区域公共管理视角下地方政府间关系及其优化路径

马 华,王吉峰

(南京师范大学 公共管理学院,江苏 南京 210097)

区域公共管理视角下地方政府间关系及其优化路径

马 华,王吉峰

(南京师范大学 公共管理学院,江苏 南京 210097)

对地方政府间关系进行梳理,并在区域公共管理这种新治理模式的基础上,探讨地方政府间关系的发展方向,进而提出实现其优化的路径。

地方政府间关系;区域公共管理;优化路径

随着市场经济进一步的发展与完善,地方政府间的交往与联系变得越来越多,越来越频繁,由于各地方政府往往囿于局部利益、眼前利益,同时抱有“搭便车”的心理期望,因而对区域公共问题和公共事务多采取“不合作”“不作为”态度。这种基于行政区划的治理模式日益陷入“治理失灵”的困境,使得地方政府间关系中存在着诸如地域封锁、恶性竞争等不良现象,区域公共管理治理模式便应运而生,该治理模式对地方政府间关系提出了新的要求,相互依赖、合作“共赢”成为今后地方政府间关系的发展方向。

一、地方政府间关系的厘定与概述

1.地方政府间关系的厘定

“政府间关系”的概念最初起源于美国。20世纪50年代以来,随着经济社会的发展,催生了大量的区域公共问题,诸如大气污染、跨地区河流的治理、垃圾回收、疫情防治等,单一的州政府或市、县政府在处理类似问题时显得有心无力,使得西方学者逐渐认识到政府间关系的重要性,随之出现了一系列研究政府间关系的著作,如琼斯《中央与地方政府关系研究的新方法》,桑德斯《为什么要研究中央与地方的关系》,赖特主编的《西欧国家中央与地方关系》,等等。概括而言,研究的视角包括纵向的政府间关系,也包括横向的政府间关系。

与国外相比,国内研究起步较晚,但研究成果颇丰。具有代表性的有林尚立教授的《国内政府间关系》,谢庆奎教授的《中国政府的府际关系研究》,张紧跟博士的《当代中国地方政府间横向关系的协调研究》,张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》等。其中林尚立教授将政府间关系界定为,“国内各级政府间和各地区政府间的关系,它包括纵向中央政府和地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”[1]22并指出政府间关系由权力、财政和公共行政三重关系构成。谢庆奎教授的观点与之类似,“府际关系就是政府之间的关系——是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。”[2]

从以上学者的论述中可知,政府间关系由纵向关系和横向关系两部分构成。前者主要包括中央与地方政府间的关系,地方上下级政府之间的关系等,后者主要指横向的地方政府间的关系。本文要研究的地方政府间关系主要是指横向的地方政府间关系。

2.地方政府间关系的概述

美国学者多麦尔在其《政府间关系》一文中对美国政府间的纵向和横向两种关系进行了精辟的分析。他指出“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构,那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”[1]301笔者借鉴该学者分析横向政府间关系的两个维度,即“竞争”和“协商”,并将我国地方政府间关系大致概括为“潜在竞争”—“过度竞争”—“初始合作”三个阶段。

第一阶段,地方政府间的“潜在竞争”阶段。这主要指建国以后至改革开放以前,由于当时实行的是高度集中统一的计划经济体制,中央政府与地方政府是高度一体化的,地方政府缺乏相应的自主性和独立性。在这种体制下,“中央政府就人力、物力、财力和自然资源的开发利用,制定全国性的计划,地方政府就按国家统一计划的要求行事,即制定地方计划并负责执行。”[1]301由于缺乏相应的发展自主权,地方政府只有试图影响中央政府制定的全国性的国民计划,使得计划在内容上对该地区有一定的倾斜,进而争取更多的有利于本地区发展的人力、物力、财力等资源,采取的方式诸如派人对相关部门游说,向相关部门提请报告、陈述情况等。在全国一盘棋的大局势下,地方政府间表面上一团和气,其实却在暗中较劲,“潜在竞争”,但在高度集中统一的计划经济体制下,这种地方政府间的竞争只能是潜在化,不能演变为表面化、剧烈化。

第二阶段,地方政府间“过度竞争”阶段。改革开放以来,中央政府的“分权让利”改革极大释放了各地方政府发展地区经济的积极性,加之相应的约束机制没有同步,地方政府纷纷以追求本地区利益最大化和地方官员利益的最大化为自己的内在行动逻辑,使得原有的“潜在竞争”日益“表面化”“恶性化”“过度化”。著名学者严强教授将这种过度竞争归结为三个层面:“一是指竞争无度。比如有不少政府争先恐后地规划和建设超大型的公共设施,出现了重复建设为典型特征的竞争过度现象。二是指竞争无序。公共政策的制定和执行也是一种公共产品的供给。比如在片面强调GDP的增长速度和“以资源换增长”的思想指导下,许多地方政府竞相出台低廉价格的土地出让政策,导致政府间竞争严重无序。三是指竞争无义。比如在淡水公共资源的保护和利用上,同处一个大河流域中的各个地方政府之间,不是相互谦让,互相照顾,而是争相浪费,争相污染,造成了既损人又损己的局面。”[3]这些地方政府追求自身利益的行为,并没有耦合整体的利益要求,也并没有实现整体利益的帕累托最优,反而使地方政府之间面临着“囚徒困境”的博弈难题,并陷入“恶性竞争”的状态之中。

第三阶段,以“初始合作”为特征的地方政府间关系。在“恶性竞争”过程中,各地方政府逐渐发现一味地追求自身的利益最大化,随之而来的是统一大市场的刚性分割,生产要素流动的受阻,资源得不到合理有效的配置,并最终影响到自身的发展,损害到自身利益。在理性思维的驱使下,地方政府认识到自身的效用函数并不仅仅依赖于自己的选择,而且也依赖于其他地方政府的行为选择,进而走向寻求地区合作的路径。著名学者刘祖云则运用“演化博弈论”对这一现象作了解释,他认为“①一定区域内地方政府之间的博弈不是一次性的或偶发的,而是一个不断进行的多次的重复博弈行为,因此,博弈中的每一方都会谨慎选择不合作策略所带来的高额成本;②一定区域内的博弈参与者基本上是可以确知的,也就是说,博弈参与者能够了解对方的决策信息及其相应的策略选择。比如在招商引资问题上,一方采取‘跳楼价’,另一方也必然会应对这一策略,结果就是‘两败俱伤’。作为理性‘经济人’的地方政府,在经历了若干次战略选择后会逐渐认识到需要突破‘囚徒困境’,从‘双输’走向‘双赢’”[4]83,于是合作便成为选择。

二、区域公共管理视角下地方政府间关系的定位

1.区域公共管理的兴起及“合作伙伴式”的地方政府间关系

20世纪90年代以来,伴随着市场经济的不断完善与发展,生产要素在全国范围内的自由流通,地方之间的横向联系不断增多,同时大量的社会公共问题日益“外溢化”和“区域化”,区域公共管理理论随之兴起,该理论认为传统的“行政区行政”已经不能适应全球化、区域化等复杂生态的治理要求。“随着市场经济的发展,现有的行政区划疆界正日益受到冲击,但行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。”[5]1然而,“各级政府组织基于自身的合作意愿、专业需求、财政资源与风险分担,以及追求效率与效益等方面的考虑,会采取有限合作、适当合作或大型合作等方式从事跨区域或跨界合作以满足其实际需求。”[4]84笔者将这种地方政府间关系概括为“合作伙伴式”,即相互依赖、相互合作、走向“共赢”的伙伴关系。

2.“合作伙伴式”的地方政府间关系建立的理由与基础

(1)理论依据。近年来区域经济的蓬勃发展为区域经济学的发展提供了现实经验、材料,使后者不断趋于完善,形成一个完整的理论框架。瑞典经济学家赫克歇尔与俄林在研究地域分工时提出了“要素禀赋论”。该理论认为要素的空间分布不均衡提供了地区合作的客观必要,要素可分为自然要素和非自然要素,前者包括矿产、河流、人口、气候等,后者包括资本、技术、文化水平、设施建设、制度环境等。区域间的这种要素分布不均衡性必然导致各地区经济方式和经济内容的差异,天然地形成了一种互补性,进而促使地区之间资源、要素的交换与流通,“生产要素的不均衡分布,除非由相应的地区需求的不平衡予以抵消,否则,这种分布会使生产要素的价格在各地区形成差异,从而促成地区间的分工和贸易。”[6]在这种相互交流、合作中,优势互补,形成彼此依存、相互联系的关系,使得各地区以各自的资源禀赋来实现“部分之和大于整体之和”的区域经济效益,因此各地区之间应该积极开展合作,以谋求共同发展。

(2)经济基础。在传统计划经济体制下,中央与地方政府间关系总体呈现出中央高度集权,地方缺乏必要的自主性和独立性的格局,地方政府实质上沦为中央政府的附属与延伸。诚如有学者所言,“计划经济需要的是行政体制对经济的刚性控制,区域公共问题的解决主要依赖于单一的,自上而下的权威,主要的治理机制是传统的单一科层制,而单一的科层制严重窒息了社会个体生存空间,弱化了行为主体的积极性,从而无法及时、快速和有效地治理区域公共问题。”[7]而市场经济体制的确立以及进一步的完善,加速了各地区间的资源、要素的自由流动,逐渐突破了计划经济体制下地方政府间区域的刚性切割,进而形成了统一的市场经济环境,这就为地方政府间的横向合作提供了坚实的经济基础。

(3)现实要求。大量现实区域公共问题的滋生。“建国伊始,中国实行了以中央集权为主,地方分权为辅的行政管理体制,经济生活的组织是以部门(条条)管理为特色的,各地方政府机构的设置讲究与中央或上级的业务对口,并按行政区实行管理”[5]2,地方政府缺乏相应的自主性。改革开放以后,中央政府为了调动各地方行为主体的发展积极性,进行了一系列的“放权让利”。这一措施一方面释放了地方政府蕴涵已久的自主性,调动了地方政府发展的积极性;另一方面,随着“放权让利”的推进,地方政府也日益成为相对独立的利益主体,为了追求本地区经济社会利益甚至官员自身利益的最大化,导致地方保护主义,地方恶性竞争盛行,进而滋生了大量的区域公共问题,“霍布斯丛林”“公共地悲剧”现象频现,例如淮河流域污染事件,太湖蓝藻事件等,不断冲击观众的视线。

三、地方政府间关系的优化路径

1.强化中央政府的宏观协调功能

强调中央政府的协调作用,是因为中央政府可以作为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判,从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用,这就需要不断强化中央政府的宏观调控能力。就要加强中央政府的政治权威、提高中央政府的财政能力,加强宏观政策的执行监督、集中管理具有全国性影响的公共事务[8]。在强化中央政府宏观协调功能的同时,需要注意两点:①协调信息的搜集。在现实中,一方面中央与地方政府之间存在严重的信息不对称,地方政府在信息占有上占据“先天优势”;另一方面,信息的获得成本巨大。以上两点使得中央政府在协调地方政府冲突时往往由于缺乏足够的信息量而陷入“理性无知”的局面,因而必须畅通中央与地方政府间的信息交流渠道。②协调手段的选取。按照新制度经济学的分析,第三方的介入会引起原交易双方交易费用的增加,即地方政府间关系的协调会随着中央政府的介入而使该协调成本呈上升趋势。因而,中央政府在强调宏观协调功能的同时,必须注意具体协调手段的选择,应该将重点放在提供完善的制度环境,营造协商“共赢”的合作氛围,加强宏观规划与引导,综合运用法律、经济等合理有效的调节手段,减少直接的行政干预、行政介入,例如行政命令的颁布等。

2.建立区域性政府联盟

该合作模式在美国等西方国家地方政府间比较常见,这种区域性政府联盟的建立可以有效地解决原有行政区划内公共事务的“外溢”问题。例如一定区域内的垃圾处理、环境保护、水资源保护等,而在原有行政区划下,这些问题往往不是单独的一个地方政府所能胜任的。而且,这种模式是一种非常正式的形式,联盟机构的工作人员由所辖地方政府的相关人员组成,负责对该区域内的公共事务进行规划、管理,各地方政府必须配合、履行联盟的相关规划、要求。如美国洛杉矶地区的南海岸大气质量管理区,其主要功能是在联邦政府和州政府的支持下负责管理区域大气质量规划,包括交通拥挤控制规划和土地利用规划,直接介入地方政府的基本决策。其12名成员组成为: 4人由5个县任命、4名由5个县的城市选举、3名由州长、立法会议发言人和参议院法规委员会主席任命、1名附加代表由洛杉矶市推举[9]。这种区域型政府联盟的处理对象是某些跨地区的公共事务,其权力必须被限定控制在一定范围内,不能超越自己的权力界限,更不能干扰地方政府的日常行政。

3.建立完善区域内地方政府高层官员定期交流和不定期交流制度

交流一方面可以获得有关各方行为选择的信息,增进彼此之间的了解,降低各方投机行为发生的机率,提高群体行为的一致性。另一方面,通过交流可以相互学习,形成一定的信息获得机制,不断提高自身的公共行政水平。“同时这种方式也有助于各地方政府加强合作的意识,从整个区域去重新考虑自己的经济定位,从整体经济的战略高度考虑问题,解决在实际中遇到的只有通过政府间合作才能解决的实际问题,真正融入到区域经济发展中。”[10]在具体实践中,地方政府可以选取定期交流方式、不定期交流方式,也可以选择定期交流和不定期交流相结合的方式。会晤时各方就区域内的资源配置、经济规划、环境治理、基础设施建设、技术交流等进行磋商,进而达成一些文件性的共识。对于一些突发性的区域性问题,诸如跨境的犯罪打击,传染病的联合防治,可以采取紧急会晤方式,交流信息,共同拟定对策方案。

四、结 语

现实中随着传统行政区行政的治理模式日益陷入到“治理失灵”的困境,为了避免地方政府间的地域封锁、产业同构、恶性竞争等的“囚徒困境”,就必须消除地方政府间的短见与不信任,加强协调、沟通、互动,增进彼此之间的交流,从而走向“共赢”。这种“合作伙伴式”的地方政府间关系是区域公共管理对地方政府间关系的现实要求,而且可以预见,它将是今后地方政府间关系的发展方向。

[1] 林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版社, 1998.

[2] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报:哲学社会科学版,2000(1):26-33.

[3] 严强.政府间关系:体制与行政[J].江苏行政学院学报, 2009(1):107.

[4] 刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理[J].学海, 2007(1).

[5] 陈瑞莲,张紧跟.试论我国区域行政研究[J].广州大学学报:社会科学版,2002(4).

[6] 丁四保,王荣成.区域经济学[M].北京:高等教育出版社,2003:33.

[7] 金太军,沈承诚.区域公共管理趋势的制度供求分析[J].江海学刊,2006(5):174.

[8] 谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京:中国广播电视出版社,1998:355.

[9] 刘桂花.区域协调互动中的地方政府职能及其实现模式研究[J].理论与改革,2008(5):137.

[10] 张紧跟.当代中国地方政府间横向关系的协调研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:150.

Local IntergovernmentalRelationships and Its Optimization Path Based on Regional Public Administration Theory

MA Hua,WAN G Jifeng
(School of Public Administration,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,China)

The relationship between local governments and its development are discussed,based on regional public administration.The optimization path is proposed.

local intergovernmental relationships;regional public administration;optimization path

C 916

A

【责任编辑 张耀华】

1008-9225(2010)04-0107-04

2010-03-05

马 华(1985-),男,江苏南通人,南京师范大学硕士研究生。