构建科学合理的社会政策——“第三条道路”社会福利观的启示

方 舒

（中国人民大学社会与人口学院，北京100872）

构建科学合理的社会政策
——“第三条道路”社会福利观的启示

方 舒

（中国人民大学社会与人口学院，北京100872）

“第三条道路”社会福利观是处理“老左派”与“新右派”福利争论的理念创新，它力图摆脱“左与右”两派对某些基本福利概念之间非此即彼的攻讦。改革开放30多年，伴随着经济社会发展，我国社会转型引发了诸多社会问题。尽管党和政府高度重视民生事业，但以解决民生问题为己任的社会政策仍有很多不足。我国的社会政策履行时代使命需不断改革创新，走出一条科学合理的中国特色社会政策之路。

“第三条道路”；社会福利观；超越性思维；积极福利；福利多元化;启示

改革开放30多年来，虽然我国社会福利事业硕果累累，但政府在社会政策领域“唱独角戏”的局面并未根本改变，且经常呈现“要么市场要么政府”的摇摆。上世纪90年代，我国就犯过刚从计划经济的“平均主义泥潭”挣脱出来，又掉进“唯市场马首是瞻”的新自由主义陷阱的失误。现今，我们更不能漠视平均主义抬头而带有“视市场为洪水猛兽”的偏见。因此，从“第三条道路”社会福利观的视角出发，探索我国社会政策的发展方向，推进福利理念与政策创新，具有重要的现实意义。

一、超越性思维：破除二元对立的福利视野

20世纪70年代以来，“第三条道路”适应社会变迁，提出一种超越“老左派”社会民主主义和“新右派”新自由主义的社会福利思想。“它指的是一种思维框架或政策制定框架，它的意义在于：试图超越老派的社会民主主义和新自由主义。”[1]27这种超越性思维具有“中庸价值取向、务实性以及超越性”，[2]它启发我们要从超越、统一的角度制定社会政策，分析和解决福利问题。

1.从社会政策层面超越二元对立的福利结构。我国原有福利制度是计划经济的产物，是典型城乡分割的二元福利结构。凡在党政机关、企事业单位获得正式工作的社会成员，即可享受养老、医疗保险和其他社会福利待遇，其家属也能享受相应的福利待遇，一切社会福利费用均来自财政拨款和社会成本支出。然而，农民的福利支出则主要靠土地和家庭来维系。随着改革开放的深入，这一体制的弊端日渐明显，严重影响了社会主义市场经济的发展，制约了企业效率的提高，妨碍了社会公正。为此，必须推进改革，变革二元福利结构：第一，打破城乡二元分割的户籍制度，实现社会成员自由流动；第二，政府公共投资更倾向农村。现阶段要实施倾向农村的政策，实现农村公共设施、条件逐步提高；第三，破除单位与非单位之分，建立广覆盖、多层次的社会政策，真正实现保障对象资格、标准和给付金额基准线等的科学合理。

2.积极应对全球化挑战。“第三条道路”社会福利观分析了全球化给人们带来一系列“非传统的风险”，承认民族国家已受其冲击，以此提出超越性思维，强调民族国家应对全球化风险、制定社会福利政策，应加强沟通、相互借鉴经验，以增强规避风险和提供福利的能力。[2]全球化已成为不可抗拒的历史潮流，中国只有参与全球化才能发展自己，只有参与全球化才能有效管理和防范风险，只有参与全球化的福利对话才能正确把握本国的福利未来，才能真正地增进国民福利。所以，中国必须以更大的开放性积极参与全球化。在经济发展、民主化进程、社会福利政策调整方面应避免发达国家走过的弯路,反思其经验教训、借鉴其有效主张。

3.超越市场与政府的“两难困境”。福利可以通过多种渠道传递，其中国家提供的福利被称为国家福利，由就业组织提供给就业者的福利是“就业福利”。[3]国家福利明确了政府增进社会成员福祉的职责，也确立了后者对福利追求的天然权利，它体现了公正性；就业者获取福利是由其市场表现决定的，在市场机制下的就业福利也是正义的。超越性思维的另一表现是将就业福利与国家福利并行，“福利开支将由政府与其他机构(包括企业)一起通过合作来提供”。[41121就业福利与国家福利并行政策的具体内容包括：首先，着力扩大失业保险的覆盖范围，实施积极的就业政策，把被动的生活保障逐步转变为促进公民主动求职的就业福利。其次，帮助和鼓励人们通过就业摆脱贫困和福利依赖，获得就业福利，是我国社会福利政策创新的有效途径之一。[5]101-103再者，鼓励和支持各种专门性团体、组织和机构的发展，使其为小企业提供各种服务。

4.强调社会正义与宣扬个人保障并重。“第三条道路”主张制定合理的税收政策来实现社会公正，如以“无责任即无权利”原则改造旧的福利制度,探求建立社会投资型国家；改变助人思维，提升个人自身的保障能力。它在处理经济发展与社会公正、权力与责任关系问题的经验值得借鉴。一方面，政府对完全丧失就业能力者应实施无偿救助，不断提高救助标准改善其生活水平。作为社会一员的他们也拥有福利权，这是社会政策基本价值——公平正义的体现；另一方面，政府应将政策资源进行合理分配，在确保能够对无力就业者进行救助基础上，将部分资源分配到增强劳动者适应市场和提升自我能力的事业上。比如兴办免费或低偿就业服务机构，在政策和税收上予以倾斜，实现就业者的自我保障与发展。

二、积极福利：政策取向和福利态度

积极福利是“第三条道路”改革福利国家的理念创新。“积极福利思想变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。”[1]57而“如果福利只具有一种消极的内涵而且主要面向穷人，那么它必然会导致社会分化”。[1]61

1.突破最低保障政策。社会政策不应是消极的而是积极的，它的目标不应是预防风险，而应当利用机会，通过进一步调整“福利三角”之间的权责关系，维持原有制度对整个社会的积极作用，同时尽量减少消极因素，建立一个国家、企业和个人彼此协调负责、积极互动、充满活力的新型福利局面。

我国社会政策实现从“消极福利”向“积极福利”的转变，关键要建立以提高就业能力为核心的福利体制，从“最低保障政策”转向“发展型福利政策”。[6]68具体来说，政府应该着力转变人们的福利思维，鼓励人们主动面对风险。社会福利的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习发展自我的技能，胜任实现其发展的工作。所以，我国今后的社会政策创新应警惕保障型福利矫枉过正，应适度强调积极福利理念。由提供福利向提供技能转变，变被动恩惠式福利为主动进取式福利，变事后补救式福利为事前预防式福利。

2.注重人力资源投资。“第三条道路”着重强调教育经费和教育资源的足量投入。“推动人力资本发展的主要动力只能是教育。教育是培育经济效率和公民凝聚力的一种主要公共投资。”[7]56教育事业可以增强人们实现自身发展的能力，同时每个人能力的提升也可以促进社会的发展，“应集中关注个人能够终生发展的那些能力”。[7]74为此，首先要加强教育投资，完善教育体系，注重教育公平应成为我国公共教育政策的主导方向；其次，立足于机构、社区实际情况完善再教育体系，促进大多数社会成员职业能力的发展，切实提高他们就业、发展的能力；第三，将高质量的学校教育和终身教育相结合，加强在职培训。

3.发挥政府在社会政策中的主导作用。从各国经验看，大多倾向于建立政府主导型社会政策，即介于包办和不干预之间的一种中间方式，政府在社会政策中坚持“有所为、有所不为”原则。“国家在经济生活中继续扮演着一个根本性角色，寻求创造宏观经济的稳定性，它不能取代市场，也不能取代社会，但却需要对两者进行干预。”[7]75为此,一要坚持政府在社会弱势群体救助中承担主体责任，致力于救助困难群体和老年、残疾等弱势群体，以体现政府提供福利和维护社会正义的职责；二是在社会福利制度多元化发展趋势下，政府应该逐渐退居后台，扬弃某些权责而强化其监管的职责；三要在社会福利的运行中注重效率。注意政府机构膨胀、效率低下等问题；四是应该解决中央与地方的责任划分不清、地方政府的财权和事权不对应、在社会福利中的主动投入不够等问题；五是为避免政策失灵，政府制定和实施社会政策，必须做到程序化、法制化、科学化，不断健全社会政策外部监督机制。

4.正视市场机制的优势与缺陷。“是否具有市场化的制度安排是现代社会福利制度能否健康发展的另一个关键要素。”[8]政府的公共选择有一些无法控制的内在矛盾，难以实现资源的有效配置；而市场交换中的个人选择机制往往能优化资源配置，所以社会政策应发挥政府和市场各自的福利功能。第一，在规范与完善资本市场的前提下，发展适合福利基金投资的金融体制，通过加强对专业社保基金投资机构的监管来保证社保基金的安全与收益；第二，在社保基金的筹集、支付与投资运营方面与社保待遇的支付方面，可以委托银行、邮局或专业的社会服务性机构代为承担和管理；第三，对于个人选择何种社会福利模式，应该基于个人对自身实际、资金安全性及投资收益率的理性判断，这样可以体现公民在福利政策中的自由选择权。

三、福利多元：走向社会正义的选择

“多元福利”也是“第三条道路”社会福利观的理念之一，“文化多元主义政治的意图完全是值得赞扬的：它的目的是为了反对剥削被压迫群体。”[7]92所以，“第三条道路”福利观注重在多元形式下实现社会正义的宣讲。

1.力求福利主体结构均衡。“一个多元社会若想维持，它们（机构）之间的平衡必不可少。”[7]其中，社会福利主体是指发起或参与社会福利政策行动过程的行动者，包括政府、非营利组织、企业、社区、家庭和个人等多元主体。我国社会福利仍未摆脱计划经济体制下单一主体的影响,过分依赖政府“官设、官管、官办、官督型体制”。[1]130具体表现在：福利责任政府化，财政风险显著增加；客观上限制了雇主与劳动者参与管理社会保险的权责与积极性。应当看到，构建社会政策体系需要多元福利主体共同努力才能实现。我国今后应该建立一种相互合作、相互监督的良性机制。政府责任在于政策制定、模式设计与实施、财政支持与监管等；随着市场经济发展和社会力量壮大，由非营利组织承接部分福利职能，对一些具体事务进行管理和提供公共服务；企业是营利组织，其福利责任主要是社会保险缴费；社区越来越成为我国今后福利事业的重要载体，它将在养老、救助和医疗等福利领域中发挥日益显著的作用；同时也要充分发掘家庭和个人自我保障、自我发展的能力。

2.挖掘和发挥社会的福利力量。“公民文化的复兴是第三条道路政治的一项基本抱负”，[9]上世纪90年代以来，建立在国家—市场—民间社会三分法基础上的公民社会概念日益普及，它是相对独立于政治国家和市场经济组织的公民结社和活动领域，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，又被称为“第三部门”。[10]190

改革前，我国建立了高度集中的管理体制。它一方面在当时恢复了国民经济,另一方面却阻碍了我国公民社会的发展。目前，中国第三部门的作用不明显。所以，推动社会福利领域第三部门发展是完善我国福利制度必须的举措：一是在条件成熟时，将目前由政府专门机构办理社会保险的制度变为由社会自治组织办理社会保险的体制；二是政府可通过财政补贴、税收优惠等措施，促进第三部门在补充社会保险、社会救助、社会优抚和公共服务领域的成长。

3.倡导从保障到服务的政策转变。“第三条道路”社会福利观充分强调了社区和家庭的保障与服务功能。[11]“家庭是公民社会中的一项基本制度，家庭政策是新政治的一块试金石”，[7]166由于目前我国基本福利水平不高，除社会保险、社会救助、最低保障外，还应调动家庭和社区实施公共服务。为满足不同地区、不同行业、不同企业、不同人群多层次的福利需求，必须建立多层次社会福利体系，突出公共服务的重要地位。完善和发展公共服务体系，关键在于建立社区居民需求网络。立足社区，不局限于满足人们的物质需要，在发展居民自身就业能力并恢复其社会功能的过程中满足其多层次需求。应根据各社区实际情况,通过地方政府、街道办事处、居委会等基层组织广泛收集和了解居民需求，形成对居民需求的有效反馈网络。在不断完善社区居民需求网络基础上，发展和完善社区自身的公共服务体系。

4.政策制定要着眼于统筹全局。“第三条道路”正视社会阶层新变化，倡导建立共同体意识，主张建立包容合作型社会关系，积极协调各方面关系，更多关注社会问题，以化解各种社会矛盾为重点，这与我们构建和谐社会的目标是一致的。首先，“第三条道路”社会福利观强调主动协调各种社会关系。在社会建设特别是构建和谐社会方面，社会政策应把增强社会凝聚力摆到重要位置；其次，保护生态环境与发展经济同行。政府应该正视环境正义问题，将保障人民基本生活、满足人们福利需求与保护环境、解决生态问题相统一；第三，要考虑经济发展现状，量力而行。在解决社会改革和发展过程中出现的如贫富差距、失业、农民工等问题时，要认真调研并提出切实可行的政策，力求兼顾公正和效率。最后，社会政策监管方面，应当统一部门职权，形成社会福利行政事务的统一管理格局。当前，我国社会福利事业形成了多头分散管理的格局，既增加了机构,又降低了效率，这与现代社会对社会福利的要求越来越不适应。

应当看到，近年来党和政府以民生问题作为重点，注重消除城乡差别、扩大社保覆盖面、提高低保标准、改革医疗和养老等民生领域旧体制。在应对突发公共事件或自然灾害时，首先考虑人民群众的基本生活需求，这些民生工程赢得了人民的一致赞誉，充分体现了科学发展、以人为本的执政理念。今后借鉴“第三条道路”社会福利观制定社会政策时，应当尽量作全局性思考，将弘扬社会正义与增强个人能力、增进社会活力、促进社会发展相结合，构建一套科学合理的中国特色社会政策体系。

[1][英]安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000.

[2]蔡萍，苌庆辉.“第三条道路”与和谐社会的构建[J].社会科学论坛，2008，（4）.

[3]杨团，关信平.当代社会政策研究[M].天津：天津人民出版社，2006.

[4][英]安东尼·吉登斯.超越左与右——激进政治的未来[M].李惠斌，译.北京：社会科学文献出版社，2003.

[5]王振华.重塑英国[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

[6][英]吉登斯.“第三条道路”与新理论[M].杨雪冬，译.北京：社会科学文献出版社，2000.

[7][英]吉登斯.第三条道路及其批评[M].孙相东，译.北京：中共中央党校出版社，2002.

[8]陈雷，江海霞.英国“第三条道路”实践与中国社会福利改革——兼论政府、市场、社会“三位一体”社会福利构想[J].理论与实践，2009，（1）.

[9]陈露.西欧社会党的组织改革及政党现代化进程[J].当代世界与社会主义，2004，（1）.

[10]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[11]黄黎若莲.“福利国家”、“福利多元主义”和“福利市场化”探索与反思[J].社会福利制度，2001，（1）.

D632.1

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1002-7408（2010）09-0044-03

方舒（1984-），男，安徽合肥人，中国人民大学社会与人口学院博士生，研究方向：社会福利与社会政策。

[责任编辑：黎峰]