我国《预算法》存在的问题及完善建议

周 骞

（北京师范大学法学院 ，北京100875）

我国《预算法》存在的问题及完善建议

周 骞

（北京师范大学法学院 ，北京100875）

我国现行《预算法》正式实施以来，在强化预算的法律约束力、保证预算收支的严肃性、规范预算管理程序、强化我国预算的分配和监督职能、保障经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，而施行了十多年的《预算法》有不少内容过于简单、粗糙，已不能完全适应社会发展的需要。因此，以《预算法》的完善为中心，加强财政法治建设，促进中国整体法制水平的提高，应是一条必然之路。

预算法；预算编制；预算审批；预算执行

我国现行《预算法》自1995年1月1日正式实施以来，在强化预算的法律约束力、保证预算收支的严肃性、规范预算管理程序、强化我国预算的分配和监督职能、保障经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，而施行了十多年的《预算法》有不少内容过于简单、粗糙，已不能完全适应社会发展的需要。以《预算法》的完善为中心，加强财政法治建设，促进中国整体法制水平的提高，应是一条无可选择之路。

一、关于预算编制制度

（一）预算编制时间短，质量不高

《预算法》第37条规定：各级政府财政部门应当在本级人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。第24条规定：各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。《预算法实施条例》第24条规定：国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。第27条规定：省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案，应当于下一年1月10日前报财政部。这样，各基层财政部门编制预算的实际时间只有一两个月，一些地区甚至只用一个星期左右即完成编制工作。这个期限对于细化部门预算、编制零基预算而言，显然是远远不够的。预算编制是一件细致的工作，需要收集各种数据，对大量的各种数据进行计算分析。如果对预算项目不能进行周密的论证，就会导致预算编制过于简单和粗略。现实生活中，财政部门提交的预算报表所列科目级次过少、内容过粗，并且没有比较详细的说明材料。

合理的预算编制时间是保证预算草案科学、细致、准确的重要条件。从西方国家情况看，预算正式编制前的准备时间普遍较长，如美国在预算正式生效前的18个月即着手编制，这样就为收集资料、进行相关论证提供了充分的时间[1]。目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前两个月。建议再适当延长预算编制时间至半年左右，积累一定的经验之后，再延长预算编制时间到一年左右。只有提前编制预算，才有可能保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在预算执行中的频繁调整。

（二）未就地方政府发债问题作出规定

现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实际上，地方政府当年的可用财力绝大部分用于维持公共预算开支，缺乏足够的财力，又没有税收立法权，不能通过开征新税、调整税收来筹集生产建设资金，因此不得不以各类公司债券、基金的名义借钱，由财政提供担保，形成了政府的负债，其责任的最终承担者都归结于财政。这类债务脱离了财政体系的监督，构成潜在的财政风险。因此，建议将地方政府债务纳入预算管理体系，允许地方政府在一定的范围内举借债务。根据“一级政府，一级财政”的原则，赋予地方政府一定的举债权，既便于加强对整个国债系统的监督、管理，也有利于规范地方政府的行为，严格限制地方政府私自借债。但是，《预算法》应该对地方政府举债的权力、举债的条件、债券筹集资金的使用等方面作出严格的限制，以避免地方政府滥发债券。

（三）中央转移支付制度的不确定性和滞后性增加了地方政府编制预算的变数

目前中央各专项补贴和税收返还在各省所占的比例较高，特别是在中西部省区，该比例达到40％甚至50％左右。按规定这部分财力的规模及用途都应在地方预算中一一列明，但是预算编制在前，中央的各项补贴和税收返还落实在后，通常这类转移支付在全年陆续下达，而且每年都会被上级政府改动，由此构成了地方政府预算编制中一个很大的不确定因素。由于变化较大，地方财政部门编制预算时的估计值往往与实际值出入很大。在这种情况下，地方政府通常是先低报，待人大批准预算安排后，中央税收返还多出的部分，就成了地方的机动财力。地方政府在编制预算时对中央转移支付的资金无法预测，不仅使地方预算的准确性、科学性和计划性受到质疑，而且导致地方财政不能从整体上自主安排其年度收支项目，常年处于与中央政府的讨价还价中，预算的权威性和严肃性更是无从体现。世界上许多转移支付制度比较成功的国家如德国、日本等普遍以法律形式对中央转移支付作出明确的规定，德国甚至在其宪法《基本法》中就明确了中央转移支付的目标，赋予了转移支付制度很高的法律地位，保证了转移支付制度的顺利实施。我国目前的中央转移支付制度中讨价还价的成分还很多，执行中存在各种各样的问题。因此，在《预算法》中应增加转移支付制度的法律条款，对转移支付制度的政策目标、指导思想、享受转移支付的条件等原则性问题作出规定，赋予此项制度相应的法律地位，以提高转移支付的权威性和强制性，规范各级地方政府的行为。

二、关于预算审批制度

（一）预算管理约束不强，人大对预算的审查流于形式

人大对预算的审批不够严谨，一方面是因为预算编制粗糙简单、概括笼统，几乎不涉及具体的预算收支项目，人大代表很难对预算草案发表审查性意见；另一方面是由于人代会审议通过预算草案的时间很短，人大代表一般在人代会召开时才能见到预算草案的报告，会议期间还要审议政府、人大常委会、法院、检察院工作报告和计划报告等，专门审议预算最多只有半天时间。由于时间有限，人大在审查预算草案时，很难进行实质性审查，往往流于形式，未能真正发挥人大监督作用。

另外，我国的预算审批采用的是综合审批，这种做法虽然简化了预算审批程序，但是会使得预算草案局部的不合理影响整体预算执行的效果。若这种不合理的局部内容得以通过，会损害下一年度的预算执行效果，但若整个预算草案都遭到否决，又将会对国民经济的方方面面产生严重影响，因此人大代表一般不敢行使预算否决权。建议在县级以上人大设立预算委员会，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。在《预算法》中明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任以及工作程序都作出明确的规定。预算委员会拥有建议权，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决[2]。

（二）《预算法》对预算草案被否决的法律后果未作规定

随着民众法治意识的提高，人大代表参政、议政能力的增强，预算草案被否决的可能性大大提高，近些年来，实践中已经出现了有的市、县预算被否决的情况。但《预算法》对此没有规定，一旦预算草案被否决，便会出现无所适从的局面。因此，建议建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围。预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案作出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决[3]。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。实行分项审批，可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。同时，预算法要明确预算草案被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责。这必然会增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。与此同时，预算法还应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任，以备万一之需。

三、关于预算执行制度

（一）预算调整的概念和范围不清，缺乏有效的监督制约

《预算法》第9条规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。表明经批准的预算若要改变，必须报经批准。《预算法》第53条规定，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算在执行中因特殊情况需增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。这里所称的特殊情况比较模糊，未作明确界定，致使预算在实际执行中随意性较大，变更预算较为频繁，甚至在有些地方出现了人们常说的“一年预算，预算一年”的不正常现象。因此，建议首先应当设定更加详尽的标准，在《预算法》中强调，预算审批通过以后，除非有关系国民经济发展和国防安全等特别重要的理由，一般情况下不允许调整。其次，规范预算变更的审批标准和程序，将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称为预算变更，包括预算预备费的动用、预算科目的流用、预算划转等，并在政府机关内部明确标准和程序。同时取消县级以下政府追加预算的权力。

（二）预算年度起讫时间安排不科学

我国现行预算年度实行历年制，即公历1月1日起至12月31日止。但中央与地方预算草案要待每年3月份左右举行的各级人代会审批后才发生法律效力，这一规定导致各级政府在财政年度开始时无正式预算，等到当年预算经人代会通过后再下达到部门时，财政年度已经过去四五个月，这就造成了每年的前几个月的预算执行缺乏法律依据。《预算法》规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出。这种做法没有考虑到经济形势的变化，影响了预算编制的完整性、权威性，弱化了预算的法律效力。建议将预算年度由目前的历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年的3月31日。这样做可与人大开会批准预算的时间基本一致，使全年预算执行有法律依据，加强预算的严肃性和约束力。

（三）《预算法》与有关法律规定不协调

近年来，我国颁布实施的《农业法》《教育法》《科技法》《科学技术普及法》等法律，对农业、教育、科技等投入作了具体的硬性规定，缺乏统筹安排，也忽视了地方财政的承受能力。在一些省市，每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上，地方政府要执行这些法律、政策，收支平衡就不能保证，预算法的要求就不能落实，其结果是年初预算安排中的一些项目支出符合法定要求，而年终决算结果却是低增长甚至负增长，地方政府处于被动应付的境地。预算安排和执行的有关法律规定只能来自《宪法》和《预算法》，其他法律法规不宜对此作出硬性规定。立法部门必须进一步加强部门法律、法规与《预算法》的衔接与协调工作。建议修改相关法律法规，逐步取消农业、科技、计划生育、教育、卫生、环保、文化宣传等方面财政支出的硬性规定。法定支出既不符合分税制财政改革的基本精神，也不利于整个预算的规划和管理，又给财政预算安排和执行造成了很大压力，必须从根本上废除。

（四）现行《预算法》对政府采购和建立现代国库管理制度未作规定

我国于2002年颁布了《政府采购法》，现代国库管理制度也是西方国家普遍采用的制度，在这种制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能随意退库，支出得到事前监督，资金使用效率明显提高，腐败行为也能得到有效遏制。但《预算法》却无相关规定。因此，必须加快预算法律制度建设，以《预算法》为主体，政府采购、国家金库管理、预算外资金管理等方面的法规也应逐步完善。现行《预算法》的修改要与其他法律体系相协调，如与《政府采购法》相呼应，按照其口径，提出编制政府采购预算、实行政府采购的总体要求；按照国库集中收付的理论，明确提出建立现代国库管理制度的要求等。

（五）《预算法》确定的法律责任制度存在着明显的缺陷

首先，预算违法行为的列举过于简单，只包括三种情形，现实生活中大量存在的其他预算违法行为由于没有法律规制，便可以免于法律制裁。其次，与国家已颁布的其他法律相比而言，《预算法》规定的处罚较轻。严重违反其他财经法律法规的行为人可能会被追究刑事责任，而违反《预算法》却只可能被追究行政责任，不利于加强预算监督。因此，应当完善预算责任体系，扩大预算责任范围，加大对违反《预算法》行为的追究力度。《预算法》要充实对各种违法行为的处罚条款，将预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为纳入违法行为的责任追究体系。此外，还要加大对各种违法行为的处罚力度，不仅要追究行为人的行政责任，还要追究其民事责任和刑事责任，以使整个预算过程中的各种违法行为都得到应有的追究。

[1]卢洪友.政府预算学[M].武汉：武汉大学出版社，2005：143.

[2]刘剑文，熊伟.中国预算法的发展与完善刍议[J].行政法学研究，2001（4）.

[3]刘剑文，熊伟.财政税收法[M].北京：法律出版社，2007：131.

[责任编辑 迪 尔]

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