把城镇化作为推进西部大开发和桥头堡建设的重大战略

李纪恒

（中共云南省委，云南 昆明 650228）

把城镇化作为推进西部大开发和桥头堡建设的重大战略

李纪恒

（中共云南省委，云南 昆明 650228）

城镇化水平是一个国家或地区工业化、现代化的重要标志。加快城镇化进程，对于云南全面协调可持续发展具有特别重要的意义。改革开放以来，特别是实施西部大开发战略以来，云南大力实施城镇化战略，成效十分显著，同时也面临着一些困难和问题。在未来的发展中，云南一定要把握历史机遇，切实把城镇化作为实施“十二五”规划、西部大开发和桥头堡建设的重大战略，坚定不移地加快城镇化进程，不断提升城镇化水平，为云南经济社会的又好又快发展提供强大动力。

云南；城镇化；重大战略；基本看法；建议

中央提出，实施西部大开发战略的一个重要目标是加快区域发展步伐，增强自我发展能力。实现这一目标的过程，就是区域现代化的过程。国内外的实践表明，工业化、城镇化是区域现代化不可逾越的阶段，工业化和城镇化是区域发展的核心；工业化催生城镇化，城镇化承载工业化；以工业化促进城镇化，以城镇化带动工业化，是一个地区发展的必由之路。未来的“十二五”规划、新一轮西部大开发和桥头堡建设，是全面建设小康社会的关键阶段，也是云南经济社会发展加速转变的时期。工业化和城镇化双轮驱动，是新一轮经济增长的重要推动力，也是调整经济结构、转变经济发展方式的必然要求。

一、对城镇化和加快城镇化进程的认识

城镇化水平是一个国家或地区工业化、现代化的重要标志。一般认为，城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而引起城镇数量增加，城市规模扩大以及由此引起一系列社会经济变化的过程。因此，从城镇化的含义来讲，城镇化是农民进城的过程，是工业与服务业发展的过程，是土地用途转移的过程。从工业革命以来的世界发展史看，一个国家或地区要成功实现现代化，在推进工业化的同时，必须同步推进城市化。加快我省城镇化进程的重要意义，可以从以下几个方面来理解：

1、加快城镇化进程，有利于解决“三农”问题

破解“三农”难题，一条重要而有效的途径，就是加快城镇化进程。加快城镇化进程，一是可以吸引更多的农村富余劳动力从世代所依附的土地上走出来，到城镇安家、就业，从而有效地缓解农村人多地少的矛盾，推动农业的集约化、规模化、专业化生产，提高农业的综合效益。换句话说，就是可以减少农民的数量，减少从事农业生产的劳动力的数量，提高劳动生产率。讲得更透彻些，就是只有减少农民才能富裕农民。二是可以带动农村的工业化和农业产业化进程。城镇化的一个重要特点，就是和工业化、现代化相伴而生，加快城镇化进程，就是二三产业不断发展、壮大的过程。国内一些经济比较发达地区的实践已经证明，城镇化是吸纳农村富余劳动力就业，加快农村工业化、农业现代化进程的有效途径，凡是城镇化水平比较高的地区，“三农”问题就解决得比较好。像我省这样的农业省份，大力发展二三产业，必须依托丰富的农副产品资源优势，培育支柱产业，吸引农民进城，让农民在城里有活干、能挣钱、住得稳。

2、加快城镇化进程，有利于扩大内需、拉动经济增长

投资、消费、出口是拉动经济增长的三驾马车。对我省而言，投资是拉动经济增长最有力的措施，消费是扩大内需、拉动经济增长的重要基础。加快城镇化进程，一是有利于引发大规模的基础设施和公共服务设施投资需求。粗略计算，我省每增加1个城市人口大约会增加50万元左右的城镇固定资产投资。二是有利于引发更多的消费需求。有专家测算，我省城镇化水平每提高1个百分点，就能新增城镇人口近46万人，按2008年城乡居民人均消费水平差距6086元计算，可新增消费支出28亿元。三是有利于促进服务业的发展。城镇化将促进流通、通讯、金融、法律、教育、医疗卫生以及劳动力市场等服务业的繁荣发展，为经济发展提供了广阔市场和持久动力。

3、加快城镇化进程，有利于改善城乡二元结构

目前，二元结构是制约我国城乡发展特别是制约农村发展的主要矛盾，而我省更为突出。2009年，我省城镇居民的可支配收入与农民人均纯收入的差距为4.28:1，远超全国3.3:1的比例。还有教育、卫生等服务需求的差距更大。加快城镇化进程，一是可以改变目前“城小乡大”、“以城带乡”的现状，有助于城乡互补机制的确立和城乡统筹体制的形成，实现工业反哺农业、城市文明辐射农村，使城市文明和农村文明呈现一体化的趋势。二是促进农民由从事第一产业向从事二、三产业转移，有利于农村劳动者学习新知识，掌握新技能，提高综合素质，实现劳动力资源的优化配置。三是促进农村人口向城镇定居，使其享受到更加良好的教育、医疗、文化服务，有利于广大农民逐步改变传统的生产生活方式，告别传统的思想意识，提高生活质量，缩小工农差别和城乡差别。四是随着城镇化水平的提高，城乡户籍制度和就业制度逐渐统一，有利于消除城乡分割的体制机制性障碍，形成城乡交流日益频繁、城乡经济日益融合、城乡社会日益渗透、城乡居民互利共赢共荣的局面。

4、加快城镇化进程，有利于发挥城镇的聚集效应和辐射效应

城镇作为生产中心、贸易中心、科技中心、交通中心和信息中心，是区域经济发展的重要带动力和加速器。城镇化的外在表现是人口聚集，实质是产业和生产要素的聚集，产业聚集又带动人口的聚集。加快城镇化进程，有利于形成现代产业体系；有利于增强聚集产业、聚集生产要素的能力，培育经济增长极，增强经济发展的实力、活力和竞争力；有利于增强城镇的综合承载和辐射带动能力，推动经济社会的发展。

二、对我省城镇化的基本看法

改革开放以来、特别是实施西部大开发战略以来，我省大力实施城镇化战略，城镇化进程逐渐加快，从2004年起，全省城镇化率的提高幅度开始超过全国平均水平。从2000年到2009年，全省城镇化水平从23.36%提高到34%，平均每年提高1.13个百分点。目前，我省初步形成由1个特大城市（昆明）、1个大城市（曲靖）、3个中等城市（玉溪、大理、个旧）、12个小城市以及108个县城、580个小城镇组成的省域城镇体系。但从总体上看，我省城镇化发展仍存在一些困难和不足，主要表现在：一是城镇化水平低。资料显示，2000年全国城镇化水平36.09%，我省为23.36%；2009年全国46.6%，我省为34%。可以看出，虽然新世纪以来我省城镇化进程明显加快，但与全国同期平均水平相比，依然落后了12.6个百分点，所以，提高我省城镇化发展水平的任务非常紧迫。二是城镇化发展落后于工业化发展。工业化率（即工业增加值占全部生产总值的比重）是国际上衡量工业化程度的主要经济指标之一。一般认为：工业化率达到20%-40%，为工业化初期，40%-60%为半工业化国家，60%以上为工业化国家；发展中国家（地区）在工业化初期城市化率一般为37%以上，工业化国家则达到65%以上。2009年，我省工业化率为33.86%，正处在工业化初期，而城镇化率仅为34%。这说明我省工业化与城镇化的发展是落后的，而且工业化和城镇化二者之间的发展又是不对称的，一方面是工业产业的支撑力弱，导致城镇空心化，另一方面是城镇化水平滞后于工业化水平，对全省工业化发展形成掣肘。三是城镇化发展不平衡，地区差异明显。2009年，城镇化高于全省平均水平的有4个州市，分别是昆明（61%）、玉溪（37%）、西双版纳（36%）、红河（35%）;曲靖市城镇化率与全省持平，其余11个州市的城镇化率均低于全省平均水平。昆明的城镇化率为61%，高于全省平均水平27个百分点，而昭通的城镇化率仅为20%，比全省平均水平低14个百分点，比最高的昆明低41个百分点。从城镇体系规模等级结构看，全省城市以中小城市为主体，规模普遍较小，实力相对较弱，城镇体系不健全。四是小城镇总体规模偏小，聚集能力偏弱。理论界一般认为，小城镇总人口5万人以上、镇区城镇人口2-3万人，才能产生一定的集聚效应。2009年，全省镇域人口1万人以下的建制镇有393个，占全部建制镇总数的67.76%；1—3万人的建制镇有73个，占全部建制镇总数12.59%。这表明我省建制镇和镇区规模偏小，人口集聚吸纳能力不足，发展空间和辐射区域相对狭窄。五是城镇基础设施水平较落后。一方面，我省大多数城市综合功能不健全。全省只有昆明市的综合功能较为突出，其他中小城市主要为地方行政中心或资源型城市，功能较单一，对区域的辐射带动作用有限。另一方面，城镇基础设施建设比较落后，大多数指标低于全国平均水平。六是产业结构与就业结构不均衡，大量农村劳动力亟待向非农产业转移。实施西部大开发战略以来，我省三次产业结构的比重一直呈“二三一”格局，三次产业就业人数的比重是“一三二”格局。表1的数据表明，2009年，我省第一产业劳动力比重是增加值比重的3.6倍，第二产业劳动力比重约为增加值比重的28.71%（四分之一强），第三产业劳动力比重约为增加值比重的62.84%。我省劳动力结构和产业结构错位的特征比较突出，大量农村劳动力亟待向非农产业转移。

表1：云南产业结构与就业结构变动趋势比较（单位：%）

根据国际经验，城镇人口占总人口的比重由30%提高到60%的阶段，是城镇化加速发展的阶段。2009年，我省城镇化率是34%，正处于加速发展的阶段。可以说，未来10-20年，我省城镇化发展的空间大、速度快、后劲足，这符合云南城镇化发展的客观规律，符合我国城镇化加速发展的历史潮流。从我们面临的机遇看，建设中国面向西南开放的桥头堡、构建中国——东盟自由贸易区和国家实施新一轮西部大开发，必将有力地推动我省工业化、城镇化的进程。加之，经过这些年的实践，全省上下对推进城镇化进程的认识比较统一，各级干部眼界更加宽广、执行能力大大增强，这些都是加快城镇化进程的有利条件。我们一定要把握历史机遇，切实把城镇化作为实施“十二五”规划、西部大开发和桥头堡建设的重大战略，作为后金融危机时代扩大内需、调整结构、转变经济发展方式的重要举措，作为提升区域综合竞争力的重要途径，坚定不移地加快城镇化进程，不断提升城镇化水平，为云南经济社会的又好又快发展提供强大动力。

三、加快我省城镇化进程的几点建议

1、要走云南特色的城镇化道路

我的理解，云南特色城镇化道路具有以下几个基本特点：一是大中小城市和小城镇协调发展。在城市布局上，合理布局城市群和大中小城市，形成既能适应区域经济一体化和桥头堡建设需要，又能服务农村、农民、农业的城镇化体系网络。大中城市基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展潜力大，是吸纳农村人口的主要载体。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，从而发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。二是集约利用土地等资源。宜居土地有限、水资源短缺是云南的基本省情，如果按照传统的城镇化发展模式，将对资源环境形成较大的压力。在未来我省城镇化发展的过程中，必须坚持人口、资源、环境相协调的原则，集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走可持续发展、集约型城镇化道路。三是统筹城乡发展。城镇化过程中的城乡统筹，即是建立城乡经济良性循环，城市特别是中小城市和小城镇要加快劳动密集型加工工业和服务业的发展，促进其对农村劳动力的吸纳能力。通过城镇农产品加工企业向农村地区的延伸，加快农业产业化步伐，提高农业生产率，促进农民增收。以新农村建设为依托，改善农村的生产和生活环境。充分发挥市场机制的基础配置作用和体制创新，完善城乡之间劳动力、土地等生产要素的合理流动。四是探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。根据我省各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，实施有区别的城镇化战略及相关政策措施，探索城镇发展与交通建设、民族风情、历史文化、旅游开发、新农村建设的结合，因地制宜地确定不同的城镇化模式和城镇发展空间形态。

2、要推进工业化、城镇化协调发展

城镇化和工业化是相互依存、密不可分的，城镇是二三产业的依托和载体，没有较高的城镇化水平，二三产业就失去了生存的基础；同时，二三产业又是城镇化的支撑，离开了二三产业的支撑，城镇就会成为一个有“城”无“市”的空壳。因此，在加快城镇化的进程中，必须坚持以工业化促进城市化，以城市化带动工业化，通过产业的聚集促进人口的聚集。一要坚持走新型工业化道路，提升以二三产业为主的结构层次，构建现代产业体系，不断壮大城市的产业实力，以产业的发展支撑城市的发展，努力实现经济增长、就业增加与新型城镇化发展的良性互动。二要按照布局集中、产业集聚、用地集约的要求，完善城市功能分区，合理配置工业用地，规划建设好各类开发区和产业园区。三要引导产业向园区集中，园区向城镇集中，努力把各类园区建设成为项目建设的平台、对外开放的窗口、产业升级的高地、城镇发展的新区。

3、要统筹推进城镇化与新农村建设

近年来，我省通过采取加强新农村建设、推进新农村重点村建设、推进扶贫开发整村和整乡推进、农村灾区恢复重建、农村地震安居房建设以及选派新农村建设指导员和大学生村官等举措，在统筹城乡发展特别是统筹城镇化与新农村建设方面作了积极的探索和尝试，取得了较好成效。在推进城镇化过程中，必须坚定不移地坚持并不断完善。最近，在中心组学习会之前，我再次到红河州的开远市进行了专题调研。开远市在统筹城乡发展特别是统筹城镇化与新农村建设方面做了积极探索，有不少做法和经验值得重视。开远市统筹城乡发展的主要做法有：一是实施整市推进、全面覆盖、全面突破战略。突出重点，加大城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、社会事业发展、劳动就业和社会保障、党的基层组织建设和城乡社会管理等方面的统筹力度，强势推进城乡一体化建设和新农村建设。二是推动发展资源向农村倾斜。2009年，开远市财政对“三农”投入与城市投入基本实现对半开，成立了全省首家新农村投资公司和新农村投资担保公司，通过市场运作，实现金融投入“三农”10亿元，动员250多万人次投工投劳和农民直接投资2亿多元，带动农业龙头企业投入“三农”资金达6.4亿元。三是实施解民生“十四难”工程。开展解决行路难、饮水难、就医难等“十四难”惠民工程和覆盖城乡的83项民生关爱工程行动，着力把改革开放的成果转化为城乡居民的幸福生活享受。四是加强统筹城乡发展的组织领导。成立领导小组，出台涵盖城乡基础设施、产业发展、社会建设、文化建设、环境建设和制度建设的14个配套文件。目前，开远市的统筹城乡发展试点工作正在深化推进，务求取得更加明显的成效，积累更加有益的经验。小城镇是农村一定区域内的经济、技术、服务中心，是离农民最近，农民最熟悉的城市，也是一定区域内农副产品的加工、流通基地。要把小城镇和中心村镇建设作为统筹城乡发展的重点，在抓好试点的基础上，加强小城镇综合改革，抓紧研究制定培育中心镇的有关政策。要稳妥开展乡镇合并和迁村并点，搞好城郊结合部、交通要道和等级公路沿线的村镇建设，把小城镇建设成为农村人口集聚、产业集聚和商品集散的中心，把中心村建设成为城镇化居民点，从而实现城市繁荣带动农村发展、城乡共同富裕的目标。

4、要优化城镇空间布局

一要加快培育和发展滇中城市群。以昆明、曲靖、玉溪、楚雄为依托，推动滇中城市群加快发展，提升在桥头堡建设中的核心地位；发挥中心城市的辐射带动作用，强化城市群各城市间的交通联系，加快公路、铁路、机场、港口等区域性基础设施网络建设，构建城际快速客运系统和高效货运系统。二要做大做强做美省会城市。昆明要继续发挥领跑作用，以更高的标准改善交通条件，提升环境质量，提高文化品位，推进产业结构向高端发展，增强对全省的综合服务功能和对滇中地区的辐射带动能力。三要推动大中小城市和小城镇协调发展。支持玉溪、大理、个（旧）开（远）蒙（自）等城市率先发展，建设成为产业人口集聚能力较强、综合承载能力提升快的高标准中等城市；支持楚雄、丽江、保山、景洪、普洱、临沧、文山、昭通等城市加快发展步伐，尽快进入中等城市行列；其他县级市、州府所在地和发展潜力大的县城、中心镇，建设成为高标准的小城市；在人口较少和经济实力较弱的县，重点发展县城；扶持一批基础条件好的中心镇提升发展质量。要沿交通枢纽、交通节点、交通干线发展城市和城镇。交通作为国民经济发展的基础设施，是区域发展和城镇化的重要支撑。四要围绕“桥头堡”的大通道建设，加快我省与四川、贵州、西藏、广西等省区连通的高速公路、高等级公路建设，加快全省以高速公路、高等级公路为骨架的交通道路体系建设，加快铁路、机场、港口的建设和改造，加快州市、县骨干道路交通网的改造、建设，切实按照综合立体交通网络构建科学合理、集约用地的城镇化空间格局。特别是要大力发展瑞丽、景洪、河口、腾冲等边境口岸城镇和水富、镇雄、罗平、富宁、永仁、华坪等省际交界区域的县城和重点集镇，着力建设云南对外开放的“窗口”。五要根据区域发展需要，创造条件，科学合理地调整行政区划，在条件成熟的市县乡，适时推进撤县建区、撤县建市、撤乡建镇。

5、要增强城市的综合承载能力

发挥城乡规划的引导和调控作用，搞好城市总体规划、土地利用总体规划修编，加强城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护建设总体规划和经济社会发展总体规划的衔接协调。以县（市）和乡镇为单元进行城乡一体规划，统筹安排城乡居民点和产业布局、基础设施建设及社会事业发展、经济社会发展和生态环境保护。推进城乡规划对外开放，引进先进规划理念，切实维护城乡规划的严肃性和权威性。加快城市基础设施建设，突出抓好路网改造以及地下管网、污水垃圾处理、园林绿化和防灾设施建设，提高城市基础设施水平。加强城际交通与市内交通衔接。推动城市节地节水节能。加强城市规划建设管理机构和队伍建设。

6、要创新城镇化发展的体制机制

要结合我省实际，加强城镇化的政策研究。加快推进户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益；创新投融资体制，按照“政府主导、市场运作、企业主体、社会参与”的原则，拓展资金筹措渠道，形成多元化投资新格局；创新土地管理机制，严格土地管理，确保政府垄断城镇土地一级市场，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场，积极探索农村宅基地流转机制，健全对被征地农民的合理补偿机制；深化城市管理体制改革，推进城市管理重心下移，建立和完善城市管理长效机制。特别是地级市要探索完善一级规划、二级建设、三级管理、四级网络服务的治理模式。

7、要加强对城镇化工作的领导

省委、省政府要加强对全省城镇化发展重大问题的研究，抓好城镇化进程的推进。各级党委政府要把推进城镇化纳入工作安排，健全决策机制、领导机制、工作机制和督查机制。加强城市规划、建设、管理人才队伍的教育培训、引进使用，切实提高各级领导班子、领导干部推动和领导城镇化发展的能力。

总的看，推进城镇化是一个复杂艰巨的过程。我坚信，在中央和省委、省政府的正确领导下，我们一定能解放思想、奋发进取、攻坚克难，推进我省城镇化工作再上新台阶，为推动西部大开发、建设“两强一堡”做出新的更大贡献。

责任编辑：刘建文、陈文兴

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1671-2994（2010）04-0005-05

2010-07-01

李纪恒，男，中共云南省委副书记、省委党校校长。