从古代人事制度角度解析大唐盛世的兴起

方高峰,张晓连

(1.湘潭大学商学院,湖南湘潭 411105;2.山东理工大学人事处,山东淄博 255049)

从古代人事制度角度解析大唐盛世的兴起

方高峰1,张晓连2

(1.湘潭大学商学院,湖南湘潭 411105;2.山东理工大学人事处,山东淄博 255049)

唐代人事制度,在指导思想上,在强化皇权的前提下,强调发挥统治集团的集体智慧,确定“以民为本”的治道,以提升行政效率为追求目标;在选任制度上,把“得人”视为国家“致治”之根本,完善科举制,以法律手段严肃官员选任;在监管制度上,制定了比较成熟的考课法,专职监察机构御史台已完全摆脱行政机关的掌控,成为君主直接控制的监察部门;在廉政制度建设上,重视廉政教育,倡导廉政风气,严惩腐败,依法保证清廉,防微杜渐,从严监管。唐代人事制度是大唐盛世兴起的重要原因,其合理内核仍然给我们留下了很多启示。

人事制度;指导思想;选任制度;监管制度;廉政制度

随着我国经济迅猛发展、综合国力逐渐提升与社会日益进步,国人开始憧憬盛世的来临,因此,近年来我国出现了一股探讨历史上盛世的热潮,而中国历史上的盛世时期莫过于汉、唐,而大唐盛世景象又远过于大汉。一个盛世的形成,原因是多方面的,也有许多机缘巧合,我们试图从人事制度的角度解析大唐盛世的形成及其给我们后人的启示。

人事制度,这是一个现代词汇,古代人事制度主要是官员的管理制度,它包括人事指导思想、官员的选任制度、监管制度、廉政制度、品级制度、俸禄制度等等,我们想主要从指导思想、选任制度、监管制度、廉政制度等方面加以分析。

一、唐代人事制度的指导思想

指导思想无疑是人事制度的基础与核心,它决定着人事制度的其它各个方面。封建王朝人事制度的指导思想,可以说主要有两方面的内容,一是加强皇权,二是提升统治效能。李唐王朝为了加强皇权,采取了诸多措施,如削弱相权,加强层层监管等,可以说唐王朝是专制主义中央集权制度强化的重要时期,这方面的研究成果甚多,这里不赘述。在保证皇权至高无上的同时,以唐太宗李世民为首的李唐前期统治者也能采取措施来提升统治效能,其中很重要的就是重视发挥统治集团的集体智慧。

(一)在强化皇权的同时,强调发挥统治集团的集体智慧

据《贞观政要·政体》记载,贞观四年(630年),唐太宗李世民和大臣们讨论隋文帝是一个怎样的皇帝,大臣萧瑀就讲隋文帝是一个兢兢业业的君主,每每天不亮就起床,太阳下去了也忘了吃晚饭,可谓“勤劳思政”。唐太宗却认为,隋文帝这样做是不对的,他不肯信任各个部门,不懂得放权,什么事情都要自己决断,虽然自己也很辛苦,但这是不合理的,也是容易出问题的。他说“以天下之广,四海之众,千端万绪”,一个人怎么能来得及处理呢,并且,一个人一天大概能处理十件事,对错往往各半,处理对了的则没问题,处理错了的怎么办呢,一天有五件事处理错误,这样日积月累,国家哪有不亡之理呢?所以唐太宗认为,凡事都应该“百司商量,宰相筹画,於事稳便,方可奏行”,即任何事都应该先让各个部门来商量,拟出初步设想后,交由宰相集体讨论,宰相们觉得可以了,再草拟决议,然后奏报皇帝批准执行。

以唐太宗为首的李唐前期统治者,重视发挥各级官员的作用。他们认识到唐王朝能否巩固与兴盛,关键在于统治集团的同心协力。唐太宗多次向臣下阐述:“朕赖公等共相辅佐”、“君臣本同治乱,共安危,若主纳忠谏,臣进直言,斯故君臣合契,古来所重。若君自贤,臣不匡正,欲不危亡,不可得也”。[1]147这里把“纳忠谏”、“进直言”,提到关系国家治乱安危的高度,又将二者视为君明、臣贤的标准,只有明君、贤臣共同努力,才能保全国与家。为此,以唐太宗为首的大唐前期统治者,注意纳谏。他们认识到“每商量处置,或有乖疏,得人谏诤,方始觉悟。若无忠谏者为说(悦),何由行得好事!”唐太宗就对臣下们说:“人欲自照,必须明镜;主欲知过,必藉忠臣。……公等每看事有不利于人,必须极言规谏。”[1]82又说:“公等食人之禄,须忧人之忧,事无巨细,咸当留意。今不问则不言,见事都不谏诤,何所辅弼”。[1]431唐太宗常“诏京官五品以上更宿中书内省,每召见,皆赐坐与语,询访外事,务知百姓利害、政教得失焉”,[1]26玄宗统治前期,“求治甚切”,宰相姚崇、宋璟、卢怀慎等“敢犯颜”直谏,“同心戮力”。玄宗也能虚心纳谏,姚崇所上“十事要”,玄宗皆纳之,成为其施政大纲。为发挥臣僚的谏诤封驳作用,唐朝在门下省设有以规谏皇帝为专门职责的谏议大夫、左补阙、左拾遗等官职。唐前期出现了许多历史上有名的谏臣,如唐太宗时期的魏征、唐玄宗时期的姚崇等。

为能发挥上层官僚的集体智慧,唐王朝前期在保证皇权至上的同时,能对皇权加以约束,在制度上表现为唐初的群相制与政事堂制度。

唐朝没有专职宰相,实行群相制,以中书省、尚书省与门下省三省长官共同为相,共同论执朝政,这样一方面分散相权,使之相互制约,便于皇帝的集权与控制;另一方面,便于发挥他们的集体智慧。从唐高祖李渊开始,创设政事堂制度,将宰相集体议事活动用制度的形式固定下来,并且规定宰相办公场所叫政事堂。

唐制规定,宰相“午前议政于朝堂,午后理务于本司”,[2]632即每天上午都在政事堂议事,下午到自己负责的本部门处理公务。凡是重要政务或重要官员的任命,都要由宰相首先在政事堂集体讨论,形成决议,具体由中书省负责起草“诏令”,门下省对之进行审核,然后上奏皇帝,皇帝认可后,再下发到尚书省执行。凡是皇帝命令,都须经政事堂讨论通过,再加盖中书门下之印,才能颁行发生效力,如果皇帝不经政事堂议决副署、未加盖“中书门下之印”而直接下达命令,当时都认为是违制的,往往不为执行机关所认可。如果出现这种情况,皇帝只能将装诏敕的封袋由正封改为斜封,所书诏敕,不能用朱笔,只能用墨笔,以“墨敕斜封”的形式下发命令,以请下面承认。唐代凡有皇帝违反政事堂制度的,都遭朝野非议。[3]91唐前期政事堂制度对皇帝权力加以约束,这在历史上是绝无仅有的。可以说唐前期,国家的最高决策是由宰相和皇帝来共同决定的。[4]敢于发挥宰相群体的作用是“贞观之治”与“开元盛世”得以实现的重要保障。中唐以后,群相制与政事堂制度开始遭到破坏,其中既有藩镇对相权的侵夺(使相制),又有宦官典枢密,侵夺相权,造成权力机制的失衡,从而导致唐王朝的败落。

(二)确定“以民为本”的治道

民本观念是儒家的传统思想,孟子即曰“民为贵,社稷次之,君为轻”。以唐太宗为首的唐朝统治者对此加以发展,唐太宗曾说:“天子者,有道则人推而为主,无道则人弃而不用,诚可畏也。”[1]34

中国自从进入文明以来,国家最高统治者国王或皇帝都叫天子,之所以叫天子,是因为自认其权力来自上天,他们是上天派到人间来管理百姓的,因此是神圣不可侵犯的。而唐太宗却认为天子是“人推而为主”,是老百姓推举出来的,所以天子的权力是百姓赋予而不是上天赋予的,这在中国历史上是从未有过的君权思想。[4]正因为天子是老百姓推举出来的,所以如果你“无道”,老百姓当然也可以“弃而不用”,即反对你。所以唐太宗经常说“君者,舟也,人者,水也;水能载舟,亦能覆舟!”这本是战国时期思想家荀子说过的话,因为唐太宗经常把这句话挂在嘴边,以致后人认为这是唐太宗的名言了。载舟覆舟的原理使他对老百姓有种畏惧感。因此他经常说“为君之道,必须先存百姓”,[1]2做皇帝最大的道理就是要使百姓得以生存,君臣时刻要“以百姓之心为心”,[1]29就是要按照老百姓的意愿处理政事,因此必须“薄赋敛,轻租税”,使老百姓“人人皆得营生,守其资财”。[1]41

要做到这一点,首先君主本人必须节欲。唐太宗曾多次说到“夫安人宁国,惟在于君。君无为则人乐,君多欲则人苦。朕所以抑情损欲,克己自励耳”,“凡事皆须务本,国以人为本,人以衣食为本,凡营衣食,以不失时为本。夫不失时者,在人君简静乃可致耳”。[1]43传统经济主要是农业经济,而农业经济最重要的就是要不失时节,而要做到不失时节,最重要的就是官府必须保证轻徭薄赋,而要做到这一点,君主本人必须简静自律,这样臣下才能效法,百姓负担才能得以减轻。所以他说“若损百姓以奉其身,犹割股以啖腹,腹饱而身毙”,“唯欲躬务俭约,必不辄为奢侈”,“省徭赋,不夺其时,使比屋之人恣其耕稼”。[1]423因此统治者应该从社稷苍生的角度考虑,不能放纵自己的口腹之欲、声色之欲。

为了确保轻徭薄赋,对百姓剥削有制,《唐律疏义·擅兴律》总240条规定,凡“修城郭、筑堤防,兴起人功,有所营造”,都要预先申报尚书省批准,未经批准擅自动工要受处罚。唐律规定,“诸有所兴造,应言上而不言上,应待报而不待报,各计庸,坐赃论,减一等”;《擅兴律》总241条则说,“诸非法兴造及杂徭役,十庸以上,坐赃论”。据唐律,非法兴造包括两种情况,一是法令无列的兴造项目,二是法令上虽有列,但兴造不适时的项目;所谓杂徭役,指非时科唤丁夫,注文说,虽是属于为公事役使,但不是法令所允许的情况,也要同样处罚。坐赃,这是很重的罪名,其计算幅度是价值一尺绢就要行杖刑二十,一匹则加一等,最高可处三年徒刑。如是非法赋敛,处罚更重,《户婚律》总173条明确规定,“若非法而擅赋敛,及以法赋敛而擅加益,赃重入官者,计所擅坐赃论;入私者,以枉法论,至死者加役流”。如果所得入官,按坐赃罪论处,如果入私,则以枉法罪论处,而按唐律规定,枉法的处罚标准是,价值绢一尺,行杖刑一百,以一匹递增,罪加一等,达到十五匹,就要处以绞刑了,这不可谓不严了。

从史籍来看,唐太宗基本上算是比较节欲的,特别是在他统治前期确实是做到去奢省费。唐玄宗统治前期即开元年间,也能遵循太宗“抑欲而昌”的做法,所以这一时期百姓负担相对较轻,这是“贞观之治”与“开元盛世”出现的重要前提。

(三)以提升行政效率为追求目标

首先,精减机构。国家官僚机构与官员人数,既关涉国家财政负担,又与政府行政效率密切相关,唐朝统治者认识到“当须更并省官员,使得各当所任,则无为而治矣”,因此,精减机构是唐朝统治者追求的目标,据《通典·职官》记载,“贞观六年,大省内官,凡文武定员六百四十有二而已。”唐太宗时期中央官员仅有600余人,这可谓精减了。可经过武则天的放手招官,与中宗、韦后、太平公主等的“墨敕斜封”,大量非制度化授官,官僚机构迅速膨胀,唐玄宗继位后,乃大肆裁减机构,《唐六典·吏部》载:“开元二十三年,敕以为诸色补署,颇多繁冗,停废诸司、监、署、府十余所,减冗散官三百余员。”为了使国家编制的严肃性得到维系,以刑律追究超编者的罪责。《职制律》总91条规定,“诸官有员数,而署置过限及不应置而置,一人杖三百,三人加一等,十人徒二年”。

其次,从法律上规定公务处理期限。为了保证行政效率,唐朝法律根据公务的性质、事务繁简及路途远近等情况,对其送达及处置规定了明确的时限,叫程限。《职制律》总111条规定,“诸稽缓(皇帝)制书者,一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”,“其官文书稽程者,一日笞十,三日加一等,罪止杖八十”;《职制律》总132条规定,“诸公事应行而稽留及事有期会而违者,一日笞三十,三日加一等,过杖一百,十日加一等,罪止徒一年半”。政事没有及时处理都将受到法律的惩处。

二、选任制度

国家的大政方针确定后,需要各级官僚去贯彻执行,所谓道路、纲领、政策制定以后,“干部决定一切”,这个道理中国历史上很多君王都是懂得的。作为一代政治家唐太宗对此更是深得其味,他多次说,“致安之本,惟在得人”,“为政之要,惟在得人,非用其人,必难致治”。[1]383明确地把“得人”视为国家“致治”之根本,在他晚年总结他实现大治的三条原因中,第二条即是“进善人,共成政道”。为了更好的选拔人才,唐太宗多次要求宰相们放下其他“细碎”政务,专心求访人才,并把“铨衡人物,擢尽才良”作为选官部门工作成效的最高标准。唐太宗择官时特别强调,“吾为官择人,唯才是与,苟或不才,虽亲不用;如其有才,虽仇不弃”,留下了许多经典范例,如唐太宗的叔叔李神符,贵为皇叔,又对李唐立过不少功劳,但却缺少治国之才,因而终身得不到重用;而魏征,曾是农民军将领,投奔李唐后,又曾多次劝太子李建成谋杀他,可谓是唐太宗的“昔日仇敌”,但魏征“雅有经国之才”,故而太宗委以重任,对其所陈大事,也都能“欣然纳受”。唐玄宗前期,也能做到“务在择人,随才授任,使百官各称其职”,[5]6724注重人才选拔,以致王夫之感叹“唐多能臣,前有汉,后有宋,皆所不逮”,[6]579而这正是大唐盛世形成的重要保障。

为了保证人才的选拔质量,唐王朝在选举制度上,完善了隋代开始的科举制,在古代社会,科举制度应该说是最合理的选官制度了,它实行公开考试,择优录取,标准具体,方法公平,有相当大的开放性和竞争性。科举制扩大了选官范围,能够吸收更多知识分子参政,选官的途径扩大了,更有利于人才的选拔,这无疑是一大社会进步,以致后来成为西方文官制度的渊薮。科举考试的内容主要是儒家经典,而儒家经典的知识与行政能力明显存在着一定的差距,为此,唐代将选官与任官相分离。在唐代,科举考试合格,一般不会立即授予官职,而只是取得任职资格,而能否任职、任何种职务必须通过吏部铨选。铨选根据职位空缺,以及职位对任职者的具体要求进行,以职择人。吏部的铨选考试,择官标准有四项:即“身、言、书、判”,“身”,即身材,要求“体貌丰伟”;“言”,即言词,要求“言词辩正”;“书”,即书法,要求“楷法遒美”;“判”,即公文判词,要求“文理优长”。[2]360如果四者都达到要求,则以德行优者先取;德行相等,则考察其才干,才干也差不多的话,则考察其劳效,即功劳。吏部铨选制在一定程度上弥补了科举制的不足。

为了严肃官员选任,唐朝以法律手段加以规范。根据唐律,地方及京城学馆每年必须按规定向国家贡举一定数量的优秀学生,不按规定要求贡举,要追究刑事责任,《职制律》总92条规定,“诸贡举非其人及应贡举而不贡举者,一人徒一年,二人加一等,罪止三年”。这里主要指两方面的内容,一是“才堪利用,蔽而不举”,即埋没人才,二是“德行无闻,妄相推荐”,即不负责任的推荐品德不佳的人选,对这一点唐律处罚是很严的,“若使名实乖违(即德行乖僻)即是不如举状,纵使试得及弟,亦退而获罪”,唐律把科举考试与吏部的铨选,都统称为“课试”,若“课试不以实,及选官乖于举状,以故不称职者,减一等”(《职制律》总91条),这方面的犯罪,不要说是故意,即便是过失犯罪,也要追究刑事责任。

唐前期,以唐太宗为首的统治者实行“民本”政策,而使天下百姓能够安居乐业的关键在于地方官,所以特别重视地方官的人选。唐太宗多次向臣下们说,“朕每夜恒思百姓间事,或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否……朕居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实治乱所系,尤须得人”,[1]157“县令尤为亲民,不可不择”,因此,他不仅亲自挑选刺史,而且在屏风上写上地方官的姓名,早晚观看,他们做了什么善事,写下来,做了什么恶事,也记在其名下。唐制规定,“要官儿子,少年未经事者,不得作县官亲民”,[7]7551“凡官不历州县者不拟台省”。[8]351唐玄宗前期,励精图治,也很重视地方官人选,他多次提到“诸刺史、县令,与朕共治,情寄尤切”,[9]1492因此,经常亲选刺史、县令,如有一次他亲选刺史11人,有次亲选县令163人,据《新唐书·刑法制》记载,“玄宗自初即位,励精政事,常自选太守、县令,告诫以言,而良吏布州县,民获安乐。二十年间,号称治平,衣食富足”。可见开元盛世的出现与重视地方官人选是分不开的。

总之,唐前期,官员选任制度执行较好,但到中、晚唐,内有宦官专权与朋党之争,外有藩镇割据,朝政腐败,权贵操纵选举的现象十分严重,到唐穆宗时期,“每岁策名,无不先定”,因此盛世也就不再了。

三、监管制度

(一)考绩制度

唐代是我国传统时期考绩制度的完备期,唐太宗时期制定了比较成熟的考课法。唐制规定,尚书省吏部是负责考核的中央机关,有时皇帝也会直接委派朝廷大员主持。考核标准是“四善”、“二十七最”。所谓“四善”指的是:“一曰德义有闻”,“二曰清慎明著”,“三曰公平可称”,“四曰恪勤匪懈”,即德、慎、公、勤四字,这是对官员政治素养与一般品质的共同要求,也就是“德”的标准。“二十七最”是“才”的标准,即对各种不同官员的具体要求,它将各种官职按不同性质分为二十七个种类,订出各类官职的具体考核标准。考核实行每年一小考,四年一大考,考核结果分为九等,然后据此决定官员的赏罚黜陟。唐律规定,“诸食禄之官,考在中上已上,每进一等,加禄一季,中中者守本禄,中下已下,每退一等,夺禄一季。若私罪下中以下,公罪下下,并解现任,夺当年禄,追告身”,[10]256即第五个等级的维持原有待遇,每上升一个等级,增加一季俸禄,相应的每降一个等级则要剥夺一季俸禄,如果因犯私罪而定为第八等或因公罪定为第九等,都要就地免职,并取消当年俸禄。

为了鼓励地方官员发展地方经济,对州县地方官的考绩,除“四善”、“二十七最”的一般标准外,户口增减、农田损益,也是重要的考核内容。唐制规定,把州、县现有户口和土地各分为十分,户口增加一分,刺史、县令考核等级各上升一等,反之亦然。耕地增加二等,也进一等,并且规定,户口、土地同时增加,可以累加。[2]370-371

为了防止考课有弊,有时皇帝会临时派员巡察各地以考核官员,同时从法制角度加以规范。唐律规定,如果考核不实,要参照“贡举不实”之罪处罚,即“一人徒一年,二人加一等,罪止三年”。

唐前期的考绩制度是严格的,如唐太宗贞观二十年,遣使者22人分巡各地,后根据巡视结果,升擢二十人,七人因罪赐死,数百人因不称职而罢免。[5]6234唐玄宗前期也能坚持严格考核官员,年考庸官不用至少不重用,贪官及行贿官员解职并终身不用。

唐代考核制度问题是明显的,如“四善”太空乏,标准不易掌握,往往因人而异;同时“善”与“最”的轻重也处理不当,“最”是对官员本职业务的要求,理应放在首位,但唐代却轻“最”重“善”。[11]144唐律规定,无“最”而有一“善”以上,同样可以得到中等以上的好等级。这必然导致官员们不在本职工作上花功夫,而致力于在“四善”这些空泛的条文上投机取巧。但唐王朝把道德与才能结合起来,考课标准比较全面具体,它表明唐的考课制度已比较成熟,唐前期执行比较严格,这是唐前期盛世形成的重要保障。但安史之乱后,政局混乱,考绩流于形式,“自至德以来,考绩之司,事多失实,常参官及诸州刺史,未尝分其善恶,悉以中上考褒之”,[9]1009制度也就形成虚设了。

(二)监察制度

唐王朝不断加强监察制度建设,中国封建社会的监察制度至此已趋于完善。一方面,专职监察机构御史台已完全摆脱行政机关的掌控,成为君主直接控制的监察部门;另一方面,监察具有多层次与多渠道,许多政府机构内部与彼此间都有互相监察的职能。对后世影响最大的则是监察相对独立原则的确立。

唐代监察相对独立的原则,比较集中地体现在御史台的设置与监察理论的规定上。唐朝最主要的监察机构是御史台,御史台下设台院、殿院、察院,实行一台三院制,台院纠弹中央百官,殿院巡视京城,察院巡察地方州县。一台三院制,有利于皇帝的直接控制与监察职能的统一发挥。御史被视为皇帝耳目,只对皇帝本人负责,既不受宰相牵制,也不受御史长官御史大夫的制约,由君主直接领导。监察御史有权参与尚书议事,以“监其过谬”。为保障御史台的监察活动不受行政机构的干预,唐朝特别规定,御史由皇帝直接颁诏任命,吏部无权过问。

为了加强地方监管,唐朝皇帝时常定期或不定期地派遣使臣巡察地方州县,依据《州郡六察法》,考查地方政绩。为此,从唐中宗开始设监察区——道,当时将全国分为十道(后扩展到十五道),每道由中央派遣巡按史二人,巡察各州县。巡按史一般由御吏台或其它中央机构的官员充任,二年换一次。这种巡察毫无疑问也能加强了中央政府对地方的控制。

大唐前期,监察制度是比较有效的,这一方面是因为制度比较完善,另一方面,是上层统治者能做到自我约束,执法严明。唐太宗经常讲“若安天下,必先正其身,未有身正而影曲,上治而下乱者”。他经常告诫臣下,“卿等若能小心奉法,常如朕畏天地,非但百姓安宁,自身常得欢乐”,[1]364要求上层能以身作则。唐玄宗前期,君臣也能做到法不阿亲,如贵戚王仙童,是其父睿宗宠妃德妃的兄弟,竟侵暴百姓,为害一方,玄宗能排除层层障碍,将他绳之以法,加以重处。唐前期,监察制度的有效执行,廓清了吏治,毫无疑问也是大唐盛世形成的原因之一。

四、廉政制度建设

为政清廉是确保人事效能的前提,也是一个政权生死存亡的关键,因此,中国自古以来就特别重视廉政制度建设。唐王朝在廉政制度建设上也颇有建树,这与大唐盛世的形成也是分不开的。

(一)重视廉政教育,倡导廉政风气

一个人道德情操的形成与教育是分不开的,因此中国古代特别重视对官员的品德教育,这种教育是从学校教育开始的。唐代选官制度主要是科举制,而整个学校教育同科举制度紧密配合。唐代法令规定,在校学生必须以儒家经典作为基本教材,而儒家经典传授的是“仁、义、礼、智、信”,“忠、信、诚、勇”,“勤、俭、节、廉”的为人之道与“敛从其薄”、“平政爱民”、“节用而爱民”的治世之道,这些圣人之言对官员早期的品德形成无疑有一定的影响。

为官之后,朝廷对官员的教育也从未停止过,唐太宗就经常告诫群臣,“群臣若能备尽忠直,益国利人,则官爵立至。若不能以此道求荣,遂妄受财物,赃贿既露,其身亦殒,实可为笑”,“大丈夫岂得苛贪财物,以害及身命,使子孙每怀愧耻耶?”“朕尝谓贪人不解爱财也。至如内外官五品以上,禄秩优厚,一年所得,其数自多。若受人财贿,不过数万。一朝彰露,禄秩削夺,此岂是解爱财物?规小得而大失者也”。[1](卷6363贪污受贿往往导致身败名裂,子孙后代都抬不起头来,其实这是贪小便宜而吃大亏。“若徇私贪浊,非止坏公法,损百姓,纵事未发闻,中心岂不常惧?恐惧既多,亦有因而致死”。[1]362-364就算你的贪浊未被人发现,你也会因做了亏心事而惶惶不可终日的,以致而丢了性命。劝喻百官不要因贪图钱财而毁了身家性命。除了说教之外,重用廉吏无疑也会直到很好的示范效果,如狄人杰、卢怀慎等,都是历史上有名的廉吏,在唐代都得以重用,曾官至宰相。

(二)严惩腐败,依法保证清廉

严惩腐败是确保廉政的必要手段。唐朝是封建法制的成熟时期,惩贪之法也日渐完备,据统计,唐律共计502 条,其中155条是关于官吏犯罪的。唐律正式确立了“六赃”的概念,《职制律》曰:“正赃唯有六色:强盗、窃盗、枉法、不枉法、受所监临及坐赃。”六赃中除强盗赃、窃盗赃为一般性侵犯财产罪外,其余的枉法赃、不枉法赃、受所监临赃、坐赃都是专指官吏犯赃行为的,只要违犯,必将受到惩处。“六赃”这一概念一直为后世所沿用。

对国家危害最大的莫过于那些身居要职、执掌实权的官员,所以唐律一直把“监临”、“势要”者作为监管重点。所谓“监临”指有管辖及查处职权者,“势要”指不一定拥有高位,但拥有实权者。唐代制订了许多针对这类官吏的法律条文,对其犯罪,处罚比一般官员也要重得多。如对贪污罪的处罚,《贼盗律》总283条规定,“诸监临主守自盗及盗所监临财物者,加凡盗二等,三十匹绞”。所谓“监临主守自盗”,指官员利用职权侵吞自己执掌管理的政府财产;“盗所监临财物”,指官员侵盗自己管辖区下民众的财物。这种贪污罪,比一般盗窃罪,加重二等处罚,价值达三十匹绢就要处以绞刑,刑罚不可谓不重了。对受贿罪的处罚,《职制律》总138条规定,“诸监临主司受财而枉法者,一尺杖一百,一匹加一等,十五匹绞;不枉法者,一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流。”“监临主司”只要受贿了,即便没有枉法,价值一尺绢,就要杖九十,三十匹就要处以仅次于死刑的流放了;如果受贿而枉法了,达十五匹就要处以绞刑了。

对官场的请托之风,唐代法律也是禁止的,对当权者的请托更是严惩,《职制律》总135条规定,监临势要为人嘱请者,不管主司是否答应你的请托,都要杖一百,而主司没有答应免于处罚,即便答应了,也只杖五十;而一般的请托,如果主司没有答应就免于处罚。如果接受他人财物为人请托,罪责更重,总136条说,“诸受人财而为请求者,坐赃论加二等,监临势要准枉法论”。同样的罪名,但监临势要的处罚要重多了。

对勒索与搜刮百姓财产之犯罪,唐代法律也是严惩的。《职制律》总148条规定:“诸因官挟势及豪强之人乞索者,坐赃论减一等;将送者,为从坐”,对官员搜括辖区内民众财物送给别人,即使自己未得财,也得处罚,总145条规定,“虽不入已,以受所监临财物论”。

对私自役使辖区人丁,唐律也有具有的惩治条文,《职制律》总143条规定,“诸监临之官,私役所监临,各计庸,以受所监临财物论”。官员私人役使辖区人丁,要计算工值,每个工价值三尺绢,然后按“受所监临财物”罪论处。

对政府的工程项目,其所需要的财物、用料及人工都要从实预算,预算不实或上报不实都要被追究,《擅兴律》总240条规定:“即料请财物及人功多少违实者,笞五十,若事已损费,各并计所违,赃庸重者,坐赃论减一等”。预算只要有违实的行为就得杖五十,如果数额较大,坐赃刑罚重于笞五十的,则按计值坐赃的办法减一等论处。

(三)防微杜渐,从严监管

严禁收受部属财物。唐律规定,“受所监临财物”,即收受部属财物,这也是犯罪。《唐律疏义·职制律》总140规定:“诸监临之官,受所监临财物者,一尺笞四十,一匹加一等,八匹徒一年,八匹加一等;五十匹流二千里”,只要接受了部属财物就是犯罪。这种非法收受财物,不但官员在职时不能做,即便官员去职之后,“家口未离本任所”而“受旧官属、士庶”之“馈与”也是犯罪(总147条),在收受财物的品种上,总144条规定,“监临之官,受(宰杀的)猪羊供馈”或“酒食、瓜果之类”也是犯罪,要以“坐赃”论处,大到猪、羊肉,小到酒菜饭食、瓜果,可谓巨细无遗。

禁止官员从事商业活动。唐律规定,官员不得经商,如果自己经商必须先辞职,即便同居共财的“大功”以上的亲属经商,也要求去职;[10]206不得在辖区从事放贷、置买田地、建造碾坊等经营活动,[10]795违者都要受到惩治,如官员在辖区买卖得利,“计利,以乞取监临财物论”(《职制律》总142条),比非法收受部下财物罪再加重一等。

唐王朝前期,廉政制度建设是比较成功的,唐太宗“深恶官吏贪浊,有枉法受贿者必无赦免”,使得“官吏多自清谨”,“法制井然,无人敢犯”,“王公、妃主之家,大姓豪猾之伍,皆畏威屏迹,无敢侵欺细人”。[1]52玄宗开元年间,也能罚不阿亲,吏治清明,至开元二十五年,全国一年处以死刑者仅58人,廉政制度建设正是大唐盛世形成的重要原因之一。

唐代人事制度在当时应当算是严密和完备的,但是专制主义中央集权制度下,权力高中集中,人为因素影响很大,人治往往大于法治,许多情况下真正起作用的不是制度而是帝王或上司的意志,以致无法保证人事制度的正常运转,往往政随人息。大唐缔造者之一的唐太宗是历史上有名的明君,其“贞观之治”成千古绝唱,但到其晚年,也“渐不克终”,人事制度屡遭破坏,正如魏征所上《十渐不克终疏》所言。从高宗到玄宗,政局有过几次大的变化,武则天当政时期,曾大量非制度化除授官吏,告密酷刑之风四起。但武则天打击的主要是反对她的上层政治势力,人事制度大体也还能运作,唐朝也就能维持上升局面。中宗、睿宗时期,韦后、太平公主等执掌朝政,“墨敕斜封”盛行,人事制度破坏殆尽,吏治松弛,社会动荡。玄宗即位后,励精图治,整饬吏治,任用贤臣,淘汰冗官,人事制度又得以较好执行,开元年间,经济繁荣,社会稳定,唐朝达到极盛。[12]但到了天宝年间,玄宗从励精图治走向怠惰逸乐,政事不修,人事制度又无法正常运转,吏治迅速走向败坏。杨贵妃兄杨国忠一身兼数职,“军国之务,决于私家,事务责成胥吏,贿赂公行”,安禄山、史思明趁机作乱,安史之乱后,唐朝盛世不再,开始走向衰落,可以说人事制度能否正常运转,关系到大唐盛世兴衰。

五、启示

唐代人事制度是封建专制主义中央集权制度下的产物,但其合理内核仍然给后人留下了很多启示,现略谈一二。

第一,在人事指导思想上,唐太宗将“民本”观念发挥到了极至。统治者“有道则人推而为主,无道则人弃而不用”,这种载舟覆舟理论,使他对百姓产生一种敬畏感。因此,施政必须“先存百姓”,“若损百姓以奉其身,犹割股以啖腹,腹饱而身毙”,“小心奉法”,“不敢纵逸”,为了天下苍生百姓,不敢纵欲。我们现在倡导的是“执政为民”理念,权为民所用,利为民所谋,这是古代民本观念不能望其项背的。但勿庸讳言,这种敬畏百姓、“先存百姓”、克制自己欲望的思想仍然是值得各级官员特别是当权者们深思的。

第二,肃贪方面,唐律规定十分严密,今天仍有不少借鉴意义。如唐律规定,贪赃即惩。作为政府官员,只要非法接受他人财物,哪怕小至饭菜、瓜果之类,也不管你是不是利用职务之便,只要价值一尺绢以上,就要受到法律的惩罚,而我们现在受贿罪的规定要宽松得多。从起刑点来说,唐律规定无论平民盗窃还是官吏受贿,两者都以非法占有价值一尺绢的数量作为量刑的起点,这一定程度上体现了法律的平等原则。从量刑的幅度来说,唐律规定官吏非法侵吞财物比一般的盗窃处罚要重得多,官员收受价值一尺绢的财物,即便不枉法,也要杖九十,二匹罪加一等,三十匹处流放;如果受财而枉法了,则要一尺杖一百,一匹加一等,十五匹处绞刑;一般平民的盗窃行为,一尺杖六十,五十匹才处以流放。而我国目前法律,贪污、受贿、巨额财产来源不明罪的起刑点比盗窃罪的起刑点要高得多,量刑的幅度也要轻得多。对官员非法占有财物处理的宽松总体上来说是不利于打击腐败的。

第三,提升人事效率方面,唐代对机构设置与人员编制有严格的规定,对超编的责任人要追究刑事责任。唐律规定,超员一人,就要杖三百,超过十人,就要处徒刑二年。我国目前机构臃肿的问题虽有所改善,但仍未得到根治,原因是多方面的,但对相关责任人的惩罚力度不够也应该是重要原因之一。同时,唐代对政务的处理都有具体的时间期限,过期都要受到法律惩治。这对解决我国目前有些部门与官员办事拖沓的作风有一定的借鉴意义。

第四,官场请托之风自古就是官场恶习,影响至今,危害极大。唐代对说情请托之风是采取法律手段加以遏制的。唐律规定,请托至少杖五十,如果是权要请托,至少杖一百。如果收受他人财物而请托,则处罚更重,一般官员按坐赃罪加二等,权要则要按枉法罪论处,即受财价值绢一尺杖一百,一匹加一等,十五匹处绞刑。而我们目前对这种请托之风虽然也明令禁止,但作为明显不足,能否将之纳入法制轨道至少可以作为一个思考方向。

第五,选官制度上,唐制规定,推荐的官员如果有品德问题,不要说是故意,即便是过失,推荐者也是要负法律责任的。而我国目前经常出现一些有问题的官员“带病”提拔,而后成为大贪,给党和国家造成重大影响的现象,这与对推荐者的处理不严是分不开的。

[1]吴兢撰,谢保成集校.贞观政要集校[M].北京:中华书局,2003.

[2]杜佑.通典[M].北京:中华书局,1988.

[3]钱大伟.唐律与唐代吏治[M].北京:中国政法大学出版社,1994.

[4]吴宗国.凤凰卫视世纪大讲堂:盛世中国系列——贞观之治讲座[EB/OL].http://www.xihujy.com/bwgx/Article/Show Article.asp?Article ID=42.

[5]司马光.资治通鉴[M].北京:中华书局,1956.

[6]王夫之.读通鉴论[M].北京:中华书局,1975.

[7]王钦若.册府元龟[M].北京:中华书局,1960.

[8]马端临.文献通考[M].杭州:浙江古籍出版社,1988.

[9]王溥.唐会要[M].北京:中华书局,1955.

[10][日]仁井田陞.唐令拾遗[M].栗劲,等译.长春:长春出版社,1989.

[11]祝晏君,叶林生.中国古代人事制度[M].兰州:甘肃人民出版社,1992.

[12]宁可.中国古代吏治的得失与借鉴[J].决策与信息, 2005,(10).

(责任编辑 刘迎秋)

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2010-03-10

方高峰(1965—),男,湖南安化人,湘潭大学商学院副教授、历史学博士后,主要从事中国史研究。