创新体制 整合资源

文/浙江省商务厅厅长金永辉

为 深入实施“两创”总战略，贯彻落实中共浙江省委十二届二次全会、四次全会提出的“整合提升各级各类开发区（园区）”要求，2008年上半年以来，由浙江省政府办公厅牵头，省商务厅和省级有关部门联合组织开展开发区（园区）整合提升试点工作。

背景及意义

目前，全省经国家审核公告的省级以上开发区117个，其中：国家级15个（经济技术开发区5个、高新技术产业开发区2个、出口加工区4个以及保税区、保税港区、保税物流园区、旅游度假区各1个），省级经济开发区57个、工业（高新）园区45个，形成了层次分明、类型多样的区域开放格局，为加快浙江工业化、城市化、市场化和国际化进程做出了重大贡献。2009年以来，全省开发区（园区）积极应对全球金融危机带来的严峻挑战，千方百计保持经济平稳较快增长，1-9月，实现工业增加值2000亿元、实际利用外资30.4亿美元、出口总额304亿美元、财政收入563亿元，分别占全省的34.6%、46.9%、31.6%和17.8%。必须看到，浙江开发区面临着发展空间明显不足、体制优势逐步弱化、产业结构亟待调整等问题，与兄弟省市先进开发区相比还有不小差距，迫切需要通过整合提升全面提高发展水平。

全面分析国内外和省内外形势，不失时机地推进开发区（园区）整合提升，具有以下有利条件：一是世界金融危机引发的经济结构调整重组、国家出台十大产业振兴规划、省委省政府提出“标本兼治、保稳促调”工作主线，为开发区产业结构优化升级带来重大机遇；二是浙江尚有充裕的滩涂和低丘缓坡等土地后备资源，通过科学推进滩涂围垦造地、低丘缓坡开发，可以为开发区提供一定发展空间；三是正在进行主体功能区规划和县（市）域规划制定，以及新一轮土地利用总体规划修编，开发区整合提升可以纳入大空间规划制定调整的通盘考虑之中；四是省内外一批先行先试开发区的发展理念和经验做法，为整合提升试点工作提供了有益启示和借鉴。

这次试点一开始就确立了三大目标：一是创新体制，二是拓展空间，三是提升产业。实现这三大目标对于破解当前浙江开发区发展的瓶颈制约具有最直接的意义。试点过程中遭遇百年不遇的全球经济危机，更凸现出开发区整合提升对于拉动投资需求、振兴提升产业、促进经济复苏所具有的紧迫意义。如果抓住当前经济危机所形成的倒逼机制，把开发区的管理体制理顺了、发展空间扩大了、产业结构调整了，就能为全省下一步产业集群发展、企业集成创新和资源集约利用打下坚实基础，为浙江新一轮产业振兴和经济发展做出更大贡献。

试点所做的主要工作

开发区（园区）整合提升试点工作大致分为三个阶段：

第一阶段，调查研究、制定方案（2008年上半年）。2008年上半年，浙江省政府三次组织省级有关部门赴江苏、广东等地考察开放型经济和开发区工作，形成多份调研报告并总结归纳出大范围整合资源、组团式空间布局、高水平规划建设、集约型发展模式、提高行政配置等经验，结合浙江实际，精心制定试点工作方案。2008年5、6月，省政府三次召集省级有关部门就整合提升工作的指导思想、基本原则、目标任务、整合形式、实施步骤等问题做了深入研究，统一思想，形成共识，数易其稿出台了《浙江省开发区（园区）整合提升试点工作方案（试行）》。省政府主要领导高度重视，在有关上报材料上三次作出批示并要求抓紧实施。

第二阶段，统一部署、指导推进（2008年下半年）。在2008年7月份召开的全省年中开放型经济形势分析会上，浙江省政府正式对整合提升试点工作作出部署。经各市政府推荐上报、省级有关部门研究审核，共确定12个开发区（园区）作为全省首批整合提升试点单位。为加强对试点工作指导，省级有关部门就审核指导试点方案需把握的问题进行了专门研究，并分别于当年9月、11月两次召开试点开发区（园区）整合提升方案汇报会，提出调整修改意见。

第三阶段，探索实践、完善方案（2009年上半年）。2009年2月3日分管副省长召开专题会议听取试点情况汇报，对试点工作中反映的问题提出了“分类处理、分级解决、分步实施”的思路和要求。省有关部门又召开了开发区（园区）整合提升试点方案规划衔接会议，就有关难点问题的解决进一步达成共识。各地按照“不等、不靠”的要求，因地制宜，主动有为，在不断完善试点方案的同时扎实推进各项工作。宁波市还出台了相关指导意见，分步有序推进全市开发区（园区）整合提升工作。

初步成效和经验体会

在浙江省政府领导的高度重视和各地、省级有关部门的共同努力下，整合提升试点工作进展顺利，取得了积极成效，主要体现在以下几个方面：

第一，明确了开发区在新形势下的功能和定位。适应新的开放形势和转型升级的重要任务，通过整合资源、提升产业和创新体制，构筑以开发区为核心、以城镇为依托、以产业为支撑、以功能区为节点、以道路为网络的新的经济发展大平台，统筹工业化与城镇化、园区经济与区域经济发展，更好地发挥开发区在提高自主创新能力、促进经济结构调整、推动城乡协调发展等方面的辐射带动作用，打造新的区域经济增长极，为浙江经济社会发展做出新贡献。

第二，理清了开发区下一阶段发展的工作思路。着眼于今后5—10年实际发展需要，充分利用丰富的低丘缓坡和滩涂资源，通过体制机制创新，整合资源，紧密衔接三大产业带规划、土地利用总体规划、县（市）域总体规划，明确了开发区发展总体规划思路，为开发区下一步发展打下了良好基础。第一批12个试点单位现有主导产业多为浙江传统优势产业，整合提升后准备重点培育发展的产业体系基本是先进制造业和现代服务业，必将极大地促进开发区产业结构的优化升级。如杭州开发区积极推进由“建区”向“造城”的战略转变，加快调整工业布局和产业结构；在江东区块规划重点培育发展先进装备制造业，在下沙区块重点发展现代服务业，规划建设若干个城市综合体，大力发展总部经济、楼宇经济、商贸服务经济。

第三，推动了开发区其它工作。一是积极推进部分省级开发区升级工作，浙江上报国务院要求升级的省级开发区（园区）8家，全部通过国家部委审核进入国务院最后批复程序的有3家（嘉兴、湖州经济开发区和袍江工业区）；二是充分利用浙江开展新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，将全省开发区（园区）全部纳入空间管制规划的重点建设区，为开发区今后调整土地、开发建设创造了有利条件；三是制定了《开发区整合提升专项行动计划》和《特殊监管区建设发展专项行动计划》；四是完善了开发区统计制度和综合考核评价办法。

这次整合提升试点工作取得了一定成效，也为下一步工作积累了一些经验和体会：一是领导重视，部门协同。全省各地、各部门对此项工作都高度重视，行动迅速。不少市的主要领导做出批示、听取汇报，分管领导亲自到确定的试点开发区现场研究整合方案，协调解决遇到的困难和问题。二是解放思想，规范创新。必须坚持解放思想，积极探索创新，但同时又必须符合国家的法律法规和有关政策规定。三是认真筹备，周密部署。整合提升工作，省委十二届二次、四次全会有明确要求，省政府主要领导有明确批示，必须做过细的工作，加强沟通协调，合力推进。四是精心实施，务求实效。检验整合提升工作是否取得成效，主要看三点：管理体制机制是否得到创新完善，发展空间是否得到有效拓展，产业结构是否得到调整提升。

稳步有序推进整合提升工作

为进一步推进全省开发区整合提升工作，提出如下几点意见：第一，要明确指导思想。整合提升工作要坚持以科学发展观为指导，解放思想、探索创新，结合实际、规范操作，地方为主、部门协同；按照“分类处理、分级解决、分步实施”的思路和要求，区分轻重缓急，着眼解决问题，积极稳妥、有效有序加以推进。要以前瞻性、高水平、大空间、多功能的发展规划为先导，以整合资源、提升产业和创新体制为目标，着力增强开发区在对外开放、提高自主创新能力、促进经济结构调整、推动城乡协调发展等方面的辐射带动作用，打造新的区域经济增长极，为浙江经济社会发展做出新贡献。

第二，要明确基本原则。整合提升工作要坚持“四个结合”的原则：一要与正在编制或修编的主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、县（市）域总体规划、海域利用总体规划、林地保护利用规划、环境整治和生态化改造规划等相结合；二要与实施三大产业带规划和自主创新行动计划、促进经济结构调整和发展方式转变相结合；三要与正在进行的低丘缓坡和滩涂资源开发利用试点工作相结合；四要与开发区自身管理体制创新、产业结构优化升级、土地资源集约利用、节能减排和生态化改造等工作相结合。

第三，要明确目标任务。针对开发区目前普遍存在的规划起点不高、发展空间受限、产业层次偏低、体制优势弱化、功能配套不全五大问题，通过整合提升力争实现以下五个目标：一是提高规划水平。坚持规划引领，着眼长远发展，充分体现规划的科学性、前瞻性、整体性、稳定性和可操作性，切实做到“一次规划、分步实施，高点定位，扎实推进”；二是整合要素资源。通过资源优化配置、要素重新组合，拓展开发区的发展空间，增强开发区的发展潜力，促使优质要素和重要资源向开发区集中，优质项目和高端产业向开发区集聚；三是优化产业结构。利用全球金融危机形成的“倒逼机制”，抓住国家出台十大产业振兴规划的有利时机，加强产业规划，优化产业布局，提升产业层次，促进产业集群，加快培育构筑开发区现代产业体系；四是创新管理体制。认真研究、积极探索有利于开发区最大限度发挥整合提升作用的管理体制，赋予开发区管委会必要的经济社会管理权，形成促进开发区科学发展、创新发展、和谐发展的体制机制；五是完善配套功能。建设公共服务平台，增强配套服务功能，积极推进开发区从单一工业功能区块，向多功能、综合性产业区和现代化、生态型新城区发展。

第四，要明确工作程序。一是完善工作方案，整合提升工作初步方案形成以后，要进一步修改完善，站在当地领导层的高度，体现他们的责任、理念和思路。二是做好方案评审工作，依靠当地党委和政府，加强与有关部门联系与沟通，组织相关部门进行评审，整理好评审意见。三是做好方案上报和总结，及时将工作方案及评审意见上报省政府批准，并就整合提升的基本情况、主要做法、初步成效和下步打算报告有关领导和部门。