城乡统筹中的农村社会保障制度

□文/于向辉 李素枝

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系体现着科学发展观精神，对于我国未来的经济发展和社会和谐都具有全局性的意义。现阶段，我国城镇社会保障体系已经形成，但农村社会保障体系仍然处于起步阶段，保障体系不完整，保障水平低。因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，首要的任务是建立和完善农村社会保障体系。

一、城乡统筹发展的内涵

城乡统筹发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中，通盘筹划、综合考虑，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的差距，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，优化资源配置。建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序流动结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，让全体社会成员有尊严地生活。

在统筹城乡经济社会发展的过程中，农村社会保障制度的建设问题已经引起各级政府的高度重视，但在长期实行城市偏向的政策影响下，农村社会保障制度的建设还存在许多不令人满意的地方。

二、农村社会保障制度面临的主要问题

1、农村社会保障供求矛盾突出。根据国家统计局2008年2月28日发布的“2007年国民经济和社会发展统计公报”，2007年末我国农村居民为72，750万人，占总人口的55.1%。农村人口在群体构成、医疗、教育、就业、老龄化等方面都形成了对社会保障的巨大需求。但与此形成鲜明反差的是，农村社会保障的保障项目发展水平参差不齐。农村五保户供养制度是农村社会保障体系中相对规范的一项，但农村最低生活保障、新型农村合作医疗、社会救助等制度由于建立不久，需要完善和改进的地方比较多；新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段，仅在全国很小的范围试行；失地农民社会保障和农民工社会保障等制度建设虽然正在逐步推进，但都有待于进一步的探索。目前，大多数农村家庭还主要是依靠个人、家庭来承担各种风险，较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了城镇居民的专利。

2、对农村弱势群体保护不足。由于经济发展水平和制度自身发展基础的限制，目前的社会保险制度只保护了一部分劳动年龄人口，社会保障的实际覆盖范围远没有达到法律规定的覆盖范围。由于基础薄弱和发展滞后，造成现行社会保障制度对农村弱势群体保护不足。转移到城镇中的农村就业人员大多数无法享受到社会保障，而他们多为低收入者，处于低端劳动力市场，劳动关系不稳定，迫切需要基本社会保障。另外，大量农转非人员因为就业不稳定，也大多没有稳定的社会保障关系。大量失地农民失去原有的土地保障，而现有的农村社会保障制度仍不健全。

3、农村社会保障尚未形成成熟、规范的运行模式。由于历史原因，我国各级政府对城镇社会保障制度的建设非常重视，积累了不少经验，形成了一系列较为成熟的模式，有效地规范了社会保障中各方的权利、义务关系以及经济利益关系，促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路。而农村社会保障制度的建设由于长期受到忽略，目前还正处于探索阶段，其模式及其管理体制还不成熟。农村社会保障很多是通过各种行政性文件发布的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，缺乏制度化。

4、农村社会保障管理服务能力不足。近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新，不断加大对农村社会保障的重视程度和投入力度。但是，在工作运行过程中，部门之间职能分割的问题仍然十分突出，目前农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接，致使农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态，这势必降低社会保障互助合作的功效。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。

三、建立和完善农村社会保障制度的思路

1、以科学发展观作为建立和完善农村社会保障制度的指导思想。农村社会保障的发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿，因此在“科学发展观”指导下，以人为本，城乡统筹，逐步完善农村社会保障体制是必然趋势。但城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准。

覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。当前，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。探索进城务工人员的就业、社会保险制度，确立稳定的劳动生产关系，并尽快在全国范围内推行社会保障关系接转制度。

2、科学制定农村社会保障体系规划。首先，要明确制定规划的指导思想，要从战略的高度考虑问题，有效地把农村社会保障建设和我国关于农村发展的一系列重大方针和决策有机结合起来，用积极的社会保障促进农村的发展和现代化。要通过建设农村社会保障体系打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会公平；要使建设农村社会保障体系成为增加农民收入，改善农村民生，扩大内需长期的、稳定的、规范的制度安排；要使建设农村社会保障体系成为巩固计划生育成果，迎接人口老龄化挑战的重要途径。其次，要建立和完善农村社会保障项目。一个健全的农村社会保障体系应当包括农村养老保险制度、农村医疗保险制度（新型农村合作医疗）、农村最低生活保障制度、五保供养制度、被征用土地的农村居民社会保障制度、社会优抚制度、社会福利制度、医疗救助制度等内容。要让社会保障覆盖到全体农村居民，要让每一类农村居民都能拥有相应的有效的社会保障。

3、改革公共财政管理体制，加大政府投入。在我国1994年实行的分税制财政管理体制改革中，受当时历史条件的影响，“分税制”方案未将“社会保障”列为财政的主要支出项目，也没有对各级政府所应当承担的社会保障支出责任进行明确划分。在农村社会保障问题上，财政是否应当对农村社会保障给以一定的投入，如果投入，中央、省（市、自治区）、市（地区）、县、乡各级财政各应当承担哪些项目，各应当承担多大的比例，目前在各级财政的事权划分方面都没有明确的规定。因此，建立和完善农村社会保障体系必须调整和完善现行财政体制，理顺中央和地方财力与事权相匹配的体制。合理确定社会保障支出占财政支出的比重，明确划分中央、省级、省以下各级政府的社会保障职责，再根据财力与事权相匹配的原则科学进行中央与地方收入的划分，进一步完善政府间转移支付制度，充实基层政府财力，构建起促进社会保障体系建设的财政体制。根据我国实际，农村养老保险和农村医疗保险最好由中央统一投入，或者由省级政府投入。其他保障项目可由省级财政统一投入。

4、努力提高农村社会保障管理服务水平。首先，为了改变政出多门、效率低下的状况，应建立由财政、劳动、人事、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障专门机构，负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划，明确划分各部门在农村社会保障制度建设中的分工与责任。要健全制度，强化管理，严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，实行岗位目标责任制，强化约束和激励机制，提高工作效率；其次，要加强农村社会保障组织建设，除县级应设立统一的农村社会保障经办机构外，还要在各乡镇设立专门的农村社会保障派出机构，统一经办农村社会保障工作，避免农民多头办事、徒劳往返，从而减轻农民事务负担。最后，抓好基础设施建设。加快公共服务设施和服务网络建设，使参保人享受到方便快捷的服务。

［1］周生南.创新城乡统筹社会保障制度的三个入口.集体经济，2009.2.

［2］方菲.从实然到应然：统筹城乡社会保障制度的路径探讨.长白学刊，2009.4.

［3］铁明太.建设和谐社会视角下的统筹城乡发展问题研究.农业经济，2009.8.