县域义务教育管理体制的改革与创新*

●张茂聪

县域义务教育管理体制的改革与创新*

●张茂聪

义务教育是国家发展的根本点和起点，是整个教育发展体系的基石。要推进义务教育的健康发展，单有学校甚至教育系统的改革是远远不够的，需要从中央到地方系统的政策支持，需要制度的创新。因为，高质量义务教育的实现，最终都要以政策和法律的形式来推动。在促进义务教育顺利发展的过程中，体制保障是生命线，国家关于“以县为主”的教育公共财政管理政策，县域义务教育发展与创新是关键。

义务教育；管理体制；创新

当前，部分县域在义务教育方面存在很多问题，诸如城乡、区域、各类教育之间发展不平衡问题突出；现行学校评价制度，人才培养模式还不适应经济社会发展需要；公办中小学类的主体地位不明，在人、财、物、课程及其它教学业务方面政府对学校统得过死，依法自主管理难以实现，体制改革的任务十分艰巨；教育投入严重不足，用来规范政府应承担公共教育经费责任制度不能落实，农村义务教育经费投入保障体系还没有完全形成，在某些欠发达地区还表现得相当严重。都与义务教育管理政策的相对落后、现代义务教育保障制度尚未系统建立有一定的关系。制度障碍已经成为我国义务教育发展的较大的障碍之一。因此，就迫切需要建构一套完善的、科学的、可操作的县域义务教育管理体制。

一、现有条件下必须深化农村义务教育经费保障机制改革，才能构建县域义务教育均衡发展的新模式

县域内义务教育投入保障政策体系的建立是一项系统工程。它一是取决于国家相关政策、大的社会环境，二是各级地方政府的重视程度和工作力度。依法建立义务教育的经费保障机制的内容主要有推动义务教育事业健康发展的运行机制、促进教育均衡发展的机制和完善教育投入政策与相关法律机制。依法落实“三个增长”，加大对农村义务教育的投入力度；坚持多渠道筹措教育资金，防止教育资源过度向少数学校集中，促进教育公平；发行“教育债券”，弥补教育经费的不足。面对农村教育投入存在的困境，公平原则应该成为我省分配公共教育资源的首要原则。废除城乡教育双轨制，给予农村教育真正的国民教育待遇，这是用公平原则具体指导我省公共教育制度建设和改革的时代性要求，也是考验我省公共教育体系是否正义的基本标尺。为了真正废除城乡教育双轨制，必须认真反思我省教育制度的伦理基础，摒弃等级观念，让平等正义思想深入人心；必须改革国民教育体制，促进城乡教育平等，特殊优待农村教育。完善教育投入政策与相关法律机制主要是借助于政策和法律来规范和保证教育投入——落实“以县为主”的管理体制、建立政府基金和非税收入等财政性资金对义务教育投入保障机制、建立完备的教育投资法律规范、引导和促进个人教育投资以及民间资本进入教育市场。

教育均衡发展是世界教育发展的潮流，是教育现代化的核心理念。以教育公平为核心的教育均衡发展思想，已成为一种教育理念并逐步深入实践。2007年10月，党的十七大上的报告中明确指出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”，并强调指出“教育公平是社会公平的重要基础”。这充分体现出党和国家对教育均衡发展的重视。目前，区域推进教育(尤其是义务教育)均衡发展已成为我省重要的政策选择，也是深入落实科学发展观，体现教育公平的重要举措和标志。

教育组团模式是在教育均衡发展思想指导下，从社会、经济和教育三个纬度，立足各县社会、经济与教育发展实际而建构的，因应教育均衡发展的一种操作模式。教育组团模式的基本理路是：推进教育资源集中为重点，以城区为中心，以经济与社会发展的优势地区为中心，努力实现教育布局与县域经济社会发展相协调，确立优质教育资源向县城区集中、农村义务教育向乡镇驻地集中、职成教育向经济集中区集中的组团式发展。教育组团的内容包括两个层面：宏观上的教育组团，就是学校等教育机构与社区、产业群组团发展。宏观上的教育组团是教育布局规划结合行政区域划分，把功能和性质相近的教育机构相对集中布置成为教育组团。

教育均衡发展的目标是教育需求与教育供给的均衡，其中教育资源配置的均衡是基础和前提。因此，教育组团将最大限度地保障各级教育机构和受教育者平等地享有教育，重点是平等地分配教育资源，对城乡间、学校间以及各级各类教育间进行教育资源的优化均衡配置，促进均衡发展。教育资源配置中我们坚持教育权利和机会平等性原则；同时也坚持差异性原则，尽可能提供多样化的教育资源；还尤其重视补偿性原则，根据受教育者不同区域的社会经济地位的差距，并在教育资源配置上予以补偿。

二，必须健全县域义务教育督导系统，构建科学的县城义务教育质量监控与保障体系

所谓“教育质量监控与保障体系”是以适应素质教育理念的教育质量观为基础，以实现国家教育目标为依据，在教育行政部门直接领导和宏观指导下，以评估、认证、监督、监测等先进技术为手段来全面保障学校教育质量的持续发展的组织与系统。这个组织与系统监控与保障的内容主要是整个义务教育系统、机构和教师为学生全面发展而提供的教育活动过程、服务是否能够满足社会发展和学生个体发展的需要。监督“过程和服务”是否达到国家标准，是否体现国家意志，“产品”是否符合国家教育目标，是否适应信息社会不断发展的需要。

我们认为构建我省义务教育质量监控与保障体系应当由“评估、认证、监督、监测”等四个要素组成，只有对我省义务教育质量施以评估、认证、监督、监测保障措施，并且使四要素有机结合、相互作用，才能真正保障义务教育质量的不断提高和持续发展。我省义务教育质量监控与保障体系的基本框架：

义务教育质量监控与保障体系分为外部义务教育质量监控与保障体系和内部义务教育质量监控与保障体系，如果要实现义务教育质量监控与保障体系的有效运行，就必须两者密切结合、相互作用，形成良性循环，才能保证义务教育质量监控与保障体系的整个系统的有效性。内部教育质量监控与保障体系是指学校内部的监控与保障系统，主要是指学校自我评价、自我监督、自我控制和自我发展的运行系统，在这里不做详细赘述。外部义务教育质量监控与保障体系主要是指学校系统以外的监控与保障系统，保证外部义务教育质量监控与保障体系的运行机制，由组织、职责、制度、标准、经费、队伍、技术等要素来驱动。

做到：组织要健全、职责要明确、制度要完善、标准要科学、经费要支持、技术要先进、队伍要专业、健全学校自我发展机制。

三、改革县校两级教师培训体系，加强县域教师定期流动轮换机制

中小学教师的继续教育培训，是促进教师专业化和义务教育均衡发展，推动义务教育改革的关键因素，是关系我省教育发展全局工作的一项重要任务。

我省的教师培训总体上是按照行政区划开展的，除了国家和教育部的一些专项培训工作以外，基本上由各省市、各个区县负责本地区的教师培训工作。从县域在我省行政管理中所处的位置来看，它面临着更加艰巨的教师培训的重任。探索县域义务教育教师培训制度，构建合理的教师培训体系，为教师的专业发展和义务教育改革服务，从而实现教师资源的合理化配置，进而促进义务教育均衡发展是教育改革与时代发展的必然要求。l、调整管理结构，整合有效资源，建立新型的县级教师培训机构，2、建立科学的培训成本分担机制，3、构建灵活多样的培训模式，提高培训质量。

本研究认为：师资配置均衡化是实现义务教育均衡发展和实现教育公平的必然要求。师资配置均衡化首先在县域内实现有着重要的意义，它是进一步推进市域、省域师资配置均衡化，进而实现义务教育均衡发展和教育公平的必由之路。

教师流动是促进教师资源合理配置的重要手段。从大量调查数据分析来看，当前我省教师的流动基本是一种无序的流动，这种流动已经造成了师资配置的失调，影响了教育事业的均衡发展。而这种流动现象在县域内表现的尤为突出。教师流动可分为市场流动与行政流动两种情况。市场流动是指教师与学校间以市场交易为原则实现的人事流动；行政流动是指教师与学校间按照教育行政决策与教育制度安排实现的人事流动。当前县域教师流动的主要形式是市场流动，从趋势上来分析表现为从乡镇学校指向城区学校的城乡流动，从普通学校指向重点学校的校际流动。这种流动拉大了城乡之间、校际之间师资力量的差距，影响了教育的均衡发展目标，造成了教育的不公平。因而，要实现县域师资配置的均衡化，迫切需要建立县域教师流动制度，一方面要适当控制教师无序的市场流动，阻止城乡之间、校际之间师资力量的进一步拉大；另一方面要强调政府对流动的行政干预，对县域内教师资源进行统筹安排和合理配置。

县域教师流动的有效实施，必须有相应配套措施为保障。为实现教师队伍合理、有序的在县域内流动，需要制定教师流动考核与评价制度、教师流动福利待遇制度，并深化学校人事制度改革。

四、既要推行“以县为主”的义务教育管理体制，就必须构建县域课程政策保障体系和增强课程的执行力

课程政策是进行课程管理的基本手段，因而，三级课程管理体制的确立决定了课程政策制定的思维转型，课程政策由集权走向“共有”，这就是所谓的“三级课程政策”。地方包括“省、市、县”三级在内的地方，而不是笼统在省一级的地方，省既要抓重点、把握方向，同时省级明确市、县在课程管理政策中的权限，与市、县进行适度的权力分享，充分调动市、县参与课程管理的积极性。以往，地方只是国家课程的忠实执行者，课程缺乏必要的适切性，学生只能在大一统的模式下发展，与素质教育的本质格格不入。三级课程政策的确立，从制度上保障了县一级具有课程政策制定的权利，同时确立了县一级在课程政策制定的主体地位。它为我省课程权力的配置结构开始出现多种权力机构与多种利益主体相结合的局面创设了前提条件，顺应了教育发展潮流，有利于义务教育课程改革的健康发展。

县级政府作为义务教育管理的落脚点和最基层单位，必然要求其制定各种课程政策，确保国家课程的有效实施和义务教育课程改革的顺利进行。这样，以县为主的义务教育管理体制的确立，从根本上决定了县级政府在课程政策制定的主体地位和基本义务。

课程政策的构成要素主要是课程政策目标。它是课程政策三大要素中它的最重要的要素，反映政策的方向、目的和所要解决的课程问题，回答课程政策为什么而制定执行的问题。其次是课程政策载体(手段和工具)，这是三大要素的主体，具有保证实现课程目标的作用。第三是课程政策主体。它是指课程政策的制定者和政策的执行者。

从这个意义上我们将县域课程政策定义为：县级教育行政当局针对目前社会需求、学生愿望及未来发展的趋势，根据国家教育宗旨与法令规章，为了贯彻执行国家的课程政策而制定的指导县域内的中小学课程活动的指导方针和纲领，它旨在满足社会需求，解决县域课程问题，保证国家课程、地方课程、学校课程的有效实施，达成课程目标。

县域义务教育课程政策的本质是对县域本位的中小学课程进行管理，具有两个基本特征：一是地域性。“以县为主”农村义务教育管理体制要求我们将大的区域类别分解到“县”，根据各县的具体情况，因地制宜地建立各县迥然不同的、真正能体现地方实际的管理体制。二是实践性。县域课程政策是县级针对本县存在的课程问题而制定的，相对于国家课程政策而言，它致力于解决县内存在的各种问题，是学校和教师课程实施的指导纲领和方针，具有鲜明的实践性。因而，县级的课程研究和开发的重点是国家课程计划如何在本地创造性地实施，如何促进本地学生、教师和学校的更好发展，为当地的物质文明和精神文明建设服务。

县(市、区)教育行政部门，对本地区义务教育课程管理与开发的主要权力与职责是：根据国家的课程计划和升级的课程实施计划，制定具体的课程实施方案；经省级教育行政部门批准，独立规划和开发本地区的地方课程；检查、评价、指导本地区和学校课程实施；指导校本课程的规划、开发与实施；指导学校根据国家本省中小学教学用书目录，选用教科书；组织本地区课程管理与开发的培训、研究、试验、总结和推广等。

课程政策不仅是一个静态的文本，它更是一个动态的过程。除了要关注政策制定之外，更要保证这些政策得到有效的执行。政策的执行是一个复杂的系统工程，在执行过程中会受到很多因素的影响，因此县级政府必须采取各种措施与手段保证课程政策的执行：提高课程政策制定的科学性、培育良好的政策执行环境、健全政策执行的评估机制等。

（责任编辑：陈培瑞）

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张茂聪/教育部山东师范大学基础教育课程研究中心教授

*本文系山东省哲学社会科学重点研究课题“山东省义务教育管理体制改革与创新研究”研究成果之一，项目编号：07JDB037。