农民工社会保障制度建设的法律思考

张 萍,杨中叶

(1.广西政法管理干部学院,广西南宁 530023;2.郑州市惠济区人民法院,河南郑州 450000)

农民工社会保障制度建设的法律思考

张 萍1,杨中叶2

(1.广西政法管理干部学院,广西南宁 530023;2.郑州市惠济区人民法院,河南郑州 450000)

2010年上半年富士康公司员工的“×连跳”,令世人震惊,同时也令我们必须重新审视我国农民工社会保障制度建设中的诸多缺陷。一方面要努力找出导致这些制度缺陷产生的原因;另一方面,更重要也更有价值的,就是要寻找到加快农民工社会保障制度建设的法律途径。

农民工;社会保障;制度建设;法律途径

富士康公司员工的“×连跳”,在 2010年上半年成为一个备受社会关注的焦点问题。据媒体报道,从富士康高楼上纵身跳下去的俱是年仅二十岁左右的农民工。这些年轻人前仆后继地用一种如此决绝的、惊人的方式抛弃了自己如花的生命。出于正义、出于良知,我们这些生活在安宁环境中的人们也应该深深思考:“×连跳”单纯是被推到舆论风口浪尖的富士康公司的问题,还是我们整个社会的问题?我们这个社会,对于市场经济环境下生活在底层的这些农民工是否给予过真正公平的待遇?

享誉全球的“中国制造”,是中国的骄傲,更是来自乡野的中国工人胼手胝足尽其所能做出的惊人奉献。在樟木头,在苏锡常,在京津唐……60万条生产线,3亿中国产业工人写就世界工业总产值 15.6%的成绩单。〔1〕农民工们像候鸟般穿梭于中国的城乡,让一座座城市日长夜大,让一条条新路伸向远方;他们让中国的 GDP一年又一年地不断跃升;他们只手擎天,顽强地抗击所向披靡的全球性金融危机,让中国屹立不倒,并成为全球经济复苏的希望……〔2〕但是,他们却始终是我们的社会保障制度难以照顾到的一个群体。农民工远离家人,拿着微薄的工资,干着最苦最累的工作。他们每天不停地加班,在流水线上、在脚手架上重复简单劳动,感觉自己也变成了一台机器,以致看不到人生的希望。中国农民工的付出与回报竟然是如此失衡!是时候来重点关注并解决农民工权益的保障问题了,我们这个社会应该也有责任为农民工构建起一套相对完整的社会保障制度。否则,富士康的悲剧恐怕还会有不断被重演的可能。

一、当前我国农民工社会保障制度建设存在的缺陷

在我国,所谓农民工泛指具有农村户口却在城镇务工的劳动者。这是一个庞大的群体,他们有的长期生活在城市,已经有了相对比较稳定的职业、住所和收入来源;有的是趁农闲时候出来找活干以补充家庭收入的季节工;有的则长年四处奔波,居无定所。〔3〕他们的共同特点是社会边缘性、弱势性和流动性,是我们这个社会中典型的弱势群体。但是,公民的社会保障权是宪法规定的公民基本权利的重要内容,农民工作为中国公民,他们的社会保障权理应受到法律保护,这样才能体现法律的公平和正义,体现政府的全民性和公共性。但是,当前我国的社会保障体制是建立在城乡二元户籍制度基础上的,保持着比较明显的城市偏向,农民工社会保障制度建设滞后,在整个制度建设中存在着一些相当明显的缺陷:

(一)立法层次低,缺乏具有可操作性的全国统一立法

我国一直没有制定统一的《社会保障法》,就连一部统一的《社会保险法》也迟迟难以出台。迄今为止,我们在全国性的立法比如全国人大及常委会的法律、国务院行政法规、各部委规章当中,均鲜有见到专门针对农民工社会保障的规定。现有农民工社会保障立法主要还是见于地方政府规章和其他规范性文件,多属于地方立法、部门立法甚至政策性规定。立法主体多元,法出多门,各行其是,造成一种国家立法滞后、地方立法“畸形繁荣”的局面。〔4〕这种状况不仅不符合社会保障法在法律体系中应处的地位,也不符合《立法法》的规定,造成的结果就是各部门、各地方之间立法的矛盾,对农民工社会保障权法律保护的强制力不够,并最终影响到农民工社会保障权的实现。

(二)多种模式并存,各行其政

还是基于上述这种多头立法的格局,导致了实践中农民工社会保障制度出现了多种模式并存的混乱局面。当前,在全国各地实行的农民工社会保障模式主要有四种。

1.直接扩面式

即将农民工直接纳入统一的城镇职工社会保险体系。这种方式由广东省首开先河,河北、山西、甘肃等省也相继制定了类似政策。

2.“双低 ”保险模式

即一方面降低农民工参加社会保险的门槛,另一方面也同时降低农民工社会保险受益水平的模式。它是有别于直接扩面式的一种相对独立的农民工社会保障模式,主要目的是为了提高农民工的参保率。采用这种模式的代表是浙江省。

3.完全独立式

即对包括农民工在内的外来务工人员和城镇非户籍职工实行综合保险,在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面都完全独立于城镇职工的社会保险体系之外的一种社会保障模式。采用这种模式比较典型的是上海市。

4.“返乡 ”模式

即将农民工社会保障纳入农村社会保障体系。部分乡镇企业职工则选择了这种方式。〔5〕

农民工社会保障模式已然如此众多,而在执行的过程中各地还各有自己的一套操作办法,以致实践当中的情况更加混乱。看起来,这似乎给予了农民工更多的选择余地,但实际上对于某个特定地区的农民工而言,他能选择的社会保险模式都只能是唯一的。而且,这种混乱的格局还为未来制度的统一与完善设置了更大的障碍。

(三)社会保障供给的单一性与农民工需求层次的多样化产生矛盾

社会保障的内容包括社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。但目前实践中针对农民工的社会保障供给是非常单一的,所有针对农民工的政策法规内容都主要集中在社会保险方面,对于社会保障制度中其他几个层面的内容比如社会救济当中的城市最低生活保障,社会福利当中的教育福利、住房福利等这些非缴费项目,是完全把农民工群体排斥在外的。然而,在城市化发展的进程中,越来越多的农民工迫切需要享受和城市居民同样的社会福利。而且,即便是社会保险,现有制度也主要偏重于农民工社会养老保险这样的未来收入保险项目,对于工伤、医疗、生育、失业等短期保险项目是极为忽视的。但广大农民工在城市务工期间所面临的最大风险恰恰是工伤、疾病、失业等即时性的风险。因此,这种供给与需求的结构性矛盾导致的最终结果就是农民工社会保障匮乏,生活艰难。

(四)现有制度执行不力

即便从已经出台的农民工社会保障政策法规执行情况来看,也可以说很不乐观。一方面,农民工参保率低、退保率高。2007年,劳动和社会保障部对全国 40个城市、1.9万余个企业中的 284万名农民工的社会保障情况进行了调查。结果显示,参加基本养老保险的农民工的比例为 33.1%,失业保险为 19.6%,医疗保险为 25.6%,生育保险为 19.7%,工伤保险为 38%。〔6〕另有研究者对北京、深圳、成都、苏州四地进行调查显示,农民工在上述城市参保率为:养老保险22.5%,医疗保险 23.4%,工伤保险 40.6%。〔7〕同时 ,已参保农民工的退保问题严重,部分地区农民工的退保率甚至高达95%以上〔8〕。另一方面,现行农民工社会保障管理体制存在多部门交叉管理,条块分割,各自为政的情况,以至于办事效率低下,很难为农民工提供及时的权益保障。

(五)司法救济困难重重

首先,对于农民工而言,当前可以通过司法救济途径获得保护的社会保障权范围非常窄,仅限于社会保险权的救济。而且,即便是如此有限的司法保护,在实践中还被大打折扣。笔者个人在代理劳动争议案件的过程中就遇到过这种荒唐的事情,个别基层法院在对劳动争议案件立案审查时,提出关于劳动者社会保险方面的诉讼请求必须剔除,否则对该案法院将不予受理。而且,当前侵犯农民工社会保障权的有许多是不合理的一些规范性文件,都属于抽象行政行为,按行政诉讼法的规定这些规范性文件也是不可诉的。其次,需要提起诉讼的农民工通常生活都极其困难,高额的诉讼费和律师费也让他们对获取司法救济望而生畏。再次,社会保障争议案件程序比较复杂繁琐,先裁后审的程序规则导致解决争议的周期较长,不利于农民工合法权益的及时保护。

二、造成农民工社会保障制度缺陷的原因分析

(一)思想观念及认识上存在误区

这种观念和认识上的误区主要体现在以下几方面:(1)认为农民工素质低,将他们视为社会的不安定因素。我国长期实行的是城乡二元结构的制度安排,公民被人为地划分为市民和农民。由于农民过去都是被固着在土地上以落后的工具进行生产,所以他们被认为是自发的、散漫的、狭隘的。当这些农民在城市化发展的过程中,脱离了他们原来附着的土地,来到城市成为农民工,人们对他们的观念仍未改变。他们甚至一度被称为“盲流”,并遭到防范式、管制式的管理,反映在社会保障的问题上,自然也备受歧视。(2)认为农民有土地保障。〔9〕这种观念显然是过高估计了土地的保障功能。我们国家的农业人口数量如此之巨已经直接决定了土地的保障功能必然十分有限,农民子弟上不起学,农民家庭看不起病的例子我们见得难道还少吗?(3)认为国家财力不足以支付农民工的社会保障成本。这种观念违背了一个基本常识,那就是我国政府是一个全民政府而非市民政府,社会保障权也是一种公民权利而非单纯的市民权利。而且,改革开放三十多年,国民经济也已经得到了高速增长,时至今日还总是以财政负担过重来规避政府责任,似乎也越来越缺乏说服力了。

(二)农民工自身的选举权和被选举权没有得到切实保障,缺乏表达利益诉求的正当途径

我国现行选举制度中的选民登记方式仍然是以户籍为基本依据的。农民工往往背井离乡,显然已经很难在其户籍所在地行使选民的权利。而与此同时,农民工的各项权利义务与其居住地政府及其他国家机关的政策法规的相关性却越来越高。因此,农民工更希望能够在居住地行使选民的权利,提出自己这个群体的包括社会保障权益在内的利益诉求。然而农民工作为这个社会的弱势群体,他们的话语权显然没有得到足够尊重。虽然,法律法规中也有规定“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明之后,可以在现居住地的选区参加选举”,但这显然会大大增加农民工行使权利的成本。〔10〕农民工本身就是一个低收入人群,高昂的选举成本令他们只能无奈地放弃自己基本的政治权利,同时也就放弃了通过一种制度化的正当渠道行使话语权的机会。另一方面,由于听不到农民工自己的声音,决策者在制定农民工社会保障相关制度的时候就会更多地受到个人主观意识及价值取向的影响,具有明显的随意性和不确定性,导致制度本身缺乏针对性,不能解决实际问题。

(三)制度本身的不合理,影响到农民工社会保障制度的有效执行

完善的社会保障制度本来应该成为社会的“安全网”和“减震器”,是国家和个人都共同追求的福祉。但目前极低的参保率和居高不下的退保率却说明,农民工对现实的社会保障制度并不买账。有些人认为,这是因为农民工没文化,意识不到社会保障的重要性。笔者认为,这种认识有失偏颇。试想,如果确实能够从一种制度中真正获益,农民工想方设法也会把它弄明白并积极参加进来的。相反,正是因为现实的农民工社会保障制度不合理,农民工从社会保障体制中获益有限,社会保障待遇普遍偏低,才严重打击了农民工参与的积极性。以上海市为例,上海从 2002年开始为农民工建立综合社会保险制度,规定用人单位为所在单位农民工办理综合社会保险。该项保险以上一年度上海市职工月平均工资的 60%为缴费基数,缴费比例为 12.5%,其中 7%用于老年补贴(2004年以前为 5%)。在农民工男性满 60岁、女性满 50岁时可一次性到社会保险经办机构领取养老补贴。据有关人员测算,假如一个农民工从 2003年开始参加上海的社会综合保险,那么,10年后他可以一次性从社会保险经办机构领到的养老补贴是 9395.881元,如果 20年后再一次性领取,这个数字则是 24408.683元,30年是 46966.065元,40年是 78702.229元。〔11〕如此微薄的补贴,不要说几十年后,就是在今时今日也根本无法发挥养老的保障功能。当然,政府也已经注意到这个问题了,自 2010年 1月 1日起,人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》开始正式施行,城镇企业职工基本养老保险已经可以跨省流动,这虽然对于抑制农民工的退保率有一定的积极意义,但是依然不能从根本上解决问题。

(四)各方利益主体不同的利益诉求影响了农民工社会保障制度的具体落实

在农民工社会保障制度建设中存在三方主要的利益主体,即农民工、雇用农民工的企业以及政府。这三方主体的利益诉求是不一样的,这同样也影响了农民工社会保障制度的落实。首先,农民工的最大利益就是赚取尽可能多的现金收入。对于他们来说,生存是第一位的,找不到工作没有收入远比没有参加社会保险来得更可怕。而且,农民工一般工资低、流动性大,而社会保险很多时候转移困难,而且缴费率高,这些都会大大影响农民工参保的积极性。其次,企业将高额的社会保险缴费看成是企业的沉重负担。而事实上,在我们国家企业社会保险负担过重的问题也确实比较突出,这就直接导致许多企业想方设法逃避自己的缴费义务。再次,就政府而言,尤其是地方政府,他们更关心的是地方经济的发展,所以如果地方政府意识到为农民工建立社会保障制度会增加企业用工成本,降低企业竞争力,甚至于影响到自己政绩的时候,他们对于农民工社会保障制度建设所能采取的态度就可想而知了。

三、加快农民工社会保障制度建设的法律途径

(一)强化法律面前人人平等的基本法律理念,充分认

识完善农民工社会保障制度的重要性

完善农民工社会保障制度建设,首先要改变的是歧视农民工的观念。农民工为中国经济的发展做出了突出贡献,但在中国城市化发展的进程中,他们付出的很多,得到的却很少,背负着过于沉重的生存压力。因此,即便只是从公平和正义的理念出发,我们也应该充分认识到完善农民工社会保障制度的重要性。在实践中,要真正做到以人为本,按照宪法的规定给予农民工社会保障权方面平等的国民待遇,包括取消对农民工就业的诸多限制,废除专门针对农民工设置的一些不合理的登记项目,改变政府因为所谓财力不足就可以放弃对农民工基本责任的认识等等。总之,要真正树立起农民工和城镇职工平等、统一的法律和社会保障理念,对农民工和城镇居民一视同仁,让农民工可以和城镇职工一样都能过上有尊严的生活。

(二)加快完善农民工社会保障方面的立法

针对前文所述农民工社会保障立法层次低、缺乏可操作性的问题,要寻找到有针对性的解决方案,笔者认为可以从以下两个方面入手:第一,尽快出台一些高位阶全国性的农民工社会保障法律法规。这主要是针对前文所提及的当前农民工社会保障立法层次低的问题,比如:可以将《农民工社会保障法》纳入立法规划,或者在即将出台的《社会保险法》中用专章来规定农民工的社会保障制度。通过这样一些全国性的统一立法明确农民工的社会保障权利主体地位,对农民工的养老、医疗、工伤、生育、失业等社会保险项目,农民工的社会福利、社会救济等其他社会保障事项均作出明确规定。在此基础上,再由国务院、国务院各部委在各自职权范围内出台关于农民工社会保障的行政法规、部门规章及其他规范性文件。第二,对现有规范性文件中一些违反上位法规定的、不合理的内容要及时进行清理和修改,以实现法律的统一性。其中,尤其是针对那些直接造成农民工权利制度损害的规范性文件,更是要及时加以清除。对于现行法律法规中一些口号式的、号召性的文字,要么直接删除,要么加以细化,以使其更加具有可操作性。

(三)加强农民工社会保障相关法律法规的执行力度

完善立法尽管非常重要,但也还只是解决了农民工社会保障有法可依的问题,农民工社会保障权益要得到切实保障,还要看这些已经制定出来的法律法规是否能够得到严格的执行。针对实践中出现的农民工社会保障主管部门职能交叉、政出多门、办事效率低下,企业出于自身利益考虑逃避农民工社会保障的相关责任等诸多问题,可以考虑以下几个解决办法:

1.根据农民工特点有针对性地设计更为优化的社会保障管理体制

农民工本身就是这个社会中的弱势群体,自我保护的能力比较差,社会保障主管部门如果因为管理体制设计的不合理,给农民工造成更多权利保护的困境,那就无异于雪上加霜。因此,我们可以考虑为农民工量身定做一套简洁、高效的服务机制,提高行政效能,从而让农民工的社会保障权利尽快落到实处。

2.加大劳动执法监督检查力度

对于侵害农民工社会保障权益的用人单位要及时地、坚决地、严厉地打击和制裁。

3.加强社会保障基金的征缴和管理工作

为保证农民工社会保障权的实现,政府相关职能部门要加强社会保障基金的征缴力度,采取有效手段制约各缴费义务主体的逃费、避费行为,保证社会保障基金的足额征缴。同时还要确保基金安全,保值增值。

4.加强农民工社会保障监察执法队伍建设

针对目前劳动保障监察执法力量不足的情况,国家在监察队伍的建设问题上应该进一步加大投入,在编制和经费上都要予以支持,以提高办案效率和质量。

(四)进行制度创新,完善农民工社会保障的相关配套措施

前文分析过,农民工之所以参保热情不高,其中一个重要原因就是基于农民工的流动性特点。他们感觉自己身似浮萍,甚至不知道人生的下一站在哪个方向,所以要他们付出今天的成本去期待一个未知的利益显然是很难获得共鸣的。尽管我们现在有了养老金省际转移的相关规定,但其他更多保险项目还是不能实现在全国范围内的转移,而且这种转移手续的繁琐性也足以让农民工望而却步。解决这个问题,需要进行一些必要的制度创新。比如,为农民工建立起一整套一体化管理和网络化服务制度。具体运作办法如下:对每一个来到城市的农民工,相关职能机构都要为其建立各项社保档案,为他们配备社保专用卡,并为投保的农民工提供方便的查询及咨询服务。同时,建立地、市一级社会保障关系信息库,逐步实现社会保障关系信息库在地市间、省市间的联网及资源共享,并最终实现全国范围农民工社会保障信息的互联互换。这样,当农民工需要跨省、市转移和接续社会保障关系时自然就会变得方便快捷。

(五)健全农民工社会保障的法律救济制度

针对实践中农民工社会保障权受到侵害时获取司法救济困难的问题,可以尝试从以下几个方面进行制度改革。

1.扩大农民工社会保障争议案件的受案范围

人民法院对于所有涉及农民工社会保障权的案件都应当纳入司法审查的范围,受案范围越宽,农民工的权利保护自然会越充分。至于侵害农民工合法权益的抽象行政行为,除了行政法规和行政规章以外,其他规范性文件也没有不受司法审查的任何正当理由,因此也应当纳入司法审查范围。

2.针对农民工社会保障案件设计特别程序,及时维护农民工合法权益,减轻农民工的经济负担

在保障公正的前提下,对农民工社保案件可以设计一个特别的简易程序,尽可能做到既能及时保护当事人的合法权益,又能降低诉讼成本。同时,由于农民工一般都存在经济实力较弱的情形,农民工社会保障案件可以考虑普遍实行诉讼费用的缓、减、免制度。

3.积极推进农民工社会保障争议仲裁机构的实体化和仲裁员队伍的专业化建设

按照《劳动争议调解仲裁法》和相关法律法规的规定,目前我国农民工社会保障争议案件大多实行的是“先裁后审”甚至“只裁不审”的制度,所以加强仲裁机构的建设,提高仲裁员队伍的职业化、专业化水平,也是农民工合法的社会保障权益可以得到切实保障的必要前提。

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〔11〕余清泉.现行农民工养老保险办法研究〔EB/OL〕.http://www.51shebao.com.

Abstract:Foxconn Technology Group employees’“series of jumps for suicide”in the first half of 2010 has shocked the people and prompted a review of the various defects in the construction of social security system for the migrant workers.Great efforts should be taken to search out the causes of those defects and more fundermentally and more valuably,to find the judidicalways to spur the construction of that social security system.

Key words:migrants;social security;construction of system;judidicalways

(责任编辑 王 勇)

Judicial Thought on the Construction of Social Security System for Migrants

ZHANG Ping1,YANG Zhong-ye2
(1.GuangxiAdministrative Institute of Politics and Law,Nanning,Guangxi 530023;2.People’s Cort of HujiDistrict,Zhengzhou Henan 450000)

DF391

A

1672-2663(2010)03-0046-04

2010-05-26

1.张萍 (1971-),女,广西兴安人,广西政法管理干部学院法律系讲师,王莹文律师事务所律师,主要从事社会保障法、行政法研究;2.杨中叶 (1958-),女,河南郑州人,郑州市惠济区人民法院审判员。