李校秋
(湖南工业职业技术学院,湖南 长沙 410208)
我国高职院校教师队伍建设的法律保障问题探讨
李校秋
(湖南工业职业技术学院,湖南 长沙 410208)
高职院校教师与学校的关系已经从行政法律关系转化为民事法律关系。我国已经颁布了多部保护教师合法权益的法律,但是,还存在着一些问题。应当从实体立法和程序立法两个方面解决立法保障教师的合法权益,并且建立健全多种机构,切实维护好教师的合法权益。
法律关系;法律保障现状;问题;建议
党的“十七大”提出了“优先发展教育,建设人力资源强国”的教育发展方针,再次肯定了“科教兴国”战略,而教师则是实施科教兴国人才战略的重要组成部分,在面临世界技术革命激烈竞争的形势下,在社会主义现代化建设的过程中,在由此而引起的教育自身改革和发展中都日益显示出教师的重要作用和地位。教师队伍的整体素质如何,关系着我国教育事业的兴衰成败,从而也关系着我国现代化建设事业的成败。高等职业教育担负着培养高级专门技术人才、繁荣和发展科学技术和文化、提高全民族思想道德素质和科学文化水平的任务,在我国社会主义现代化建设中发挥着极为重要的作用。高职院校的教师作为高等教育的一个重要的主体之一,无疑起着至关重要的作用。
1994年 1月 1日,《中华人民共和国教师法》正式实施。这是一部专门保障教师权益的法律。《教师法》把“保障教师的合法权益”作为其立法宗旨。《教师法》第七条明确规定了教师享有的六项权利,即(一)进行教育教学活动,开展教育教学改革和实验;(二)从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见;(三)指导学生的学习和发展,评定学生的品行和学业成绩;(四)按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假的带薪休假;(五)对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理; (六)参加进修或者其他方式的培训。《教师法》第二十五条至第三十二条对教师的各项待遇进行了规定。《教师法》第三十五条、第三十六条规定了保护教师政治及人身权利的法律措施等。
在《教师法》实施后,我国又陆续颁布了一些法律法规保护教师权益。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第三十三条明确规定了国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件和生活条件,提高教师的社会地位。1998年颁布的《高等教育法》第一次明确的提出了对于高校教师合法权益的保障,第五十条规定“国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益,采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件。同时,根据法律的授权,我国还制定了《教学成果奖励条例》、《教师和教育工作者奖励规定》等行政法规和部门规章,地方立法机构也制定和出台了一系列的地方性法规,完善了对高职院校教师的法律保障。
2008年 1月 1日颁布实施的《劳动合同法》第九十六条规定:“事业单位与实行聘任制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行”。这条规定将高职院校教师和学校之间的关系纳入了《劳动法》和《劳动合同法》的保护之下,从而使高职院校教师的法律保障更加具备实质内容。
教师与高职院校之间的地位在法律上是平等的主体,但是在实务中,教师与学校的地位并不平等。在目前高职院校具有独立的人事权的情况下,对教师的选择权、任免权、聘用权、管理权都在学校。教师与学校之间的关系实际上是一种管理与被管理的关系,教师处于被管理者、弱者地位,高校在聘用过程中,拥有巨大的优势,教师签与不签聘用合同,签订含有什么样条款的聘用合同均由学校的意志决定。在签订聘任合同时,对教师的要求和义务提得很多,但是对教师应该享有的权利很少涉及;对教师主动辞职时赔给学校的数额定得很清晰,但是对损害教师利益时该给予的赔付绝口不提。这样导致被聘任的教师权益没有相应的法律保障,有时会求助无门。现在很多公立高职院校都实行分类管理,被聘任的教师分为编制教师和编制外教师。编制教师由财政统发工资,而编制外的教师的工资则由学校自筹,也最容易被辞退。私立高职院校基本上实行一致管理,但是在辞退教师方面有更大的随意性。
高职院校教师权益受到侵害时,教师可以选择向教育行政部门申诉、向本单位劳动争议调解委员会申请调解、向人事劳动争议仲裁委员会申请仲裁、向法院提起民事诉讼、要求教育工会予以处理等五种途经解决。但是,这四种途经并不畅通。首先,教育行政部门的保障,因为目前我国的高等教育管理体制较为混乱。按照《教育法》和《高等教育法》的规定,高等教育必须由省级以上政府管理,这样对于一些市级政府举办的学校教师权在权益维护时不能得到很好的保护,成都市“成都大学”教师杨茂状告成都市教育局行政诉讼案就是很好的例证。其次,由于劳动争议调解委员会在某些高职院校并没有建立,在已经建立的高职院校中,劳动争议调解委员会为学校服务的趋向很明显,且劳动争议调解委员会的公信力不够,无法起到保护教师合法权益的作用。并且人事劳动争议仲裁委员会受案范围并不囊括教师与学校之间的所有纠纷,比如学校对教师作出的处分就不属于人事劳动争议仲裁委员会的受案范围,同时,由于高职院校的管理体制较为混乱,导致人事劳动争议仲裁委员会的地域管辖方面也存在着一些矛盾,不利于教师的权益保护。再次,我国的人事劳动争议案件实行的是“一调一裁两审终审制”,向法院提起民事诉讼的情况只能是对人事劳动争议仲裁委员会的裁决不服或者是人事劳动仲裁委员会在法定时间内不处理。因此,教师要想直接通过法院解决与学校的劳动争议是不符合我国法律的规定的,只能在被动的情况下才能选择向法院提起诉讼。另外,高职院校工会组织在保障高职院校教师权益上没有发挥应有的作用,高职院校教师也没有感受到高职院校工会组织是保障他们合法权益的一个有力的依靠。学校工会维权的层次目前还不够深入,大多数仅着眼于教职工的生活层面,很少帮助教师解决维权的实际问题,在维护教师合法权益方面基本上没起到相应的作用。工会自身也缺乏一套科学合理的与聘任制同步发展的维权机制,无法为教师的权益保障提供必要的依据和规范的章法。学校工会依附于学校党政,缺乏独立性,难以形成对学校和有关部门的约束。教师对工会组织普遍缺乏认同感,对工会的工作缺乏热情,教育工会职能的偏离和维权职能的弱化使得其作为教师全体利益代表的地位几乎丧失。
通过调查发现,高职院校教师的待遇普遍低于公务员待遇,教师的独立批改学生成绩的权利也经常受到侵害,教师的参与学校管理的权益更是很难得到保障。
在日本、美国等发达国家,通过立法的形式将教师定位为公务员。日本的国立和公立学校教员是属于“教育公务员”,美国的公办学校教师具有公务员身份。日本的教师一经聘用终身任职,在不违反法律规定的情况下,是不存在失业的风险,这就很大程度上保护了教师的合法权益。美国的教师虽然也签订雇佣合同,实行聘任制,但是,在实行聘任制的过程中,政府是聘任教师的主体,教师与政府之间具有一种行政上的隶属关系,而学校与教师则是双向选择。教师与学校之间的地位是平等的。
健全的教育法律救济应当包括诉讼救济和非诉讼救济两方面的内容。在此基础上各国根据本国教师法律地位都明文规定了教师申述、复审、纠正、补偿和定期撤销处分等法律救济制度。在日本,教育纠纷首先由主管教育行政部门处理,公立中小学由都道府县教育委员会主管。对主管部门的处理不服,可上诉所在地区的人事院或者人事委员会、公平委员会,如对其裁决仍不服,可上诉司法机关,根据案件具体情况提起民事或行政诉讼。根据规定,若没有特殊情况,不经过人事院或人事委员会、公平委员会的裁决,不得上诉司法机关。因此,教育纠纷的处理一般是经过先民间、后行政、再司法的程序办理。在美国,教师与学校的纠纷多起因于校方对教师的侵权行为,如降低工资、压缩科研经费、减员解雇教师等,纠纷的处理有民间和官方两种渠道。民间处理主要指一些非官方机构根据法律和有关地方规则对教育纠纷的裁定和解决,这些机构包括校董会、学区教育委员会等;官方处理就是法院系统对教育纠纷的处理,这种司法解决方式在 20世纪以后逐渐增多。拿到法院的教育纠纷基本属于民事纠纷,一般要按民事诉讼程序进行,经过初审和判决两个阶段。
《教师法》能较好的保护教师的合法权益,但由于《教师法》在内容上的规定过于笼统,不够细化,往往使教师在利用该法维权时找不到相应的依据,陷入茫然不知所措的境地。因此建议今后修改《教师法》时,必须明确规定教师工作时间、加班时限、加班报酬以及休息休假权等与教师身心健康密切相关的内容。还应细化教师待遇问题,不能笼统地规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”、“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇”,而应明确工资分配原则、最低工资保障、用人单位自主调控本单位工资的权限范围等内容。《劳动法》和《劳动合同法》在保护劳动者的合法权益上起到了很好的作用,比如最低工资制度、工伤制度等等。但是,教师在这几个方面的权利尚未很好的保障,比如咽喉炎等公认的教师职业病,在我国立法和司法实践中均没有得到落实。在今后的立法上,有必要由国务院及教育部、地方人大、地方政府制定相应的行政法规、部门规章或者规范性文件予以规定,对教师权益的保护法律体系予以完善。同时明确对侵害教师合法权益的行为的法律责任,提高教师的地位,解决教师的后顾之忧。《教师法》也应当顺应广大教师的需求、顺应形势发展的要求依法尽快作出修改和完善。在建设创新型社会的新形势下,教师的作用将日益彰显。从而制定一部完备的保护教师合法权益的法律,确保广大教师全力投入到教学工作中去。
2003年 6月 17日由最高人民法院审判委员会第 1278次会议通过、自 2003年 9月 5日起施行的《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(下面简称《规定》)第一条规定:“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”根据这一规定,笔者认为,不论是实施聘任制的民办学校还是公立学校,都适用《劳动法》调整,其教师及其职工都可以通过先申请劳动仲裁后进人民事诉讼的途径维权。问题在于该司法解释第六条却又规定:“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服,自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决,另一方当事人向人民法院申请执行的,人民法院应当依法执行。”这一规定意味着:只有在人事仲裁裁决后 (而不是在劳动仲裁裁决后)当事人启动民事诉讼,人民法院才受理人事争议案件。这就使人民法院受理人事争议案件的范围受到人事仲裁受理的限制,即人事仲裁成为前置条件。如果人事部门不受理教师聘任纠纷中的人事仲裁案件,教师聘任纠纷案件根本无缘通过司法诉讼途径解决,教师就陷人了无司法救济路径可走的困境。因此,要合理解决教师和学校之间的争议,必须要加强教师与学校之间争议解决的程序立法。我国人事部、劳动和社会保障部合并组建新的人力资源和社会保障部,地方各级政府的人力资源和社会保障厅 (局)也在不断建立。这有利于合理合法的解决教师与学校之间的争议。随着《人事劳动争议办案规则》、《人事劳动争议组织规则》等相关规定的相继出台,对解决教师与学校之间的争议起到了很大的作用,但是,人事劳动争议仲裁委员会在绝大部分地区尚未建立,而是分立的人事争议仲裁委员会和劳动争议仲裁委员会,还应当加大立法的力度,从法律法规上解决人事劳动争议仲裁委员会存在和办案的依据,从而使得高职院校教师的合法权益得到较好的保障。
各个学校应当建立校内调解或申诉机构,当教师认为本人的合法权益受到侵害时,可以要求调解或申诉。校内调解或申诉机构应当科学设置,充分考虑其代表性和公正性。笔者认为,可以吸收学生代表、工会代表、劳动行政部门代表、教育行政部门代表和具有较强法律素养和德高望重的教师代表参加,以增强校内申诉调解机构的公信力。其次,根据《劳动合同法》规定,县 (区)级以上地方人民政府劳动行政部门、教育行政机关应加强本行政区域内劳动合同制度实施的监督管理,同时落实机构建设——应当成立教师申诉委员会。劳动行政部门、教育行政机关应站在公平公正的立场,完善申诉等程序设置,为教师提供法律救济。最后,当教师权益在上述途径用尽仍无法得到保障的情况下,最终可以选择向劳动部门申请仲裁或向法院提起诉讼的方式。另外,应当不断提升教育工会的地位,使之不再依附于学校行政,能居中处理教师与学校之间的纠纷与争议。通过多种途经,可以有效地解决教师与学校之间的各种矛盾与争议,从而有效的保护教师的合法权益。
[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会(审定).中华人民共和国教育法规法律总览[D].法律出版社,2000.
[2]欧少亨.教育政策法规文件汇编[M].延边人民出版社,2001.
The Legal Protection of Construction of Teachers in Chinese Higher Vocational and Technical Colleges
LI Xiao-qiu
(Hunan Industry Polytechnic,Changsha 410208,Hunan)
The relationship between higher vocational and technical colleges and their teachers has grown from the relationship between administrative laws into the civil legal relationship.China haspromulgatedmany laws to protect the legitimate rights and interestsof teachers,but there are still some problems.We should resolve legislation from two aspects of the physical and procedural legislation,establish and improve a variety of agencies to effectively safeguard the legitimate rights and interests of teachers.
legal relationship;status of legal protection;issues;recommendations
H27
A
1671-5004(2010)01-0110-03
2009-10-25
此论文为省级课题《高职教育发展过程中的法律保障问题研究》(XJK08CJM001)研究成果。
李校秋 (1973-),女,湖南武冈人,湖南工业职业技术学院经济管理系副教授,研究方向:财务会计。