美国金融监管缺陷成因的新制度经济学解释

王 勇

(辽宁大学 法学院,辽宁 沈阳 110036)

美国金融监管缺陷成因的新制度经济学解释

王 勇

(辽宁大学 法学院,辽宁 沈阳 110036)

次贷危机暴露了美国金融监管存在巨大缺陷。该缺陷的成因一般解释为法律的滞后性和制度变迁的时滞。但是,美国金融监管机构对待金融监管缺陷漠然的态度表明金融监管缺陷的形成实际上是一种制度长期供给不足,新制度经济学制度变迁理论能够对其成因进行充分解释。

美国;金融监管;缺陷;制度变迁;供给不足

一、美国金融监管缺陷成因

美国现行金融监管体制是联邦纵向监管与各州横向监管并存,功能性监管与机构性监管混合的双层多头网状金融监管体制。其缺陷突出表现为监管领域的重叠和空白同时存在、各监管机构之间监管信息沟通不畅[1]。目前,对美国金融监管缺陷成因较为普遍的认识是现行金融监管制度落后于金融创新的实践,也就是存在法律的滞后性和制度变迁的时滞。

法理学认为法律的缺陷之一是它的滞后性。当法律对已经发生变化的社会生活不能有效调整,不能有效地解决社会问题时,法律就要进行创设或修改。立法机关发现问题并对法律进行创设或修改需要一个时间段,这一时间段使法律产生了滞后性。新制度经济学认为,制度变迁过程存在时滞现象,即人们从认知制度非均衡、发现潜在利润的存在到实际发生制度变迁之间存在一个较长的时期和过程[2]。

法律的滞后性和制度变迁的时滞理论固然可以恰当解释立法落后于实践的现象,但分析美国金融监管机构对待金融监管缺陷的态度可以看出,美国金融监管缺陷的成因并不能完全归因于金融监管制度落后于金融创新,法律滞后性理论和制度变迁的时滞理论对美国金融监管机构的行为不能给予充分解释。无论是法理学上的滞后性还是新制度经济学上的时滞,它们都存在一个合理期间,这个期间的长短是可以被粗略计算出来的,它由制度变迁过程所需的时间决定。在法律制度的构建中,它体现为整个立法程序所需的时间。但从美国多年的状况来看,美国议会及金融监管部门面对金融监管的缺陷,并未采取有效措施进行完善。以次贷危机为例,早在2000年,美国前联邦储备委员会委员爱德华.葛兰里奇就已经向当时的美联储主席格林斯潘指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险,希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。2007年他又揭示出美国的金融监管存在着严重的空白和失控问题[3]。尽管2008年3月29日美国财政部公布了一份旨在对金融监管体系进行结构性改革的计划《美国金融监管体系现代化蓝图》,但该蓝图并非针对次贷危机制定,其中既包括加强监管的成分也包括放松监管的成分[4]。蓝图并非法律文件,只是一种规划建议,由于其中涉及众多监管机构权力的重新分配,它的实施必将是一个漫长的过程。

上述的例证一方面说明美国金融监管存在缺陷需要改进,另一方面也说明美国金融监管机构已经认识到风险和缺陷。但面对金融监管落后于次级抵押贷款证券化这种金融衍生品的状况,金融监管机构却迟迟未采取行动。法律滞后性和制度变迁时滞难以对这种行为作出充分解释。

二、新制度经济学对美国金融监管缺陷成因的解释

新制度经济学的制度变迁动因理论以制度的供给和需求为中心展开。制度变迁的需求就是人们对效益更高的新制度的需求。制度变迁的供给就是一种新制度的“生产者”在制度变迁收益大于制度变迁成本的情况下设计和推动制度变迁的活动,它是制度变迁的生产者供给愿望和能力的统一。制度变迁的供给与需求在数量上并不总是一致的,也存在供过于求和供不应求的现象,即制度的均衡和非均衡。制度均衡是指在影响人们的制度变迁需求和供给因素一定时,制度变迁的供给适应制度变迁需求、制度安排不再变动的一种相对静止状态;制度非均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足,意欲改变而又尚未改变的状态。之所以出现不满意或不满足,是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构,出现了一个新的盈利机会,这时就会产生新的潜在的制度变迁供给,并造成潜在的制度变迁需求大于原有制度变迁需求,潜在制度变迁供给大于实际制度变迁供给。制度非均衡分为制度供给不足和制度供给过剩。前者指制度的供给不能满足社会对新制度的需求从而导致制度真空的存在或低效制度不能被取代,分为短期供给不足和长期供给不足[5]288-290。

制度的短期供给不足是制度变迁过程中的一种常态,“短期”就是从认识变迁条件和发现变迁机会到完成制度变迁这一过程所需的时间,即制度供给时滞。短期供给不足不会影响制度最终变迁。制度的长期供给不足是指制度的供给长期不能满足社会对新制度的需求从而导致制度真空的存在或低效制度的持久不能被替代,它对社会制度变迁产生极大阻碍。从美国来看,现行金融监管制度存在缺陷,在某些领域无法起到有效监管的作用,形成一种监管低效、甚至监管真空的状态。这种低效、真空的监管长期不能得到变革,不能被效率更高的监管制度所取代,就形成了适应美国金融业发展的监管制度长期供给不足的状态。以诺斯为代表的新制度经济学家对影响制度供给的因素进行了研究,其中的一些因素能够充分解释美国金融监管缺陷长期存在的原因。

新制度经济学认为,在制度变迁的供给过程中,宪法秩序和规范性行为准则、制度设计的成本和实施新安排的预期成本、社会科学知识的进步和制度选择集的改变、上层决策者的净利益是制度变迁供给者主要考虑的因素,直接影响着新制度能否及时供给[5]283。从美国的现状来看,制度设计、实施成本和上层决策者的净利益即金融监管机构的既得利益是促使有效监管制度长期供给不足,阻碍金融监管制度变迁的主要原因。

1.金融监管的制度设计和实施成本

制度变迁的供给是有成本的,它的基本原则是制度变迁的收益大于制度变迁的成本。按照新制度经济学分析,制度变迁的成本至少包括规划设计并组织实施的费用、清除旧制度的费用、消除变迁阻力的费用、制度变迁造成的损失和随机成本。由于美国金融监管机构推行的大部分政策和法制都具有强制性,因此,组织实施、清除旧制度和消除变迁阻力的费用较低,制度变迁的成本主要集中在制度的规划设计中。美国是当今世界金融创新最为发达的国家,金融衍生工具极为丰富,金融业务极端复杂。设计出对如此复杂的金融业务进行有效监管的制度并非易事,需要大量的人力资源安排。如果监管制度最终以法律的形式出台,还需要经过立法程序,需要支付更多成本。

此外,金融监管制度变迁还存在机会成本。金融监管机构放弃现行制度而实行新制度就会产生机会成本。从次贷危机爆发前美国的经济繁荣状况来看,这个机会成本是巨大的。2001年,美国经济陷入衰退。为了刺激本国经济,美国金融监管机构实施宽松的货币政策,放松监管。从短期来看,这种监管制度是成功的,既满足了金融机构追求效益最大化的要求,拉动全美经济增长,表面上也未对金融体系的安全和运行造成影响,达成了“共赢”局面。尽管金融监管依然存在种种缺陷,但在这种情况下若实行金融监管制度改革,必然会影响国内持续的经济增长,产生巨大的正机会成本。因此,监管机构在相信金融系统风险可控并对国内经济有良好预期的前提下,更乐于沉溺于经济的虚假繁荣而怠于进行改革。

2.监管各机构的既得利益

新制度经济学认为上层决策者的净利益影响制度供给。上层决策者的净利益与社会的净利益有时是不一致的。当制度变迁使上层决策者的净利益和社会的净利益同时增长时,上层决策者会更趋向于推进制度变迁;当制度变迁使上层决策者的净利益与社会的净利益不一致时,尽管制度变迁有益于社会净利益的增长,但却有损于上层决策者的净利益,此时上层决策者更倾向怠于推进制度变迁,导致有效制度长期供给不足。美国有效金融监管制度长期供给不足即属于此种情形。

双层多头的金融监管体制决定美国国内多家金融监管机构并存。在联邦层面上,美联储、货币监管署、联邦存款保险公司三家机构共同负责对商业银行监管;证监会、商品期货交易委员会、美国投资者保护公司三家机构共同负责对证券机构和证券期货市场监管;信用合作社监管局负责对信用合作社的监管;储蓄信贷会监管局负责对储贷会的监管。监管机构权力配置各不相同,监管权力的大小直接决定各机构在监管体制中的地位和经济利益。金融监管的制度变迁虽有利于弥补监管制度的缺陷,但制度变迁涉及监管权力的重新配置,这必然会触动相关机构的利益,因此,各监管机构出于维护现存利益的考虑,可以以牺牲社会净利益为代价,怠于甚至阻挠制度变迁。以美国财政部于2008年3月29日公布的《美国金融监管体系现代化蓝图》为例。该蓝图较为系统全面地阐述了美国金融监管存在的问题以及金融监管的改革方向,它的顺利实施将有利于弥补目前金融监管的缺陷。但从其具体内容看,美国现有的许多监管机构将被裁撤、拆分、合并和削权,是金融监管权力在各金融监管部门之间的重新分配。例如蓝图的中期建议,为了消除美国监管制度中的重叠,提高监管的有效性,要求将各州保险业监管等职权收归联邦机构统一负责,成立隶属于财政部的保险业监管办公室,解决保险业只由各州监管的问题,统一对全美保险业进行监管,这种调整无疑会侵犯地方管理权,遭到地方监管部门的反对。另外,随着期货贸易的扩大,现实市场的实物商品交易大大减少,减少和收敛证券以及期货市场十分必要,而且对于期货和证券市场的统一监督和管理也变得非常重要,因此中期计划将美国商品期货交易委员会和证券交易委员会合并,对期货和证券行业提供统一的监管。对这一计划,证券交易委员会表示赞同,而商品期货交易委员会则持反对意见。

3.上层决策者——美国的既得利益

美国是当今世界头号强国,它能够在很大程度上主导世界经济。如果把全球经济利益看做社会净利益,则美国的经济利益就是上层决策者的净利益。如果美国的制度变迁有利于改善全球经济却有损于美国的经济利益,那么作为上层决策者的美国则不会热衷于制度变迁。

美国的金融创新发展迅速,近年来金融衍生品大量涌现。在经济利益的驱动下,各金融机构纷纷热衷冒风险大量投资于金融衍生品市场。金融监管机构基于金融效率、繁荣美国经济和维护美国全球经济霸权的考虑,鼓励甚至纵容金融机构的行为而低估了其中的风险。这样,监管与被监管双方可以实现“利益共赢”。但是,美国的经济增长是以向全球输出风险为代价的,形成了“利益美国独享、风险全球买单”的局面。美国金融监管改革自然有利于降低全球金融系统风险,增加全球社会净利益,但这将以牺牲上层决策者美国国内的金融效率和全民“利益”为代价,因此,作为上层决策者的美国自然不会倾向于针对监管缺陷进行改革,导致有效金融监管制度长期供给不足。

三、结 语

以新制度经济学制度变迁理论进行分析,造成美国金融监管缺陷的根本原因不在于金融监管制度的变迁滞后,而在于金融监管机构本身。美国的金融监管缺陷是由于其金融监管机构顾及制度变迁的成本、维护自身既得利益和为了保持美国在全世界的经济霸权地位而造成的。

[1] 杨松.美国金融危机引发的法律思考[J].辽宁大学学报:哲学社会科学版,2009(1):141-145.

[2] 黄少安.产业经济学导论[M].济南:山东人民出版社, 1995:363-365.

[3] 廖岷.次贷危机下美国对于金融监管的最新反思[J].中国金融,2008(7):64-66.

[4] 马小宁.美国金融监管蓝图引发争议[N].人民日报,2008 -04-03(06).

[5] 袁庆明.新制度经济学[M].北京:中国发展出版社, 2005.

Explanation on Causes of United States Financial Regulation Defect with New Institutional Economics

WAN G Yong
(School of Law,Liaoning University,Shenyang 110036,China)

The sub-prime crisis has exposed huge flaws in U.S.financial regulation.The causes of the defect are generally attributed to legal lag and institutional change delay.Whereas the indifference of U.S. financial regulators on defect demonstrates the real caucus of the defect is long-term supply shortage of system.Institutional change theory can explicate it well.

United States;financial regulation;defect;institutional change;supply shortage

DF 962

A

【责任编辑 刘晓鸥】

1008-9225(2010)04-0091-03

2010-04-08

国家社会科学基金青年项目(04CFX009)。

王 勇(1982-),男,辽宁黑山人,辽宁大学博士研究生。