机构编制调控一直处于探索和改进之中，但仍然有一些值得提点的地方。

1.机构编制调控的观念深入人心。每一次地方政府机构改革，都是对地方民众一次生动的政治社会化过程，而随着政治民主化进程的加速推进和政府改革的透明度越来越高，广大民众的政治参与意识也日益增强，这一切都使得地方民众对本地政府改革十分关注，从而加强了对机构编制调控的监督。

2.机构编制调控推进了地方政府职能转变。每次政府机构改革，都把裁减政府机构和人员编制数量作为基本抓手，这是一个逆向逻辑，因为控制机构编制总数一定程度上制约着政府的职能。地方政府从自身现实困境出发而不得不思考政府职能转变问题，因为，哪些机构应该裁撤，哪些机构职能应该加强，哪些机构职能已削弱而必须裁减人员等都是我国地方政府不得不深入调研、思考的现实问题。

3.一定程度上满足了地方经济社会发展的现实需要。从目前实际情况来看，一定强势的地方政府，在一定程度上与当地较高的经济社会发展水平相适应，与满足当地的公共需求相适应。换言之，机构编制调控与经济社会发展之间有一个动态的适应过程，也有一个两者均衡变化的需求。地方政府机构和人员编制从总体来看是逐渐减少的，这是机构编制总量调控的效果，但到底什么样的规模是适合地方经济发展的，这不仅仅是一个“技术性”问题，也包含有价值定位。

4.一定程度上优化了地方政府架构与管理。控制机构编制总量，就意味着要对机构内部进行结构性的调整。科学、合理地核定地方政府机构编制总量，可以促使地方政府架构与管理不断精密化。减少多余的人头费用支出，是西方降低行政成本的重要经验。从我国实际来看，每次机构改革都进行了一定程度上的“结构优化”，使得地方政府组织架构在数量上呈逐渐减少趋势，从质量上表现为日益趋向精干高效。

上述进步是众所周知的，只不过政策设计和制度变革的初衷并没有完全达成。从宏观层面来说，改革缺乏长远的战略规划，理论上的准备也显不足，有些方面的条件也不具备；更重要的是，从微观层面来看，政府机构设置和编制安排仍然带有明显的“旧有体制”印痕，在政府组织结构与运作上，表现为专业化程度高、分工明细、职能交叉多，过多地涉足微观经济领域，政府编制总量调控也未能真正走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。

二、当前机构编制调控存在的主要问题

地方政府机构编制调控的一定成效来自于政府改革的推动，但是体制内的自我完善，解决不了深层问题，其突出表现就是“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的机构改革怪圈始终未能突破，机构编制调控始终在简单的“加减法”上做文章。究其原因，我们以为有以下值得反思之处：

1.政府职能未理顺，机构改革与编制总量控制仍是计划经济模式下的“加减法”。政府职能就是“指政府行为的方向和基本任务”，它强调的是政府“需要干什么”、“应该干什么”的问题。理顺政府职能关键在于把握好两个问题：一是政府应该承担哪些职能；二是现阶段政府职能的重心是什么。特

别是第二个问题，涉及到政府职能的阶段性和动态性特征，即地方政府的各项职能在不同历史时期和发展阶段的地位并非同等重要的，而是有梯度和层次的，对此，地方政府往往出现理解偏差。而政府职能与机构编制配置紧密联系，政府角色定位的不明晰，直接导致地方政府机构编制调控上的困难。从历次机构改革的过程来看，改革的目标并没有完全实施到位，因为多种因素的影响，不少应该交付市场或社会力量的职能没有交付，政事、政企的关系处理也不完全规范。由于职能上的“错位”、“越位”等问题，不少部门管了一些不该管、也管不好的事，因而感到编制偏紧，人员不足，不断要求增加内设机构和人员编制，以致出现“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的现象，加大了政府管理成本，降低了行政运行效率。而政府职能“缺位”，又造成政府该管的事情没有管，或者想管又没有充足人手和相应财力去管的尴尬局面。表现在机构设置上，最为明显的问题就是经济性工作部门过多，而承担社会管理与公共服务职能的机构太少。

长期以来，我国地方政府机构改革经常的做法是单纯的机构撤销、合并和调整，并没有将机构改革与政府职能转变对接起来，似乎机构和人员数量减少了，政府机构改革的目的就达到了，因此，往往追求“机构精简”、“缩减编制”的表层目标，忽视了以政府职能转变和调整为基本依据的原则，只是“权力的收收放放”、“机构的撤撤并并”和“人员的增增减减”。在政府职能没有准确厘清的情况下，只裁减机构和人员，过不了多久，行使原来职能的机构又以老名目或新名义恢复，导致机构编制的逆态复归。这种在旧制度框架和旧体制上的加加减减，也必然影响到地方政府在机构编制调控问题上的认识和操作，使得机构改革与编制总量调控无法取得真正的突破。

2.机构编制调控自上而下的“一刀切”。使地方政府机构编制调控偏离地方社会经济发展实际。机构编制问题事关国家大局，党和政府都十分重视机构编制调控工作。长期以来，机构编制审批权限都受到严格控制，在某种程度上仍带有计划经济性质，而没有科学、合理地根据各地经济社会发展的实际状况进行有效的调控。从国家政策层面的宏观考量，往往忽略了对地方实际的客观具体的评估和分析，一定程度上的“长官意志”遮蔽了地方的实际需要，造成“下面改革的需求，上面无从知晓；上面的改革意志，下面未必需要”这一两难困境。

目前，我国地方政府在行政编制的审批上基本没有自主权，政府机构改革都是全国整齐划一地硬性精简一定比例，很少照顾各地经济社会发展的实际情况来进行动态调剂。1993年的机构改革方案中，以县级地方政府为例，只是非常粗浅地按照各县经济发展和人口、面积等因素将当时的全国1894个县分为四类，并依据类别确定机构设置数和人员编制总量。这在当时是一个新的做法，也取得了一定成效。但是，这些因素确立的依据是什么，以及各类因素在整个评估体系中究竟如何衡量，不同类别县级机构确定多少总量是合适的，衡量标准的可操作性和科学性都需进一步强化，进而导致机构和编制管理上的诸多问题长期得不到解决。对一个地区的宏观编制总量核定与审批，没有一套科学、合理的标准作为依据，现行的核定地区编制总量的标准不仅已经不适合各地经济社会发展的实际情况，也比较笼统。特别是当前，由于各地经济社会发展的不平衡，导致了大规模的人员流动，对流人地和流出地的政府机构编制调控缺乏动态的考量。以发达地区为例，社会管理和公共服务职能都大大加重，由于机构自身的深层次矛盾，加上行政编制的硬性精简，使得这些社会经济发达地区的地方政府机构工作任务十分繁重，具体工作人员的编制有时候只能采取以事代政的方式解决，政事混编，各种矛盾和问题比较突出。

3.“悬浮式单向改革”，造成地方政府机构编制调控与社会真实需求间的耦合存在缝隙。就改革开放30多年来我国地方政府的机构改革而言，所谓“悬浮式”单向改革是指地方政府改革经常“悬浮”于地方民众以及地方社会的需求与发展之上，改革的行动主体通常仅限于政府内部的机构和人员，改革的过程通常只是上级政府与地方政府之间、各级地方政府之间以及不同职能部门之间的互动，地方民众和日益成长的社会力量在很大程度上只是作为各项改革措施的被动的输出对象。而难以有效地参与到地方政府的改革过程中来。这种缺乏“回应性”的单向改革，导致地方政府改革常常滞后或超前于地方社会需求与发展。例如，在20世纪80年代以后，随着政府机构改革的日益深入和地方经济与社会的发展，地方各类社会团体和民间自治组织以前所未有的速度成长壮大，它们参与地方公共事务的意愿特别迫切，这为地方政府逐步撤出一些社会管理和公共服务领域奠定了良好基础。但是很显然，地方政府改革似乎还没有做好接纳这些社会力量的充分准备，如面对新的社会需求时，各级地方政府往往还是通过片面增加相应机构的方式而不是寻求通过放权给各类社会组织来应对，而在行政编制总量由中央控制而无法增加的情况下，就只能通过增加事业编制或附编的方式来解决人员编制问题，从而造成在职人员的超编现象居高不下。这是“滞后”的表现。至于“超前”，一个值得注意的例子就是近年来一些新的与西方社会结构相契合的地方政府改革的理论，诸如地方治理、善治、新公共管理、民主行政、服务型政府等等，往往被视为灵丹妙药而被生搬硬套到我国地方政府改革当中来，却忽视对这些理论赖以生存的浓厚的公民参与精神、高度的参与能力、发达的社会中介组织以及有效的参与网络等社会结构基础的培育，导致了很多的“水土不服”现象。

4.法治化程度不足，使得机构编制调控缺乏有效的监督制约机制。首先是法制不完善。建国以来，我们对宪法和基本法律比较重视，并多次随着政治、经济形势的变化而进行修改，但基本没有形成机构编制管理的专项法律法规，只是在有关的组织法中对机构编制管理作过一些原则性规定。这些原则性规定缺乏相应的法律法规与之配套，就造成具体操作中的困难，不仅难以规范各级机构编制管理部门自身的行为，还难以规范领导者的个人行为，从而影响到管理成果的有效性和稳定性。也正是由于法规不健全，所以在实际工作中，习惯于以政策代替法律的随意性也就加大，导致机构编制调控的“人治色彩”严重，为不正之风的蔓延和腐败行为的滋生提供了一定土壤。具体到地方政府，有关机构编制调控的地方性法规、政策文件大多只是在注解、阐发中央指示和相关文件精神，明显缺乏创新之举。其次是监督不得力。在实际工作中，不论是上级主管部门监督还是社会监督都存在缺位现象。上级机构编制管理部门主要是缺乏有效的监督手段。简单根据统计上报材料来进行监督，无外于内部监督，避免不了地方自我保护，而现阶段又缺乏保证公民、社会组织进行有效监督的制度通道，因此，完全形成不了对机构编制调控的有效制，衡机制。

三、地方政府机构编制调控的基本思路

当前，我国各级地方政府都在加速构建服务型政府，这是一个长期的不断的行为过程，其动力轨迹是在切实转变地方政府职能和地方政府自律的前提下，正确处理好政府职能转变与机构编制调控的关系，将地方政府职能转变的要求体现在地方政府的机构设置和人员编制安排上，并综合运用经济的、法律的等多元路径实现有效调控，从而为地方服务型政府建设奠定组织和人事上的保障。

1.切实转变地方政府职能是机构编制调控的前提。在新时期，“政府职能转变将是影响和制约我国发展的决定性体制因素和关键，必须寻求根本性变革和突破”目，我国地方政府机构编制调控的成效也取决于地方政府职能转变的状况。从根本上说，政府职能转变是地方政府机构编制调控的前提和关键，只有政府职能实现了彻底转变，才能在机构设置和人员编制安排上予以科学合理的配套落实，从而为建立一个廉价而有效的服务型政府奠定基础。政府职能是一定机构设置和人员编制配备的依据，机构是职能的载体，人员编制则是组织机构的人事保证。三者的变迁，从理论上来说，是从政府职能的调整与变化开始，然后才是机构和人员编制的调整。政府职能转变或迟或早都会引发政府机构改革。“随着政府职能的不断发展变化，政府机构与政府职能逐渐发生矛盾，这就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构做出相应的调整和变化”，进而引起人员编制结构、规模的相应调整。政府职能转变的过程就是政府职能结构调整的过程，会发生政府职能某些方面的强化、归位、弱化或取消。由此，应根据实际情况，不承担职能的机构予以撤销；职能弱化的机构，精简人员编制，或进行内部政府机关内部调剂；职能交叉的机构，进行合并，精简富余人员；职能强化的机构，增加编制，可进行内部调剂；职能不清的机构则进行调整，根据所承担的职能再决定撤销还是合并。因此，地方政府机构编制调控必须将政府职能转变作为切入点，在政府职能实现根本转变的前提下，实现政府职能转变与机构编制调控的对接，只有这样，才能真正有效实现地方政府机构编制调控所追求的目标。

2.加强地方政府自律是实现机构编制调控的组织前提。地方政府作为地方行政权的执掌者，在机构编制调控中具有权威性，但是，也正是由于这种绝对权威，在失去有效监督和规范的情况下，极易造成机构编制调控的随意化和“人治”行为。因此，从根本上说，有效进行机构编制调控还要靠地方政府自身的自觉自律。首先要理顺机构编制管理体制。我国地方机构编制管理机构主体法律地位不明确，作为机构编制管理主体的权威性得不到保障，同时，自身机构设置的不规范，责权脱节，变动频繁，造成管理难度加大，经常处于被动地位，这也是导致机构不断膨胀，人员编制失控的一个重要原因。其次要完善机构编制内部审批程序。完善机构编制审批程序不仅是一个行政方法的问题，也是一个法律手段的问题，这是杜绝地方政府首长个人随意审批机构编制的关键措施。我国对于地方政府行政编制和事业编制的审批权限及审批程序，已经在《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中予以规定，只是较为原则和笼统。对于完善审批程序，今后工作的重点，一个是尽快制订《地方政府机构编制审批程序法》，规范统一地方政府行政与事业编制审批权限和审批程序，探索建立起编制审批责任追究制，实行“谁审批谁负责”。再次是构建机构编制调控的多元参与渠道。重点探索地方民众和社会力量参与监督和管理的方式方法，通过大力推进编制实名制，建立和完善机构编制信息公开与报告制以及机构编制管理绩效评估制等，建立起有效的公民参与网络和通道，形成地方政府组织内外、上下的互动监管，促使地方政府机构设置和编制安排适应地方社会的需求和发展。

3.经济手段是理顺地方政府机构编制调控的钥匙。经济手段主要指地方政府在地方公共财政体制下，以经济利益为杠杆，运用经济方法来调节、控制和管理地方政府机构编制，实现地方政府机构编制调控的优化。而经济手段的有效实施首先依赖于完善的地方公共财政体制，因为，地方政府财政能力的大小以及地方政府财政预算制度和财政支出管理的规范化与透明化是保证地方政府有效进行经费管理与支出、履行自身职能的基本保证。在不断完善我国公共财政体制以及实现对地方财政支出有效控制的前提下，地方政府公共财政支出必须首先与地方政府职能转变结合起来，在财政支出结构上力求符合政府职能转变的需求，具体到机构编制调控上，就可以在履行社会管理和公共服务职能的政府机构和人员编制上予以财政倾斜。但是，在地方政府机构设置和编制总量一定的状况下，刚性的财政经费支出又反过来成为控制地方政府机构设置和编制总量的重要手段。其具体又可表现为经费预算控制、审计监督、编制包干、经济奖惩等多种手段。

4.法律手段是规范地方政府机构编制调控的钢鞭。运用法律手段进行编制总量调控，就是指依据宪法和相关基本法律，通过制定和颁布编制地方性法律法规，并依照这些法律法规对机构设置和编制总量实施有效管理和调控。由此可见，与地方政府机构编制调控法律手段实施直接相关的是地方机构编制法制建设状况。地方机构编制法律手段的实施以及机构编制法制建设可以使机构编制调控走上规范化、标准化和制度化的轨道，从而最大限度地杜绝机构编制调控中的恣意妄为、随心所欲等“人治”现象。其基本要求是首先要完善立法，有制定地方性法规的地方政府可以根据自身实际，在法律允许的权限下，制定地方性机构编制管理条例、法规等。一方面，丰富和完善我国编制法律法规体系，另一方面，也为本级政府机构编制调控提供相关法律依据；其次是严格执法并强化监督，机构编制法规一旦成立生效，就具有广泛的约束力和强制性，任何领导个人都无权自行更改和凌驾于机构编制法规之上。同时，需要多方面的配合与协调，“只有做到立法上的统一性，各有关方面在执行行动上的协调性，机构编制法才能具有法的尊严和权威，才有可能顺利实施”。为此，必须切实强化机构编制调控与组织(人事)管理、财政管理等的综合约束机制以及行政监督、社会监督等综合监督机制；最后还要追究相关违法责任，“责任与权力都共存于法律之中，责任可以有效抑制权力的任性，使权力严格限制在合法范围，如果权力一旦越出合法的范围，相应的责任就是权力越界的必然代价”。因此，任何权力拥有者在行使机构编制调控和管理行为时，一旦违反机构编制法规，都要承担相应法律责任并受到相应处罚。