坚持开放创新 推进整合提升

文/浙江省副省长 龚正

浙江省从1984年10月设立第一个国家级开发区——宁波经济技术开发区以来，开发区已成为浙江扩大对外开放、促进内源发展，提高经济国际化水平的重要平台。目前，全省共有经国家审核公告的省级以上开发区117个，其中：各类国家级开发区15个、省级经济开发区57个、工业（高新）园区45个，形成了层次分明、类型多样的开放平台体系，为加快浙江工业化、城市化、市场化和国际化进程做出了重大贡献。

保持清醒头脑，全面认识开发区的发展现状

近3年来，全省开发区在各级党委、政府的领导下，经受了全国开发区清理整顿的严峻考验和全球金融危机的严峻挑战，在实践中克服困难，在探索中破解矛盾，在创新中提升水平，在开拓中推进发展，对浙江经济社会发展贡献度不断提高。全省72家国家级、省级开发区实际利用外资额占全省近1/2；完成工业增加值、出口交货值和上缴税收均占全省1/3以上，主要经济指标保持持续平稳较快增长。

引进外资成效明显，危机之下实现增长。2006年至2008年，全省开发区实际利用外资总额141.9亿美元，占全省开发区历年累计实际利用外资总额的43.3%。2008年开发区利用外资首次出现下降，但规模和质量有所提高。全省开发区平均单项合同外资额达到1440万美元，比上年提高457万美元。2009年1-9月，国家级开发区外资项目数和实际利用外资额实现正增长，走出了持续一年多的下降通道，全省开发区新批外资项目333家，合同外资40.72亿美元，实际利用外资30.36亿美元，其中国家级开发区新批外资项目126个，实际利用外资额17.03亿美元，分别比上年同期增长3.3%和5.6%，合同利用外资和实际利用外资额分别占全省开发区总额的47.2%和56.1%。尤其值得关注的是开发区内设各类国别（地区）园区已成为浙江外资集聚的重要推动力量。

经济规模不断扩大，产业结构继续优化。2008年，全省开发区实现工业生产总值13665亿元，工业增加值3031亿元，外贸出口512亿美元，上缴税收608亿元，分别比上年增长10.7%、23.8%、6.6%和35.5%，占全省上述四项指标的33.1%、36.8%、32.8%和31.4%。加大主导产业培育力度，加快产业集群发展。宁波开发区进一步提升临港主导产业，2008年钢铁、石化、能源、纸业、汽车、船舶等6大产业产值682亿元，比上年增长24%；杭州开发区电子通信和机械制造两大主导产业工业总产值已占全区的52.4%；萧山开发区引进一期总投资36亿元的青年莲花骄车项目和总投资15亿元的中国重汽增资项目，推动了汽车产业集聚；杭州高新区国家动画产业基地已入驻相关企业80多家，生产的动画片占全省总量95%以上，已跃居全国20多个国家级动画产业基地之首。

资源消耗水平下降，产出效益有所上升。2006年到2008年开发区规模以上企业由8002家增加到11361家，每万元工业增加值能耗由0.69吨标煤降到0.52吨标煤，水耗由27.81立方米降到20.9立方米，分别下降了24.6%和33%；而单位面积产出持续提高，每亩工业总产值从2006年的213万元，增加到目前的290万元，提高了36%。投资密度也由2006年的每亩146万元，增加到目前的每亩186万元，提高了27.4%。截止到2008年底，已有48家开发区和1281家区内企业通过ISO14001国际环境质量体系认证。通过环境质量体系认证的开发区已达到总数的72.7%。2009年1-9月，全省开发区实现财政收入563.4亿元，其中税收517.7亿元，分别增长 11.2%和15.6%。

集聚科技创新要素，提升核心竞争能力。2008年全省开发区新增省级以上高新技术企业226家，经省级以上部门认定的研发中心、技术中心130家；新增省级以上部门认定的名牌、驰名（著名）商标和出口名牌共计334个，获专利9222件；区内企业技改投入额673亿元，占全年固定资产投入额的33.6%。至2008年底，全省开发区拥有高新技术企业1677家，研发中心、技术中心达到570家，占全省的67%；拥有名牌、驰名（著名）商标1496个，各类专利证书33960件。在291万开发区就业人员中，大专学历以上的58万，占20%。

特殊监管区运行良好，功能拓展进展顺利。目前，浙江省已批准设立的海关特殊监管区共7个，其中已通过验收封关运作的6个。全省出口加工区2008年实现工业总产值548.2亿元、进出口总值87.23亿美元、税收总额2.77亿元，分别比上年增长18.7%、23.8%和110%。宁波出口加工区物流中心业务已辐射全国7省市，光电产品检测中心获批为国家重点实验室。出口加工区拓展功能试点已在杭州、嘉兴和慈溪出口加工区全面推开。宁波梅山保税港区正在抓紧建设之中，积极争取在2010年6月实现首期区块封关运作。

在充分肯定全省开发区取得成绩的同时，必须清醒地看到存在的问题和面临的困难：一是规划起点不高。有相当一部分开发区，早期融资能力不强，对中长期发展规划重视不够，造成空间布局混乱，区容区貌较差。二是发展空间受限。开发区原批准面积的开发建设早已完成，一大批新引进项目无地可供，一部分已签约项目无法开工建设。三是体制优势弱化。国家先后对土地、工商、税务、金融等机构实行垂直管理，开发区管委会的一些经济管理权限和特殊优惠政策取消或受到限制，办事难度加大，行政成本增加，服务效率降低。四是产业层次偏低。不少开发区的主导产业仍为传统优势产业和一般加工制造业，先进制造业和现代服务业、世界500强企业、全国有影响的行业龙头企业以及国家战略产业明显偏少。五是功能配套不全。开发区在定位上过于注重工业化，功能比较单一，第三产业发展相对滞后。

明确努力方向，认真贯彻开发区工作的总体要求

近年来，省委召开的一系列重要会议为开发区今后发展指明了方向。2007年底，省委十二届二次全会确立了“创业富民、创新强省”总战略，并首次提出“整合提升各级各类开发区（园区）”；2008年9月，省委十二届四次全会做出了《加快转变经济发展方式 推进经济转型升级》决定，再次重申“积极整合提升各类开发区（园区），加快建设现代产业集群”；2009年5月，省委十二届五次全会做出了《深化改革开放推动科学发展》决定，进一步强调“着力优化开发区空间布局，整合开发区要素资源，推动优质要素和重要资源向开发区集中，优质项目和高端产业向开发区集聚”。

当前全省开发区工作的总体要求是：坚持开放创新，推进整合提升，在新起点上实现全省开发区发展新跨越。其中，关键词有4个，即：开放、创新、整合、提升，简称“八字方针”。开放是立区之本，创新是强区之路，整合是建区之策，提升是兴区之魂。当前和今后一个时期，全省开发区要始终高扬开放创新旗帜，扎实推进整合提升工作，实现开发区又好又快、更强更优发展。

第一，坚持扩大开放，提高开发区国际化水平。

从全国开放形势看。近年来，东部沿海省市以大视野、大气魄、大思路、大手笔，积极打造开放大平台，精心构筑开放新格局。最近，辽宁、江苏两省编制的沿海经济带发展规划分别获得国务院批准，从地方区域构想上升到国家发展战略；天津滨海新区和河北曹妃甸早已成为国际资本投资热土和国家战略产业基地；山东省去年编制完成并开始实施胶东半岛城市群一体化发展规划。尤其值得关注的是，在浙江南端，福建历时五年精心策划的“海峡西岸经济区”终获国家批准，并赋予对台经贸先行先试特权；在浙江北面，上海将南汇区并入浦东新区的方案于2009年5月得到国务院批准，从而使浦东的金融、政策优势与南汇的土地、港口优势整合叠加，为建设国际金融中心和国际航运中心奠定了坚实基础。新一轮对外开放自北向南，自东向西，已完成空间战略布局，浙江在全国新的开放形势下将面临空前未有的竞争压力。

从省内开放格局看。杭州市积极筹划在钱塘江东岸建设大江东工业区；宁波市规划在跨海大桥南冀以慈溪开发区（出口加工区）和慈东工业园区为核心，构筑杭州湾新区；嘉兴市积极推进以“五区一园”为载体的嘉兴滨海新区；台州市正在加速构建以大平台、大港口、大交通、大产业为支撑的沿海产业带；义乌市依托国际商贸城，积极酝酿设立内陆型综合保税区；地处山区的丽水市也抓住纳入“海西区”机遇，借船出海、借梯登高，谋划设立对台经贸合作区，加大东引台资的力度。所有这些设想、规划和举措，与我国新一轮开放大趋势相呼应，与浙江构筑开放新格局相适应。开发区无疑是开放平台建设最重要载体，开发区理应在提升浙江经济国际化水平方面做出更突出贡献。

从全省各地情况看。凡是重视开发区工作、开发区建设发展比较好的地方，开放型经济发展水平就高、质量就好、贡献就大。当然，由于全省各地经济实力不同、区位条件不同、产业基础不同，开发区发展水平也不同。因此，我们提出下一步分类指导的不同要求：环杭州湾和沿海地区的开发区，要扩大开放视野、创新开放举措、优化开放格局、提高开放水平，把开发区打造成为承接国际高端制造业和现代服务业的新经济引擎；内陆、海岛和山区的开发区，要确立开放理念、创新开放思维、加大开放力度、加快开放步伐，把开发区建设成为外向带动与内源支撑相结合的新增长点。同时，要深入推进“山海协作工程”，鼓励发达地区开发区与欠发达地区开发区结对合作、联动发展。

第二，推动创新发展，增强开发区核心竞争力。

创新是开发区保持生机和活力的源泉，只有不断创新才能为开发区发展注入源源不断的动力。开发区创新，包括体制机制、政策措施、管理制度、发展模式、载体功能、产业组织、工作举措等多方面创新。在此，强调三点：

——理念创新是前提。理念引领思路，思路决定出路。开发区新一轮发展要进一步解放思想、转变观念，牢固树立率先发展、创新发展、协调发展、和谐发展、可持续发展的理念，从注重速度规模向注重质量效益转变，从注重外延扩张向注重内涵提升转变，从注重投资驱动向注重创新推动转变；从粗放开发土地向集约利用土地转变。以科学发展理念引领开发区转型提升。

——体制创新是根本。开发区设立20多年来，虽然原有的政策优势、成本优势、资源优势逐渐消失，但“精简、高效、务实”的体制优势还基本保存。新形势下，开发区管理体制可以大胆探索创新。具有新城区特点的开发区，要实施大部制管理体制，继续保持管理机构精简高效的特点和优势；正在开发建设的开发区要完善管委会的管理体制，把主要精力放在规划建设和招商选资上。体制创新可以思想再解放些，思路再宽些，胆子再大些，步子再快些，积极探索形成有利于促进开发区科学发展的体制和机制，不断增强开发区的生机和活力。

——科技创新是核心。新形势下开发区要把科技创新作为推动科学发展的中心环节，积极实施科技兴区、人才强区战略，全面谋划科技体系创新建设，更好地发挥全省开发区的开放优势和产业优势，开放式配置科技资源，聚集国内外各类创新要素，增强开发区的核心竞争力和辐射带动力。

第三，整合要素资源，拓展开发区发展新空间。

根据江苏、广东的创新理念和发展模式，开发区整合要素资源实际上是地方政府通过体制创新、委托管理，在不改变“四至”范围前提下，授权开发区对要素重新组合和资源优化配置，先行解决开发区大的发展空间问题，以便对委托管理区域进行大范围、前瞻性、高水平、多功能的总体规划，全面提升开发区发展水平和辐射能量，成为构筑开放新格局的支撑点和促进区域经济发展的增长极。从浙江首批12个试点单位情况看，开发区整合资源，拓展空间，具有以下重要意义：

一是有利于提高资源使用效率。一方面，浙江“七山二水一分田”，土地资源禀赋并不充足；另一方面，全省尚有270余万亩可围垦滩涂和1万多平方公里低丘缓坡地，在开发区周边还有一些小型园区和废弃盐田。开发区可以通过科学开发、合理使用，促进要素重新组合，资源优化配置，避免恶性竞争，减少资源浪费，从根本上提高资源转化率和经济贡献度。

二是有利于优化提升产业结构。目前，浙江正处于加速工业化进程阶段，工业结构由“轻、小”型向“重、大”型转变，产业体系由企业集中向产业集群过渡。一些重大工业项目和特色产业集群需要较大的空间承载。开发区整合资源、拓展空间，就能为承载优质大项目，促进产业结构优化升级创造基础条件。参加试点的嘉兴、台州开发区和自行整合的余杭、临海开发区，过去是项目等土地，现在是土地等项目。

三是有利于拓展扩大发展空间。开发区在授权托管范围内进行资源整合、规划建设、功能布局和产业配置，有利于加快形成以开发区为核心、以城镇为依托、以产业为支撑、以区域协调发展为目标的新经济平台。同时，也便于开发区在授权托管范围内先行做好前瞻性、高水平的总体规划，逐步调整完善相关规划，为今后可持续发展创造前提条件。

四是有利于辐射带动区域经济。根据开发区未来走势和国内先进开发区实践，开发区不仅有集聚、吸纳要素资源的功能，而且有辐射、带动周边区域经济发展的功能。开发区通过资源整合，走出“围墙经济”，放大溢出效应，实现经济园区与周边地区的良性互动，有利于加速本地区经济增长极的形成，推动区域经济的协调发展。

五是有利于推动体制机制创新。开发区整合行政资源，特别是与相邻行政区、街道、乡镇的整合，必然会涉及到现行管理体制。整合资源的过程，实际上就是体制创新的过程，客观上对体制创新起到了积极地推动和促进作用。

第四，提升发展水平，促进开发区实现新跨越。

全省开发区要全面提升发展水平，着力抓好以下工作：一要提高规划建设水平。着眼未来5—10年发展，按照高起点规划、高强度投入、高标准建设、高密度产出的要求，充分考虑资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，在符合城市总体规划和土地利用总体规划前提下，加强与主体功能区规划和产业、海域、林地、环保等专项规划的衔接，进一步完善开发区相关规划体系，优化空间布局。特别要抓住新一轮土地利用总体规划修编和县域城乡规划制定的有利时机，认真做好开发区整体发展规划和空间布局规划的研究、制定和实施工作，争取在优势区位、重点区域和有条件的地方，规划建设若干个开放型经济大平台。

二要加快转型升级步伐。开发区是浙江省扩大对外开放和促进内源发展的重要平台，是发展先进制造业和现代服务业的重要基地。要带头贯彻省委关于加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的决定，更加注重提高对外开放水平和自主创新能力，更加注重优化经济结构和转变发展方式，更加注重节能减排和保护环境。努力把开发区建设成为外向带动、内源支撑、科技引领、体制创新、环境友好的先导区；成为工业集中、资本集聚、产业集群、用地集约、功能集成的示范区；成为具有“开放特征、创新特性、区域特色、自身特点”的开放开发标志性区域。

三要增强自主创新能力。围绕集聚创新要素、激活创新资源、转化创新成果、提高创新能力，进一步优化开发区自主创新环境，健全公共创新平台，加快形成以企业为主体、以市场为导向的创新体系；促进引进外资与自主创新相结合，大力引导和开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的政策体系和激励机制，增强开发区原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新能力。

四要构筑现代产业体系。加大投资促进力度，创新招商选资方式，优化利用外资结构，着力引进产业带动型、科技创新型、资源节约型、生态环保型项目；加快培育构筑现代产业体系，加强产业规划，优化产业布局，提升产业层次，促进产业集群，推动开发区产业高端化、高新化、高质化、高产化；注重发展与国家十大产业振兴规划和省产业转型升级规划相匹配的相关产业，积极争取国家战略产业项目在开发区布局投资。

五要完善综合配套功能。加大基础设施投入，优化综合投资环境，建设公共服务平台，增强配套服务功能，为区内企业提供技术支持、检验检测、金融保险、信息咨询、投诉仲裁、资质认证、物流仓储、人才培训等服务；大力提升开发区要素吸纳能力、项目承载能力、产业支撑能力和辐射带动能力；着力建设和完善保税区、保税港区、保税物流园区、出口加工区和保税物流中心等各类特殊监管区，切实抓好功能拓展、政策叠加扩大试点工作，推动从单一功能向多功能、综合型园区发展。

全省各地要进一步统一思想认识，加强组织领导，认真研究解决开发区整合提升工作中遇到的困难和问题；省级有关部门要继续支持、积极推进开发区整合提升，并在各自职能范围内配合做好相关工作。在具体实施过程中，要把握好三个原则：一是分类处理。根据问题性质，属于管理体制调整的，按行政程序办理，属于规划范围调整的，按法定程序办理。二是分级解决。第二批以后开展的，只要不涉及四至范围调整变更，由各市确定实施单位并组织有关部门对方案进行评审，报省政府批准。三是分步实施。切忌一哄而起，一线平推，要周密制定计划，区分轻重缓急，先易后难，逐步推进。

全省开发区要站在新的发展起点上，以更加振奋的精神、更加开放的思维、更加创新的意识和更加扎实的工作，努力推进开发区实现新跨越。