农村居民点用地整理存在的问题与对策

□文/王传明 乔国华

农村居民点用地整理存在的问题与对策

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农村居民点用地整理工作是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。本文从我国农村居民点整理现状和存在的问题入手，拟就有效管理农村居民点用地整理工作提出对策建议。

农村居民点；土地整理；建议

随着我国经济的迅速发展和社会转型的加剧，农村居民点用地效率不断降低，而耕地面积却持续减少，有效地对农村居民点用地进行整理可以在一定程度上解决这一矛盾。农村居民点用地整理工作是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。目前，各地的整理工作已取得一些成就，但在现实中农村居民点整理工作依然存在着诸多问题。本文将从农村居民点用地整理的现状出发，探讨在推进农村居民点整理过程中存在的一些问题，最终对加强农村居民点整理管理提出相应的政策建议。

一、农村居民点用地整理现状

农村居民点整理是指运用工程技术调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并且改善农民生产、生活条件和农村生态环境的活动。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行综合调整。从农村居民点整理的内容来看，包含着调整土地关系和组织土地利用两方面内容。

我国是人多地少的国家，人均耕地资源极其稀缺，对农村居民点用地整理可以增加农村耕地面积，不仅有助于实现农村土地的集约利用，还有助于改善农村生产、生活和环境条件。目前，我国各地在居民点用地整理方面已取得了一些成就。

如，北京地区采用了“政府主导、企业参与运作”的模式。具体而言：从操作层面上看，是通过对旧镇村拆迁改造，让农民住楼房，节约出大量的村镇建设用地，然后通过土地流转，把节约的建设用地用于村镇的二三产业，集约利用原村庄集体建设用地。这种做法综合利用了村庄集体建设用地，保护了耕地；而且流转使农民自身及农村集体土地所有权的经济价值得到体现。另外，二三产业的引进使农民的就业问题得以解决，收入有所增加。

江苏在土地整理方面，大力推行集约用地，并进行大规模的并村运动及由国土资源部主导进行的村庄整理与城镇用地挂钩试点工作。通过对项目区内村庄撤并和对不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用，增加了建设占用耕地面积，推动了农村居民点和城镇的进一步建设。

在我国的其他省份，如山东、安徽、吉林等地，也已着手开展了农村居民点用地整理工作，在方式上，这些地区大多采取了村庄内部整理、村庄合并、农民社区及城镇化、向中心村集中以及就地安置等的模式，整理工作成果显著，但依然存在着一些问题。

二、农村居民点用地整理中的问题

（一）政策和法律方面的缺失。在宅基地方面，国家层面上没有一个单一的、完善的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的产权问题及流转制度等深层次方面的相关政策较少，导致在宅基地管理上形成了政策的真空；在涉及到旧城镇的改造方面，虽然国家已出台了一些关于小城镇建设和城镇改造的文件，但由于旧村镇改造中审批复杂、收费项目繁多，目前的政策无法涵盖。另外，从用地整理的现状可以看出，有些地方的一些做法并不符合现行的土地政策与法规。

（二）农村居民点整理缺乏系统理论指导。由于农村居民点整理涉及诸多学科，如土地方面、经济核算、社会学方面等等，且产权理论、可持续发展理论、土地经济理论、城乡一体化理论、公众参与理论和区位理论等都将在整理工作中体现。而在土地整理中，关于这些方面，还没有一个综合的理论体系，导致在实际工作中，往往侧重于某一方面，顾此失彼，不利于农村整理工作的开展。另外，我国东西部农村的经济状况存在巨大差异，发达地区的农村居民点整理模式在中西部地区并不适用。

（三）资金的缺乏阻碍着农村居民点整理工作的进程。雄厚的资金支持是农村居民点整理顺利进行的保障，农村再建房、旧房、空心村的改造都需要资金的扶持。在现实中，居民点开发建设的资金主要是乡镇及区级政府主导的，而我国大部分乡镇政府财力有限，经济发展水平不高，存在于乡镇的企业数量少，绝大多数村庄也没有集体企业的状况，造成集体获得收入的渠道单一，农民自身进行出资、投工、投劳可能性又较小，因此，资金筹集工作将很大程度上决定整理工作的进程。

（四）缺乏专业的土地整理技术队伍，基层整理工作无序。土地整理工作技术性较强，从现状来看，没有一套系统的整理工作方法及程序，从事整理工作的人员多为行政人员，多数没有专门的资质，无法明确理解居民点用地整理的内涵，随意性较大，致使在整理中，前后期工作不连续；而且在整理中，往往单纯关注闲置的或不合理的用地及超标用地，并没有对农村的基础设施进行建设，无法从根本上、整体上改变农村“脏、乱、差”的落后现象。

三、农村居民点用地整理工作管理对策建议

（一）尽快出台切实可行的行政政策及法律法规，规范农村居民点用地整理工作。农村居民点用地整理需要现行法律的有效实施和未来政策法规的制定完善。针对目前整理工作的现状，应制定出切实可行的政策法规。

宅基地方面，完善宅基地的流转政策。正确的宅基地流转有利于农民筹集进城资本，有利于人口迁移，为农村居民点整理腾出空间。虽然我国《土地管理法》中规定，农村宅基地属农业集体经济组织所有，但这种农业集体经济组织在实际操作中比较模糊，所有权难以得到体现。而对于个人而言，人们往往认为宅基地是一种私有财产，可以继承，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。所以，导致宅基地产权不明晰，宅基地无法流转。在我国现行的法律中，也没有相关法律条文来限制农村的这种行为，导致大量旧宅基地的闲置、抛荒。因此，在现实工作中，要从国家政策的层面上对宅基地进行管理，制定出行之有效的宅基地流转政策，使产权得到明晰。首先，对那些已经在城市或小城镇落户的居民实行宅基地有偿回收政策，避免宅基地的闲置；其次，对那些在农村有几处宅基地，却闲置不用，而且严重违反国家宅基地使用标准的本地居民，要征收超标准使用费，促使其放弃多占用的宅基地；对于那些在农村且愿意放弃自己的宅基地的，要由集体经济给予一定经济补偿，最终使农村宅基地得以合理流转。

土地规划及农村自留地方面也应根据实际情况建立一定的法律法规；另外，当地政府可以将土地整理的年度计划纳入到年度考核目标中，利用行政权力督促农村居民点用地整理工作的进度。

总之，只有正确引导农民进行用地的整理，并针对现实存在的问题，不断研究并出台可操作的土地政策措施，才能贯彻执行好居民点用地整理的工作，最终改善农村的生产生活条件，为建设社会主义新农村奠定坚实的基础。

（二）构建系统综合的理论体系，指导居民点用地整理工作。农村居民点整理具有特殊性，既不同于一般的农地整理，也不同于城市土地整理，迫切需要理论的指导。尽管随着时间的推移，我们对农村居民点整理的认识已逐步提高，发展了诸多的理论，但是由于涉及科目众多，往往难以兼顾，所以应组织专门的土地方面的专业人才及社会学、经济学等领域的精英，集中探讨各个学科的研究成果，将农村居民点整理与农地整理、村庄规划、小城镇发展、新农村建设、景观文化保护结合起来，形成一系列综合的理论体系。

另外，除了学科之间的交流与沟通外，在土地整理内部，对农村居民点整理的内在机理研究也有待加强，如产权制度、流转制度等深层次的问题、失地农民的补偿机制、整理后的村庄合理规划、配套公共设施及基础设施的建设方面等等，对这些方面进行研究，以形成规范性的整理标准和项目管理规范以及项目效益评价体系，指导居民点用地整理工作的进行。

（三）拓展多方面融资渠道，保障资金筹集。农村居民点整理需要的资金是巨大的，从拆迁、平整、生活基础设施完善，到新居建设，都需要投入大量资金。所以，在农村居民点用地整理中，资金是一个核心因素，从前面的原因分析中可以看出，资金的筹集渠道不畅将制约农村居民点的整理，是制约整理项目实施的关键因素。

要建立多元投资机制，可以尝试从国家、集体、个人等三方面集资。国家及集体方面的出资占大部分，如70%以上，体现国家财政的公共性，居民点的基础配套设施由市、县两级政府进行适当的资助，另外的资金从耕地占用税、农业开发基金、集体经济组织等多渠道筹集；个人方面，个体经济出资筹集一部分，并与整理后的土地利益分配相联系，农民个人承担重建房的资金，国家要根据农民实际建房需要，随时为农民办理土地占用等有关手续。通过国家、集体、个人三方面的共同努力，最终为做好农村居民点土地整理的工作打下基础。

适当引进市场机制，如北京地区的农村采用了“政府主导、企业参与运作”的模式，让企业参与进来，协助发展二三产业，这样既可以缓解资金筹集的压力，也充分利用了整理出来的土地，缓解了农民的就业压力，实现在家门口就业，而且政府和市场密切结合将更为有利于土地整理工作的扩展。

（四）建立专门的土地整理队伍，使整理工作规划、有序进行。成立专门的土地培训机构，聘用专业人才进行授课，对基层选拔出的土地整理的执法人员进行集体培训，最终取得土地整理规划执业资格，提高执法人员的素质及执法工作的效率。

在村庄规划方面，依据土地利用总体规划，控制农村居民点的数量、布局和规模。宅基地上，落实“一户一宅”工作，要对老宅基地进行统一调整挖潜、优化布局，充分利用闲置地和废弃地，不断提高土地利用的集约化水平；对于那些已经有初步规划的村镇，要对下一阶段的工作进行明确规划；对于居民点整理的项目方面，有关机构进行明确，如居民住宅的密度、容积率、人均居住面积以及环境，甚至建筑的风格等，并按规划安排居住用房、生产用房，最终确保农民在整理后能得到最大限度的实惠。另外，还要搞好村庄配套设施建设，如道路、用水、用电等方面的设施，吸引农户定居、建房。

[1]肖敏.浅析农村居民点整理[J].安徽农学通报，2007.2.

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[3]刘筱非，杨庆媛，廖和平等.西南丘陵山区农村居民点整理潜力测算方法探讨[J].西南农业大学学报（社会科学版），2004.4.

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1.中国水电顾问集团西北勘测设计研究院环保移民分院；2.泰安市国土资源局）