河北省新型农村合作医疗保险制度研究

张玉棉,段丽娟

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

河北省新型农村合作医疗保险制度研究

张玉棉,段丽娟

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

“新农合”是我国建设社会主义新农村,构建和谐社会的重要内容之一。河北省作为农业大省,农村医疗保险制度存在着制度宣传不到位,参合率下降;医疗水平、服务水平低,不能满足农民的需求;农民缴费低,筹资机制不健全,资金缺口不断加大;失地农民医保制度缺失等严重问题,构建并完善农村医疗保险制度任重而道远。针对以上问题,笔者提出了相应的对策建议。

“新农合”;农民工;失地农民;医疗保险制度

新型农村合作医疗制度是在政府不断努力解决 “三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策,是落实十六届五中全会提出社会主义新农村建设的重要内容。政策目标重点是帮助农民减轻因患重大疾病而带来的经济负担,减少农村居民 “因病致贫”和 “因病返贫”现象。

农村合作医疗制度对河北省这样一个农业大省有着极其重要的意义。河北省 70%以上的人口在农村,由于缺乏有效的合作医疗制度,他们难以抵御重大疾病风险,因病致贫、因病返贫的现象还很突出。一项调查显示,河北省农民患病后应就诊而未就诊和应住院而未住院的分别为52.96%和 53.12%,贫困户中 61%是因病致贫或因病返贫。[1](P50)建立新型农村合作医疗制度,对提高农民健康水平,促进农村经济发展,维护社会稳定具有重大意义。

一、河北省新型农村合作医疗保险制度的发展及其研究

根据国家统一部署,河北省自 2003年8月,分5批(分别为 2003年、2005年、2006年、2007年和 2008年)开展了新型农村合作医疗试点工作,并于 2008年实现了全覆盖。新型农村合作医疗开展以来,河北省各级政府及有关部门积极推进此项工作,建立了较为完备的医疗管理和运行制度,制定了相应的补偿机制,完善了配套方案建设。据统计,2009年 1月 -6月份,全省参合农民共有917万人次得到合作医疗补偿,补偿总费用为 22.58亿元,其中,门诊补偿 736.81万人次,补偿费用 1.65亿元;住院补偿 166万人次,住院补偿费用20.63亿元;其它补偿14.57万人次,补偿费用 0.3亿元。1月 -6月份次均住院补偿费用为 1 242.36元 ,住院补偿比达到 41%。[2]

随着“新农合”的发展,专门研究河北省农村医疗保险制度问题的成果越来越多。其中,叶金国、桂莉在《河北省新型农村合作医疗制度的保障能力分析》中,从制度供给和农民实际需求的角度定量评估了我省新型农村合作医疗制度的保障能力。[3]吕洁、张占平等在《河北省新型农村合作医疗保险问题及对策研究》中,以调查问卷的形式发现河北省医疗保险制度在制度设计、宣传工作、运行及管理方面存在着不少问题。[1]牟永福在《河北省城市农民工医疗保险问题调查及其对策分析》一文中,以河北省部分城市为调研基地,从医疗保险的视角,采用现场调查和访谈的形式,对城市农民工的医疗保险现状及其存在的问题进行了专题调研和分析。[4]

二、河北省新型农村医疗保险制度存在的问题

针对河北省农村社会保障制度中医疗保险存在的问题,本课题组在河北省共发放并收回 300份问卷,对农民工、失地农民等的医疗保险的现状、问题作了实地调研。研究发现我省农村医保制度存在如下问题。

(一)制度宣传不到位,参合率不断下降

新型农村合作医疗的宣传存在着盲点和薄弱点,个别基层干部、医务人员和农民群众对“新农合”制度还说不清、讲不明。一些地方宣传不到位,农民对新农合制度不了解。通过对唐山、保定等地的农民进行调查,45%的人对合作医疗不是很了解,参加的理由是 “随大流”,35%的人知道一点,15%的人了解,仅仅 5%的人很清楚。60%的村民认为宣传工作做得一般,30%的村民认为做得还行,5%的村民认为做得很好,5%的村民认为做得很不好。在对农民工调查的过程中发现,很多农民工也表示对于各地区的医疗保障制度并不了解,其中,清楚医疗保险报销制度的人不到 10%,一半的人表示对医疗报销制度了解一些,还有 40%多的人表示对医疗保险报销制度不清楚。

随着“新农合”的推行,一些报销手续繁琐、制度不透明、不公正等问题越来越凸显,特别是一些年轻的村民,短期并未得到实惠。由此造成目前不缴费、不加入的人数逐渐增多,参合率逐步下降,这将直接影响到医保制度的可持续发展。

(二)医疗水平、服务水平低,不能满足农民的需求

由于受二元结构的影响,城乡卫生资源配置差距较大。这几年河北省虽加大了对农村卫生的投入力度,但在人员、技术、房屋、设备等建设上整体尚不配套,资源结构不够合理,有些方面还不能适应农民对基本医疗的需求。

乡镇卫生院人员数量不足,有些卫生院只有两、三个人,甚至还有些是 “父子兵”、“夫妻店”,根本无力承担“新农合”的医疗任务和预防工作;卫生院医务人员的技术水平较低,农民得小病到村卫生室,得大病到县医院,有些卫生院实际就是个“转运站”;个别医疗机构存在不合理治疗、不合理检查、不合理用药、不合理收费等问题,老百姓并不能从“新农合”中得到真正的实惠。

由于对定点医疗机构监管不到位,致使不少定点医院存在变相涨价、提供不必要服务和过度服务、截留病人等违规行为,一些农民参合后,医疗费用反而增加,特别是在一些乡镇卫生院小病大治的现象突出。“新农合”基本用药目录是省农合办经专家制定的,可以解决一些常见病、多发病的治疗用药问题,但是一些医疗单位及医生过多地使用了“新农合”药品目录以外的药品,使农民的利益受损。

(三)农民缴费低,筹资机制不健全,资金缺口加大

筹资是新型农村合作医疗的核心工作,也是基础工作,有些地方筹资机制还不健全。“新农合”强调 “个人、集体和政府多方筹资”,“实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”,同时按照国家规定,新型农村合作医疗经办机构经费应列入同级财政预算。但在实际运行中由于种种原因,筹资难度相当大。农民只靠一年 50元或 100元的保险费,就可享受上千元甚至是几千元的大病医疗保险,这在任何国家或时期都是难以想象的。其缺口要么靠政府税收收入,要么靠现在年轻人的保险费来填补,而税收的提高无疑会增加国民负担,年轻人将来的医疗费用又靠什么来支付,这都是现在、将来必须考虑的问题。更有甚者,10元、20元的医疗保险费对那些贫困地区的农民、地方政府来说都是很大的经济、精神负担。所以,我国及我省农村医保面临着很大的资金压力。

(四)缺少针对性、多层次的农民医疗保障

农民工流动性比较大,从事建筑、采掘等高工伤、高事故行业的农民工对医疗保险比较关切,但由于工作流动性大,单位更换十分频繁,也就出现了很多农民工不愿意办理医疗保险的情况。由于没有正式户籍,他们没有资格参加城市医疗保险,而参加了新型农村合作医疗的农民工,则必须返回原住地去看病才能报销,这就又加重了他们的经济负担,使相当一部分农民工难以享受到制度的益处。

失地农民更是尴尬,既没参加 “新农合”也没参加城市医保,工资收入不高,也没土地等保障,有的真正陷入了“无地种、无工作、无保障”的境地。失地农民的医疗需求复杂多样:从年龄结构而言,跨度大,各个年龄层次都有,不同年龄阶段的人对疾病保障的需要不同;从就业状况而言,失地农民就业形式多样,灵活就业和未就业的占主体,大多数人未纳入医疗保障体系;就收入特征而言,失地农民的收入水平参差不齐,不同的经济基础,其承担医疗保险费的承受力就各不一样;就风险需求而言,大多数失地农民重视的是老年后的生活保障,其次才是医疗保障,年龄大、身体差的对医疗保障就更迫切一些;因此在失地农民这一社会群体上,医疗保障的需求各有轻重缓急。构建失地农民的医疗保障制度,必须从失地农民的年龄层次、就业状况、收入特征、风险程度等方面医疗需求的实际情况出发。

三、完善河北省新型农村合作医疗保险制度的建议

针对河北省新型农村合作医疗实施的现状和在实施过程中存在的问题,笔者提出一些建议,以供参考。

(一)加大宣传力度,正确引导农民参加新农合

正确理解和处理好农民自愿参加 “新农合”是推行新农合制度长期发展的基础。农民参与“新农合”的意愿要靠社会去引导,大力宣传合作医疗的重大意义,使广大农村居民了解发生在周围的因病致贫后参加“新农合”优越性的典型事例,使 “新农合”制度深入人心,不断为农民群众所理解和接受,形成自觉参加 “新农合”的行动;同时,要通过宣传教育,转变单纯“受益”的观念,参加“新农合”不应一味地追求眼前利益,而应以长远利益和社会利益为重,暂时的、个人的 “不受益”意味着长远的、整体农民的受益,消除农民的思想疑虑,不断强化风险共担意识。

(二)加强医疗卫生队伍建设,提高服务质量

政府要集中资金,加强对乡、村两级卫生机构人才队伍建设,国家财政要继续安排专项资金用于对乡镇卫生院卫生技术人员的知识培训工程和注册乡村医生医学基本技能系统培训。政府尽快出台鼓励城市卫生人才支援农村的卫生工作条例,引导医学院校大学毕业生到农村工作,加大城市卫生人才支农工作力度,同时进一步提高乡、村医务人员福利水平,不断壮大基层卫生工作人员队伍,确保参合农民得到优良的医疗服务。各级卫生行政部门要对卫生部门干部、经办机构、定点医疗机构的有关人员分层次、分类别地进行培训,使各类人员理解和掌握新型农村合作医疗的有关政策,提高农村卫生管理工作人员的政策服务水平。

中央“2009年新型农村合作医疗管理能力建设项目”拨付了河北省 172个县 (市、区)补助经费 1 836万元,其中人员培训经费 976万元,信息化建设经费 860万元。河北省卫生厅按照中央 2009年新型农村合作医疗管理能力建设项目管理方案要求,结合实际充实有关培训内容,制定了本省实施方案和监督评估方案,并对项目的执行情况进行监督检查和总体评估。河北省实际开展“新农合”的县 (市、区)总数 164个,按照 “新农合”管理和经办机构人员培训每人每天 120元,“新农合”定点医疗机构人员培训每人每天 60元的中央财政补贴标准,共需培训经费 624.12万元,培训剩余经费 351.88万元,加上县级“新农合 ”数据中心建设补助经费860万元 ,共计1 211.88万元,用于全省 164个县 (市、区)和 20个管理区、开发区“新农合”数据中心建设。[5]

(三)加强对“新农合”制度的管理和监督

要保护广大农民的利益,减轻农民的医疗费用负担。县卫生、财政、物价及新农合办等部门,要按着医疗机构定点规定,对三级医疗定点医院要加强监管。监管重点主要是两个方面:一方面,要加强医疗质量监管,这是根本性问题。新型农村合作医疗就是要保障农民健康,必须强调提高医疗质量。另一方面,要对医疗费用加强监管。定点医疗机构必须端正医疗行为,做到合理检查、合理用药、合理收费。张家口市卫生局推出的医疗机构次均费用最高限额管理、严格执行“新农合”报销药物目录和诊疗项目、次均费用超标和违规扣款机制、建立医疗机构内部费用控制机制、积极探索医疗费用支付方式改革。加强定点医疗机构监管等九项控制“新农合”医疗费用不合理增长的措施值得河北省学习推广。[6]

(四)建立稳定的 “新农合”筹资机制,以保障制度的长期稳定发展

建立稳定的财政投入机制,增强政府的筹资责任。政府应从各地区经济社会发展的不平衡性出发,对于经济社会发展相对滞后的地区应给予重点扶持,并依据各地实际情况制定不同的资金投入比例,使各级政府的投入做到分担的比例合理化。“新农合”基金筹集要科学化、规范化。应根据当地农村居民的医疗需求量,同时,结合社会经济发展水平和个人、集体经济的承受能力,通过确定适宜的补偿比例,测算人均基金筹集标准。如在集体经济发展较好的乡、村,在乡镇集体经济较发达的地区,提倡由集体代交参合资金,以提高对农村合作医疗制度的支撑能力。鼓励经济发达地区的企业、集体、个人对贫困地区进行募捐等。

新型农村合作医疗作为一项惠及千家万户的事业,作为一项重要的社会保障制度,作为农村居民应该享有的一项基本健康权利,应该覆盖全部农村人口,并随着农民加入保险意识的增强,逐步提高医疗保险费。建议医疗和养老保险使用同一个账号 (身份证号码)、一个小册子,由农民自己保管。在大力推行大病医疗保险制度的同时,实行全国统一药价,规定农民的最高负担额,以免因病拖贫、拖垮,使农民真正享受到我国高速增长带来的红利。

[1]吕 洁等.河北省新型农村合作医疗保险问题及对策研究 [J].经济与管理,2008(5):49-50.

[2]杨勇刚等.浅议河北省新型农村合作医疗制度的可持续发展 [J].河北大学成人教育学院学报,2010(1):78-80.

[3]叶金国,桂莉.河北省新型农村合作医疗制度的保障能力分析 [J].经济与管理,2009(5):73-76.

[4]牟永福.河北省城市农民工医疗保险问题调查及其对策分析 [J].石家庄经济学院学报,2009(3):85-88.

[5]河北省卫生厅.河北省执行中央 2009年新型农村合作医疗管理能力建设项目实施方案的通知 [EB/OL].http://www.hebw st.gov.cn/2010-08-27.

[6]河北省卫生厅.张家口市卫生局推出九项措施控制新农合医疗费用不合理增长 [EB/OL]. http://www.hebw st.gov.cn/2010-08-27.

F840.42

A

1008-6471(2010)03-0076-03

2010-08-26

本文为河北省社会科学发展研究课题“河北省农村新型社会保障制度研究”(编号:200903032)和河北省人力资源和社会保障厅引进留学人员资助项目“河北省农村新型社会保障制度研究—— 基于日本的经济和教训” (编号:20100326)研究成果。

张玉棉 (1966—),女,河北衡水人,河北大学经济学院教授,硕士研究生导师,主要从事日本经济、社会保障制度研究。