公共产品供给中农民权益保障政策执行研究

韦彩玲

〔华中师范大学管理学院,湖北武汉 430079〕

公共产品供给中农民权益保障政策执行研究

韦彩玲

〔华中师范大学管理学院,湖北武汉 430079〕

实证研究表明,我国公共产品供给中农民权益保障政策的实施在总体上取得了较好成果,但在实际运行中也出现一些问题,如政策本身与政策对象的需求存在偏差,政策调整存在滞后性,基层政府部门执行政策缺乏规范性,农民参与的积极性不高等。影响公共产品供给中农民权益保障政策执行的因素主要包括政策本身、政策执行主体和政策对象,解决对策是要提高政策质量和优化政策执行主体。

公共产品;农民权益;政策执行

农民权益保障问题是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。十七届三中全会提出“必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点”,农民权益保障问题被提升到前所未有的高度。

一、理论基础和样本说明

1.理论基础

(1)史密斯模型

美国学者 T·B·史密斯提出了一个分析政策执行因素及其生态的理论模型,他认为政策执行所涉及的因素很多,但主要有四个变量:理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。[1]四个变量对政策执行过程影响的模式如图 1所示。

(2)互适模型

互适模型的构建者是美国学者M·麦克拉夫林。他在对美国当时教育结构改革问题进行个案研究的基础上,通过由具体到抽象的方法,说明政策执行是执行者与受影响者之间就目标或手段相互调适的一个过程。M·麦克拉夫林认为这应是一个动态平衡的过程,政策执行是否有效取决于二者互适的程度。[2]图 2展示了二者的互适过程及与政策的关系。

2.样本说明

考虑到采集数据的便利性与成本问题,本文主要以广西来宾市为抽样框。在该抽样框内采取多段抽样的方法进行抽样。具体抽样过程分为以下几个阶段:第一阶段,根据经济发展水平和地理位置这两个因素,在来宾市范围内选取两个县级行政区,分别是兴宾区和武宣县;第二个阶段,还是以上述两个因素为依据分别在兴宾区和武宣县各选取三个城镇,它们分别是蒙村镇、石崖镇、寺山镇和桐挽镇、马步镇、桐岭镇;第三阶段,在以上六个城镇中各选取 1个村庄。最后在各村庄选取一定数量的人员对他们进行问卷调查及深度访谈。调查对象主要是当地政府工作人员和农民。因为他们是农民权益保障政策的执行主体和目标群体,这对农民权益保障政策的深入研究至关重要。

笔者在广西进行问卷调查,共发放 350份问卷,回收 330份,甄选出有效问卷 320份,形成了本文的一个重要的数据来源。因此,本文所描述的我国公共产品供给中农民权益保障政策执行的现状及分析、提出的问题与政策建议都基于实地调查数据与相关资料的发现,讨论具有本土化特色。另外,由于问卷回答的随机性,部分一手数据的样本代表性难以判断,但笔者并不就此推断我国公共产品供给中农民权益保障政策的所有情况,而只是就回收的问卷情况做一些初步判断。且广西是西部地区的一个省份,其农民权益保障政策的状况具有一定的代表性。

二、公共产品供给中农民权益保障政策概述

为解决“三农”问题,中央相继出台保障农民权益的政策,各级政府扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,这都极大地促进了农村公共产品的供给,在很大程度上保障了农民享有公共产品的权益。

1.农民享有公共产品权益的涵义

十七届三中全会提出保障农民权益主要包括三个方面:土地权益、享有公共产品的权益、民主权利。同时提出我国已经进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期,从现实的矛盾和问题出发,要推进城乡一体化发展,重要的措施是为农民提供基本而有保障的公共产品。

本文根据十七届三中全会的会议精神并结合实际调查的情况来界定农民享有公共产品权益的涵义。在加快推进“城乡一体化新格局”的进程中,要按照“城乡基本公共服务均等化”明显推进的要求,基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,公共财政向农村倾斜,使广大农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。因此,本文在实地调查的基础上将目前的农村公共产品具体化为农业生产设施、乡村规划和基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等五个方面的内容。

2.公共产品供给中农民权益保障政策简述

十七届三中全会为农民权益保障提供了良好的政策依据和制度空间。近年来国家制定了一系列具有里程碑意义的政策,采取了一系列具有划时代意义的重大举措。一是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税,终结了两千多年来农民种地缴纳税收的历史;二是农业补贴制度。粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等开创了直接补贴农民的历史先河;三是全面推行农村义务教育“两免一补”政策,实现真正意义上的农村免费义务教育;四是普遍建立新型农村合作医疗制度,减轻农民看病就医的负担;五是全面建立农村最低生活保障制度,构筑困难农民基本生活的最后一道保障线;六是加快农村水电路气等基础设施建设,改善农民的生产生活条件。这六个方面的政策基本构筑了保障农民享有公共产品权益的政策体系,初步搭建了保障农民权益的制度框架。

广西根据现实情况推行各项供给农村公共产品的措施。据了解,广西来宾市近年来一直在推行一系列措施,包括:农田基本建设、农产品运输绿色通道、低收入农户创业银行、基础设施、特色产业;五保户集中供养、农村困难群众住房救助、政策性住房保险、新型农村合作医疗;康庄工程、千百工程、生态村建设、新农村建设 1+3行动、小河流域治理、千万农民饮水工程、广播电视村村通、农村电网改造;规模化畜禽养殖、沼气工程、富民攻坚计划;农村污染治理、沃土工程等。这些具体的措施从不同方面加强了农民享有公共产品的权益。

三、公共产品供给中农民权益保障政策执行的现状及问题

本文设计相关问卷,运用 SPSS对数据进行处理与分析。现将这些调查结果进行汇总,从中可以看到农民权益保障政策执行的基本情况。

1.政策执行的整体成效

(1)农民及基层政府人员对政策的熟悉度

为了解与农民权益保障政策相关人员对政策的熟悉度,问卷中设计了“您对所在地实施的农民权益保障政策熟悉么?”的问题。选择结果如表 1所示,有 214人选择“熟悉”,所占比例高达 66.9%,90人选择“一般”,不熟悉农民权益保障政策的只有 16人,比例仅有 5.0%。需要指出的是,我们在调查中了解到,选择“一般”的被调查者对相关政策有所了解,只是对政策的详细内容或全部内容不是很清楚。这些数据直观地说明了农民及基层政府人员在总体上较熟悉农民权益保障政策。高度的政策熟悉度在一定程度上反映了两个问题:第一,农民是政策执行的目标群体,农民对政策比较熟悉,这从一个侧面说明政策执行主体对政策的宣传比较到位。因为“农村政策的传播渠道主要是组织传播,而组织传播中的一个重要指标为‘政府宣传资料’,其发生的频率达 53.9%;另一个指标是干部传播,发生频率为 20.7%。在农民政策的多种传播渠道中,组织传播所占的比例高达 74.6%,其贡献最大。”[3]这佐证了农民对农民权益保障政策的高熟悉度理应归功于当地政府的宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动,积极的政策宣传可以使政策对象更充分地了解政策的意义和目标。基层政府工作人员强大的政策宣传力度为政策的贯彻落实做了很好的铺垫。第二,政策认知是政策执行的基础。[4]基层政府工作人员是最直接的政策执行主体,执行主体只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下,才可能正确无误、积极主动地去执行政策。基层政府工作人员对政策的高度熟悉为更好地落实政策奠定了坚实基础。农民及基层政府工作人员对政策的熟悉度较高,这是政策得到有效执行的良好征兆。

表 1 政策相关人员对政策的熟悉度

(2)农民及基层政府人员对政策的认同度

“政策认同在政策执行过程中具有极为重要的作用,有人甚至将其视为政策执行成功的关键因素之一。”[5]因此,问卷中设计了“您对所在地近年来实施的农民权益保障政策总体感觉如何?”的问题。有 318人做出了选择。选择结果如表 2所示。有190人选择了“很好”,对农民权益保障政策的评价很高,比例高达 59.7%。(注:由于问卷中此题的分析数据存在缺失值,所以有效百分比更能准确反映变量的取值分布情况,以下情况如有类似均取有效百分比。)对政策不太认同的有 23人,比例仅占7.3%。这说明政策相关人员总体上对农民权益保障政策比较认可,表明政策获得了较高的认同度。

政策在付诸实施之前还只是一种具有观念形态的分配方案,政策执行的任务就是要将这种观念形态的政策方案变为现实形态的政策效果。然而,政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的。[6]在现阶段,“之所以有些政策的执行效果不甚理想,其主要原因之一就在于作为政策目标群体的社会公众对所推行的政策缺乏认同感。”[7]据表 2所示,农民权益保障政策获得了农民的高度认同和接受,这为政策的有效执行奠定了合法化基础,进而有利于提高政策的效能。

只有基层政府工作人员对政策有高度的认同感,政策相关主体对政策内容有全面正确的认知,并在此基础上形成政策认同,政策才有可能得以贯彻实施。如斯诺所言:“在任何高度复杂的组织中,要想使任何决策得以贯彻执行,必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”美国著名政治学家希尔斯曼也认为:“即使在行政系统,总统制定政策也不能仅仅依靠他们自己发号施令就使政策得以贯彻执行。他们必须取得他人的合作和支持,获得某些人的赞同,另一些人的默许,还有一些人的热心帮助。”[8]

表 2 政策相关人员对政策的总体评价

2.政策执行中存在的问题

公共产品供给中农民权益保障政策的实施在总体上取得了较好的成果,但是在实际的运行中也出现一些问题。

(1)政策本身与政策对象的需求存在偏差

一些政策的方向与用意都很好,而在实施中我们却发现政策执行的效果并不是很理想。比如,粮食直补政策是想借直补来激发农民种粮的热情以提高农民种植的积极性,而政策执行远没有达到预期的效果。

访谈中我们发现,其实农户也在算一笔账,如果他们到附近打散工,一天也能挣一百元左右。而且农民均反映目前农业生产资料的价格较高,而农产品的销售价格相对而言比较低,两者价格的“剪刀差”使得大部分农民觉得外出打工比种粮务农更划算,这在某种程度上说明,目前的粮食直补政策还难以激发农民种粮的积极性。政策与农民的现实需求存在偏差,政策执行自然难以达到预期的效果。

图 3 中国粮食产量[9]

粮食直补政策是国家鼓励粮食生产、提高农民种粮收益的重要举措。但是政策实施之后,我国粮食增产的速度并没有加快。如图 3所示,2004至2008年我国粮食增产率基本处于下降的态势。所以粮食直补政策有待改进,使政策真正切合农民的需求。

新型农村合作医疗制度是一项非常好的政策,但农户自愿参保率并不是很高。笔者在访谈中了解到,新型农村合作医疗制度在实际运行中存在比较突出的问题:第一,报销起点、报销比例以及报销封顶线的制定缺乏科学的依据。按规定,凡是住院费用达到 500元起付线即可按标准进行报销,而且不限制次数,每人每年累计报销最高限额为 3万元。但是在现实中患者全年累计报销金额达到 3万元的,实际花费的医药费一般都高达 10万元。这样大多数患病农民能得到的报销数额很低。对于一些患重病、疑难杂症的普通农民来说,这些医保补偿只是杯水车薪,没有对农民产生实际的大的帮助,不能真正体现保障农民权益的功能。第二,狭窄的报销范围把许多农民拒于农村医保的门外。按规定凡因交通事故、其他意外事故和因矫形手术所发生的医疗费用均不在报销范围之内。如农村幼儿因先天兔唇实施矫形手术不能享受农村医保;交通事故给农民带来的人身和财产伤害与损失,也不可报销。第三,报销的住院医药费用中不包括检查项目的费用。对于某些参保的患病农民来说,检查费用有时大大高于医药费用,为此他们得到的相应补偿非常少。这些问题使得农户并没有实实在在地享受该政策给他们带来的实惠。

从农业直补政策和新型农村合作医疗制度执行的效果可以看出,政策的方向和用意是很好的,但由于政策没有真正切合农民的现实需求,影响了政策的执行效果。这从另一侧面折射出政策制定需要从政策对象的立场来考虑政策方案,这样制定出来的政策才可能符合政策对象的真实需求,从而有利于解决实际问题。

(2)政策调整存在滞后性

政策的稳定性是公共政策目标得以实现的一个重要前提,但这并不是说政策一出台就一劳永逸。相反,政策应随时间、环境的变化而调整。政策调整是政策执行过程中不可缺少的环节。

访谈中,村民普遍反映目前的农村社会保障水平较低,未能发挥保障功能。典型的例子是农村居民最低生活保障制度(农村低保)的保障标准偏低。低保户反映,每月 35元的低保金多年来没有调整,低保水平偏低。在目前物价高涨的情况下,这一现象日趋明显。图 4是北京、上海、广州农户对现行低保标准的反映情况。

以兴宾区独石村为例,每人每月 35元的农村低保金很难维系基本生活。低保标准应依据基本生活必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定,并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化而不断调整。因此,有关部门应及时提高低保标准使其充分发挥保障功能。

(3)基层政府部门执行政策缺乏规范性

在政策执行组织内部,政策是以自上而下的方式运行的。基层政府是最直接的政策执行主体,为了能因地制宜地执行政策,他们被赋予一定的自由裁量权。然而这无形之中也滋长了以权谋私的行径,影响了政策执行的效果。据了解,对于新型农村合作医疗,政府普遍把农民的参合率作为工作评估考核的主要标准,为能显示“政绩”,相关部门使用行政手段强迫农民加入。一些县市由于完不成上级下达的指标,便指定定点的医院或乡镇干部垫资上缴合作医疗保险费,但大部分县市在垫资时未指明具体为哪一农户,因此农户在生病时也未能得到好处,更有甚者出现了垫资者开假发票套取新型农村合作医疗资金的情况。

图 4 居民评价低保[10]

笔者还了解到目前支农惠农项目的管理比较松散,在项目的确定上也比较随意,人为操作的空间较大。据某些村干部透露,相同的项目因村干部的公关能力不同而获得不一样的补助。这种现象在村庄规划和农田水利等生产设施建设方面尤为严重。这些项目获得政府部门资助的多少在很大程度上取决于村干部对各种权力资源的挖掘能力和对上级的公关能力。这类现象严重影响了政策的公平性,致使政策的战略意图难以落实。

(4)农民参与的积极性不高

根据政策执行的互适模型,政策执行是执行主体与政策对象之间复杂的互动过程。在很多时候,村干部是最底层也是最直接的政策推行者。访谈中,他们普遍反映在工作中会遇到诸多困难,其中村民不理解、不支持、不配合使得他们的工作陷入了极大的困境之中。目前村民的参与积极性不高,参与的意识非常淡薄,在政策执行中处于一种很被动的状态,农民参与的被动地位使得农民无法反映自己的意见或者建议,这容易导致执行主体在政策实施中得不到相应的信息反馈,进而影响政策执行效果。

四、影响公共产品供给中农民权益保障政策执行的因素

政策执行是在复杂的支持系统中进行的社会活动,受到诸多因素的影响与制约。

1.政策本身

政策执行的效果与政策本身的质量密切相关。史密斯模型认为影响政策执行过程的主要变量之一是理想化的政策。高质量的政策是政策有效执行的前提和基础。高质量的农民权益保障政策的标准包括许多方面,但最基本的一条是政策本身要切合农民的真实需求,给农民带来真正的实惠。前文已阐述,由于政策本身与农民的现实需求存在偏差,或者政策的调整远远滞后于现实情况,从而导致政策未能解决农民的实际问题,严重影响了政策效能,比如粮食直补政策和农民低保。而作为农村义务教育的两免一补政策却备受农民欢迎。“两免一补”政策是近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。“两免一补”政策直面农村的现实问题,切合了农民的实际需求,给农民带来了实实在在的好处,用村民的话说就是“人人有书读,个个有学上”,解决了农民的实际困难。

2.政策执行主体

政策执行主体直接关系到政策执行的成败。政策执行实质上是执行主体运用公共权力与目标群体在互动中对利益加以选择、综合、分配和落实的过程。在政策执行中存在着国家利益和地区利益、部门利益和个人利益的冲突与整合。现在我国正处于计划经济向市场经济转变的过渡期,利益主体多元化的格局正在形成,这激发了政策执行主体的利益意识。利益的驱使使得部分执行者以权谋私,扭曲政策执行。

公共选择学派认为,政府一旦形成,其内部的官僚集团也是“经济人”,也会有自己的利益。基层政府人员同样会按“经济人”假设行事,追求自身利益的最大化。近年来不断有报道指出,新农村建设由基层政府主导,地方政府官员大搞政绩工程,对经济建设非但没有起到促进作用,反而使农民承担了政绩工程的成本,劳民伤财。诸如此类的情况并非鲜事。“上有政策、下有对策”,“有利就执行,无利就变形”等均表明政策执行主体会影响政策的有效执行。

3.政策对象

政策的有效执行需要政策对象的积极配合和主动参与。前文中提到农民参与政策执行的积极性不高,农民的参与意识比较淡薄,在政策执行中处于被动的状态。根据政策执行的“互适模型”理论分析,政策执行是执行者与受影响者相互调适的一个过程。一方面政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致,基于双方在政策上的共同利益,彼此须经过说明、协商或妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式;另一方面政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。因此,政策的有效执行需要农民的积极参与。农民需要积极配合政策执行主体,参与到政策执行环节,并及时反馈相关的建议或意见,双向互动有利于提高政策效能。

五、政策建议

保障农民权益是农村工作中的一个突出且重大的问题,当前急需采取相关措施来优化政策执行过程以提高政策效能。

首先,提高政策质量。“政策的有效执行是以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量的政策为基本前提的,而高质量的政策则需要有科学的民主决策制度作保障”。[11]第一,要建立农民需求决定供给的决策机制。与农民利益息息相关的农村公共产品绝大部分属于准公共产品。准公共产品具有不完全的消费非排他性和非竞争性,受益边界相对清晰,村民一般不会隐瞒对该类公共产品的偏好。所以应建立农民需求决定公共产品供给的决策机制。第二,及时调整和完善政策。政策总是基于特定的社会问题,任何政策都有一个完善的过程。政策调整的根本目的在于确保政策沿着正确的轨道实施以达到预期目标。而在政策的实际运行中,相关政策未能随着环境的变化而变化。比如农村低保标准偏低,新型农村合作医疗制度的保障范围狭窄、水平较低等,这些突出问题说明政策需要及时调整和完善。

其次,优化政策执行主体。优化政策执行主体,有利于提高政策执行效果。前文已阐述由于基层政府部门及其工作人员也是理性“经济人”,他们会按照“经济人假设”行事,追求自身利益的最大化,从而导致政策执行被扭曲。因此,需要从内在激励政府工作人员,强化他们的“公仆”意识,一定程度上限制他们的自利动机。公仆意识一旦内在化将会发挥不可低估的作用。

[1] T. B. Smith. The Policy Imp lementation Process[J]. PolicySciences, 1973. V. 4,No2: 203.

[2] 桑玉成,刘百鸣.公共政策学导论 [M].上海:复旦大学出版社,1991:44.

[3] 党新民.农村政策传播模式研究[D].武汉:华中农业大学,2009年 6月.

[4] 宁骚.公共政策学 [M].北京:高等教育出版社,2003:374.

[5] Van Hom and VanMeter. The Imp lementation of Intergovern- mental Policy, C. O. Jones and R. D. Thomas ( ed. )[M]. Public Policy Making in Federal System, BeveryHills: Sage Publications, 1976: 48.

[6] 丁煌.浅谈政策有效执行的信任基础[J].理论探讨,2005(4).

[7] 王国红.试论政策执行中的政策认同[J].湖南师范大学学报,2007(4).

[8] 希尔斯曼.美国是如何治理的 [M].北京:商务印书馆,1986:54.

[9] http://news. u88. cn/zx/shipinzixun_mimianlei/752081.htm

[10]http://news.sohu.com/s2009/5466/s262436182/

[11]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策 [M].北京:人民出版社,2002:290.

(责任编辑:高 敏)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.001

F062.6

A

1008-3928(2010)06-0001-06

2010-10-28

韦彩玲(1983-),女,广西柳州人,华中师范大学管理学院行政管理专业博士生,研究方向为公共政策量化分析。