完善农地制度,促进农民增收——基于制度生命周期理论视角

柯龙山

(福建师范大学 公共管理学院,福建 福州 350108)

完善农地制度,促进农民增收
——基于制度生命周期理论视角

柯龙山

(福建师范大学 公共管理学院,福建 福州 350108)

从制度经济学角度,将制度作为增加农民收入的关键变量。同时以与农民关系最为紧密的农地制度为切入点,应用制度生命周期理论,探讨农地制度变迁与农民增收关系。论证农地制度的发展和完善对农民增收起关键性作用,要不断修正和完善农地制度,在延续其生命周期的同时,增强农民增收的可持续性。

农地制度;农民增收;制度生命周期

党的十七届三中全会以及此后的中央经济工作会议和农村工作会议、中央一号文件、政府工作报告都一再强调稳定和完善农村基本经营制度,为农村土地制度注入新的活力,延续了其自身的生命周期,也增强了农民增收的可持续性。

一、农地制度创新:农民增收的关键变量

1.制度创新对农民增收的作用

制度学派抛弃了发展经济理论研究中制度给定的前提,把制度因素作为内生变量纳入分析之中,以说明制度安排对经济发展的重大影响[1]。制度创新是经济增长的关键,对促进农村经济发展,促进农民增收应起到关键性作用。首先,制度创新可以调整农村生产关系,不断释放农村生产力。其次,制度创新可以优化农村资源的有效配置。再次,制度创新可以激发农民增收积极性。

2.农地制度创新对农民增收的影响

农地制度是影响农民增收的关键性因素。土地作为农业最基本的生产要素,是农民生存的根本,是国民经济发展的基础。

新中国建立后,社会制度实现了根本变革,土地制度的变革解放了农业生产力,实现了农民收入的较快增长。但是总体上中国的农业生产和农民收入在改革开放前的很长时间是停滞不前的。1979—1984年是新中国成立后我国农民收入增长最快的时期。农民人均纯收入由134元增加到335元,扣除物价上涨因素,年均实际增长14.8%。其中家庭联产承包责任制的实行极大地激发出农业的生产力和农民的创造力,农民收入快速增长。在该时期农民收入的增长中,家庭联产承包责任制作贡献率为46.89%,远远高于农产品价格的提高、农业生产要素价格的降低等其他因素所作的贡献。1985年之后农民收入增幅开始下降,在1992—1997年间,由于农产品价格调整,农民收入和消费都获得了一定程度的增长,但1997年以后,由于农产品价格下降,农民人均纯收入增幅从1996年的9%下降到2000年的2.1%,出现了改革开放以来首次连续下滑的现象。如果考虑到地区间不平衡,有些地区的农民收入甚至是负增长[2]。虽然国家政策一再向农村倾斜,2000年以后农村经济出现了恢复性增长,但与城市相比,差距不断扩大,农村经济低效运作,农民增收困难。

二、制度生命周期的终结:传统农地制度下农村经济的低效运作与农民增收困难

制度创新并不是一劳永逸的,家庭联产承包责任制的确立并不意味着农村土地制度创新的终结。家庭联产承包责任制度在促进农村经济发展,促进农民增收上作出了重大贡献并展现了巨大的实绩。然而,随着市场经济而来的成本——收益结构的变化,家庭联产承包制自身的收益实现功能或效率增长机制也日渐弱化,表现为农村经济的低效运作与农民增收困难。

农民增收的思路主要有两条:一条是农业内的,即通过产业结构调整、农业产业化经营和规模经营来实现增收。一条是农业外的,即在持续经济增长和城镇化发展的前提下,通过剩余劳动力的转移来实现农民增收。然而,我国传统的农地制度既难以获取农业经营的规模效应,对农村劳动力的转移也存在着制度约束[3]。

1.土地产权模糊,主体缺位

我国传统的农村土地集体产权界定模糊,集体所有权被虚置,主体缺位。作为最主要的产权主体的农民家庭,在传统农村产权制度下却处于最为不利的地位,没有成为独立的具有经济人格的产权主体,没有享有土地处分权的充分权利。农民的土地所有者权益弱化,一方面使得农民顾虑政策性风险不愿意向土地投资,另一方面也导致农村种粮能手大规模经营土地的积极性受挫。

2.土地流转机制的不规范和不完善

自20世纪80年代后期以来,国家放松了对土地管理的限制,允许和提倡土地流转。然而我国土地的流转机制呈现出不规范和不完善的缺陷。一是促进土地流转的市场机制尚未形成。二是土地使用权流转法规体系尚不健全。土地流转机制的不完善和不规范:一方面使得农民无法彻底离开土地,呈现“候鸟式”或“兼业式”的转移;另一方面,土地流转市场的信息不足,土地跨地区流转的可能性小、交易量小,难以实现土地的规模化经营[4]。

3.公平优先的土地分配制度

我国的土地分配制度秉承“平均主义”,在进行土地分配时,对公平的考虑优先于效率。这样的分配制度,其弊端是显而易见的。一是农地分配平均化造成农户土地规模超小、分割细碎,这样狭小的家庭分散经营难以取得土地的规模经济效益,阻碍了农业现代化生产的进一步发展[5]。二是土地过于平均化也使众多农村劳动力束缚在有限的土地上,农户兼业现象普遍存在,许多农民工成为“两栖人口”,在城乡之间季节性流动,农村劳动力不能彻底转移。

三、制度生命周期的延续:十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善

制度的无效或低效运作会诱致制度的变迁,判断制度变迁优劣的标准是制度的适应效率如何,在未能有效提高社会资源配置效率的状态下,制度本身存在改进的余地或者被更有效的制度代替。制度不断自我完善,不断新陈代谢的过程,鲜明地体现了制度由“生”到“死”的生命周期。现行农地制度下,农村经济的低效运作和农民增收困难迫切需要对其进行修正完善以促进农村经济发展,促进农民增收,延续其制度生命周期。十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善,使其能继续优化农村资源的有效配置,促进了农村经济发展、农民增收,也使其自身的生命周期得以延续。

1.土地承包经营权“长久不变”

土地产权模糊,主体缺位是对现行农地制度最大的诟病。党的十七届三中全会《决定》和2009年、2010年中央1号文件特别强调,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”赋予农民“长久不变”的土地承包经营权实际上就相当于“永租制”或“永佃制”,弱化了集体所有权,强化了农民的承包经营权。一方面增加了农民对土地经营的预期,有利于其增加对土地的投资经营,提高土地经营效益。另一方面,长期稳定的土地承包经营权有利于农村剩余劳动力的转移,增加其非农收入[6]。

2.更加充分而有保障的土地承包经营权

相关学者提出以“永租制”或“永佃制”以达到弱化集体所有权,强化农民承包经营权的目的,除了要赋予农民对土地“长久不变”承包经营权外,还要将弱化的集体所有权转化为农民更丰富的承包经营权。党的十七届三中全会《决定》和2009年中央1号文件明确规定,赋予农民“更加充分而有保障的土地承包经营权”,强化了对土地承包经营权的物权保护,使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底,使农民充分享有土地承包的各种权益[7]。这样促进了农村土地规范加快了流转,有利于农业的适度规模经营,有利于农村剩余劳动力的转移。

3.规范土地承包经营权流转

党的十七届三中全会《决定》指出,要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。2010年中央1号文件又再次强调,“加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”规范的土地承包经营权的流转保护了农民土地流转的正当权益,使农民可以放心将土地进行流转。同时,土地承包经营权市场的培育也为土地的流转开拓了更广阔的空间,以实现更大范围的流转,增加了土地流转的成交量,实现农业的规模经营。土地的规模经营也进一步释放了农村劳动力,为农村劳动力的非农转移创造了条件[8]。

党的十七届三中全会以来通过的文件对农地制度进行了修正和完善,有利于农业经济的规模经营,实现农业内增收,同时,也有利于农村剩余劳动力的进一步转移,增加农业外收入。完善后的农地制度为农民增收的可持续性提供了制度上的支持,适应了现阶段的发展需要。

[1] 道格拉斯.诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,罗华平,等译.上海:上海人民出版社,1994:23-24.

[2] 彭鹏.农民增收与制度创新[J].学习论坛,2008,8:61-64.

[3] 吕滨.中国农民增收问题[M].南昌:江西人民出版社, 2004:32-33.

[4] 阮元彪.中国农业家庭经营制度:理论检视与创新设计[M].北京:中国经济出版社,2005:79-80.

[5] 刘冬梅.中国农村反贫困与政府干预[M].北京:中国财政经济出版社,2003:95-96.

[6] 洪岚.制度与贫困:以制度演进促进低收入人群收入增长[M].北京:中国三峡出版社,2006:57-58.

[7] 王萍,单宏洁.土地保障与现行农地产权制度关系探析[J].改革与战略,2008,7:70-72.

[8] 刘晓宇,张林秀.农村土地产权稳定性与劳动力转移关系分析[J].中国农村经济,2008,2:29-39.

PerfectingFarmlandSystem and Enhancing Farmers’ Income Increase——Based on Theory of Institution’s Life Cycle

KE Longshan
(College of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350108,China)

The system is chosen as the key variable of farmers’income increase from the perspective of institutional economics.Based on the farmland system,which is most closely related with farmers,the institution’s life cycle theory is applied and the relationship between the farmland system vicissitude and the farmers’income increase is discussed.The development and perfection of the farmland system plays a critical role in increasing farmers’income,while revising and improving the rural land system would gain the continuation of institution’s life cycle and enhance the sustainability of farmers’income increase.

farmland system;farmers’income increase;institution’s life cycle

F 33/37

A

【责任编辑 田懋秀】

1008-9225(2010)04-0100-03

2010-05-17

柯龙山(1981-),男,福建泉州人,福建师范大学硕士研究生。