论我国转轨时期公共住房制度的涵义

钟庭军 （住房和城乡建设部 政策研究中心，北京 100835）

论我国转轨时期公共住房制度的涵义

钟庭军 （住房和城乡建设部 政策研究中心，北京 100835）

我国公共住房制度起源于加速的城市化、较大的贫富差距以及体制转轨的需要，这决定了我国可能要走西方国家都曾经历过的大规模建设公共住房的道路。我国公共住房的目标应该具有独立性，以提高中低收入者的居住水平为主要目标，我国亟需建立与房地产市场化相配套的公共住房制度。在保障形式上，要以租赁保障为主，产权保障为辅；在生产环节，要做到数量稳定、规划明确，资金稳定、供给多元；在分配环节，要做到实质公平和程序公平兼顾。

公共住房；实质公平；程序公平

我国已经基本建立起了公共住房的框架和体系，但是无论我国学术界还是决策界对公共住房的涵义尚缺乏清晰的认识。因此有必要通过对国外公共住房的特征进行归纳，结合我国国情对公共住房起源和背景加以分析，以便为进一步完善我国公共住房制度提供借鉴。

一、我国公共住房制度起源和背景

世界公共住房建设的背景有4种起源：一是起源于战后重建。譬如英国在二战中45万套住房被毁，300万套住房受到不同程度的损害。日本战后住房短缺缺口为420万套，由此开始大量兴建公共住房（陈劲松，2006）。二是起源于经济重振。譬如20世纪30年代的世界经济大萧条使得美国政府制定了《临时住房法案》，开启了公共住房建设的大门。三是起源于灾难救助。譬如香港20世纪50年代的大火使得五分之一的城市居民无家可归，港府开始着手于廉租房计划（陈劲松，2006）。四是起源于城市化建设。在工业化和城市化的进程中，人口向城市迁移的数量远远高于城市建设的速度，造成住房短缺，进而出现住房供求结构矛盾。如1915～1936年的英国（贾祖国、孟群，2008）。

我国公共住房建设则是出于城市化进程、体制转轨阶段、贫富差距加大的需要，具体如下：

第一，城市化发展的需求。由于大城市能提供较好的工资待遇、基础设施，具有较大的经济集聚，我国的超大城市和大城市成为了人口流动的主要目的地。譬如我国特大城市人口（100万人以上）占城镇人口比重从2000年的38.1%提升到2005年的44.8%；大城市人口占城镇人口比重从2000年的15.1%提高到2005年的19.2%，中小城市的人口比重则呈下降趋势（罗楚亮等，2009）。这部分新增人口包括流动人口和新增户籍人口。相当多新增城市人口购房能力是不足的，这说明超大城市和大城市需要提供的保障性住房规模远比中小城市大得多，这对超大城市和大城市的财政能力提出了挑战。巨大的城市人口增量不仅增加了对商品住房的需求，也增加了对保障性住房的需求。

第二，转轨体制改革的保障。其一是传统住房福利改革亟待建立公共住房体系。传统体制内单位始终在住房供给上扮演重要角色，这些需求被自我生产满足，而不被释放到商品房市场上。改革的过程就是单位供房制比例逐渐缩小，市场化供应逐渐扩大的过程，也就是刚性需求逐步在市场上释放的过程。如1998年取消福利房全面实行市场化，但与之配套的制度尚未到位，包括工资改革、房贴和公积金改革不到位，形成了大量的“夹心层”，这就需要政府提供的公共住房来保障。二是企业改革的需要。企业公司化改革和减员增效等改革也释放出大量低收入者的住房需求，包括城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工以及1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。

第三，贫富差距扩大的压力。其一，从城乡差距来看。中国与其他国家相比，如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距，非洲的津巴布韦的城乡收入差距比中国稍微高一点，但是如果把非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的（李实等，2009）。这在住房政策上的含义是，从农村流向城市的农民工，由于缺乏工作技能和财产性积累，难以通过房地产市场获得住房，必须通过企业职工宿舍、工地工棚以及某些特定的公共住房才能解决住房。其二，从贫富差距拉大的特点来看。就全国而言，全国收入差距的扩大并不是表现为低收入人群收入状况的恶化，而是表现为高收入人群收入超高速增长（李实等，2009）。这说明富人更容易通过购买多套住房，实现对稀缺的住房资源的占有。如果不对住房资源的占有进行限制性规定，必然导致穷人无房可住和公共住房压力的增大。其三，从城镇内部收入差距来看。1995～2002年，城镇内部收入差距的贡献率提高了7个百分点 （李实等，2009），也同样加大了公共住房的压力。

二、转轨时期的公共住房制度目标

西方国家的公共住房发展经历表明，任何一个国家在住房短缺的年代都必须依靠政府通过大规模兴建公共住房来改善和提高国民的居住水平。譬如日本政府从“一五”到“六五”期间，公营住宅占比为44.7%。新加坡从1961～1995年公共组屋占比为90%。英国在1946～1959年公共住房占比甚至达到70%，后来在政府推行私有化后，公共住房占比逐年下降，1960～1979 年间为 46%，1980～2004 年间为20%（贾祖国、孟群，2008）。通过对西方国家历史上的公共住房占比分析，可以发现我国同样在经历这种过程。正是由于我国当前面临着城市化、体制转轨以及贫富差距拉大的压力，决定了我国的公共住房建设可能比历史上的其他国家公共住房建设的规模和比例都大。然而，我国目前的实际情况并非如此。截至2009年底，住房保障仅覆盖城镇家庭的4.2%。目前全国有10%的城镇家庭人均住房建筑面积低于13平方米，还有2500万户家庭居住在集中成片的棚户区内，居住条件亟待改善。因此我国目前的公共住房政策主要目标应该定位为逐步提高中低收入者的居住水平。

为了实现这一目标，必须提高公共住房占比。至于我国的公共住房占比提高到何种程度，应该根据各地的情况综合确定。从国际经验来看，一个地区的公共住房占比主要依赖于以下因素：其一，人地关系紧张程度。在人地关系紧张情况下，如果过度市场化，容易加剧供求矛盾，像新加坡地域狭小、人口众多的国家容易形成以公平地保障公民居住权利为目的的福利性住房保障模式。而由于我国存在巨大的城乡差距，劳动力和资金不断流向超大城市和大型城市，因此我国这些城市的人口密度远远超过西方国家城市的人口密度。人地关系越紧张，越可能是投机性需求猖獗的地方，除了房地产市场上要抑制投机之外，还要提高公共住房的占比，以便保护每个居住者的公平权利。其二，外来人口占比。住房条件解决的好坏，不仅仅是纯粹收入的问题，而且还是代际积累的问题。在流动较为频繁的城市中，外来新增户籍人口和流动人口难以迅速提高购房能力，对公共住房的需求更为强烈。根据2005年1%人口抽样调查数据以及相关年份的统计数据，全国流动人口规模从1982年的660万人增加到2005年的近1.5亿人，增长了21.4倍。而且家庭化、长期化的趋势非常明显。流入地居住5年以上流动人口的数量从1987年的700万增长到2000年的3400万人，2005年进一步增长到4600万人。这无疑给保障性住房带来巨大的压力。其三，地方财政实力。目前除了廉租房以外，地方财政承担了经济适用房、限价房和经济租赁房的融资和建设任务。显然，地方政府实力越强，越有能力改善民生。

我国公共住房的主要目标很容易被其他目标替代。我国的公共住房建设经常被利用来拉动经济。譬如2009年我国提出3年解决747万户城市低收入家庭的住房问题，中央财政累计投入1200亿元用于保障性安居工程建设，投资力度为历年之最，其原旨是为了挽救频临下滑的国民生产总值。2010年全国计划建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户，可能带有较为明确的对冲因房地产市场调控而可能导致商品住房投资下行压力的动机。政府目标决定政策的手段，如果公共住房仅仅作为拉动内需的工具。一旦国民生产总值上升，公共住房建设的动力便大为消减，那么中低收入者改善住房条件的愿望将成为泡影。因此公共住房建设的主要目的必须定位在解决中低收入者的住房短缺，其间接效应是对国民经济起到一定的拉动效应。公共住房建设规划应该独立于房地产宏观调控的目的，切实提高中低收入者的住房水平。

三、我国公共住房制度与其他住房保障制度的区别

公共住房制度实质是保障公民的基本住房权利，但理论界容易把住房保障和社会保障归为一类。其实，住房保障和社会保障是既相联系又有显著区别的两个概念。第一，从传统观念上看，把住房保障和社会保障混为一谈是传统的计划经济思想的体现。在传统计划经济体制下，用户籍制度把城乡分开，对城市的工人群体予以低工资高福利的待遇是为了实现重工业更快的积累。生活用品的配给制以及住宅的实物分配制度是这种低工资高福利制度的具体体现。在当时条件下，住房保障和社会保障其实是捆绑在一起的，也是由当时的宏观经济环境决定的（林毅夫、蔡昉，2004）。第二，从两者的特征来看。社会保障的形式无非有两种：一是互助，譬如保险，就是利用市场机制互相保障个人生活质量不至于波动过大；二是救助，即对市场失败者包括老弱病残者予以转移支付。完整的住房保障体系应当包括救助型保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障（陈淮，2009）。正是因为住房保障的形式多样性、层次丰富性，使得住房保障有别于一般的社会保障。第三，从国际经验上看。社会保障力度大的国家，住房保障力度并非就大。社会保障是政府对市场竞争失败者的托底，其保障程度受福利主义思想影响甚深。住房保障程度却是与住房短缺程度、人地关系紧张程度相联系的。譬如美国的社会保障非常发达，但其对居民的实物住房保障却非常稀少。因此公共住房有别于社会保障，也是住房和城乡建设部的职能有别于民政部、劳动和社会保障部职能的所在，也是建设部更名为住房和城乡建设部的原因所在。

公共住房制度有别于计划经济体制下的传统住房保障制度。传统的住房保障分配制度的特征是国家把本应纳入职工工资的用于住房消费的部分实行了统筹，然后根据基建计划等方式划拨给各单位用于建房，最后由各单位按某种按标准分配给各个职工使用。由于不能形成住房资金的良性循环，导致人均居住水平越来越低。从改革开放到1998年，笔者将其视作传统的住房保障制度的延续，主要是因为这时投入的资金利用了企业留利，单位保障的方式并未改变。而1998年房地产全面市场化改革以后需要建立的公共住房制度不同于传统的住房保障制度。首先，保障对象不同。公共住房保障的是该城市的中低收入者和无房户；而传统的住房保障制度保障是以单位为核心，保障的是单位职工住房，具有普适性。由此决定的分配方式也各异，公共住房往往在中低收入无房户中进行摇号分配，而福利性住房是在单位内部根据工龄、学历、人口等因素综合考虑进行分配。其次，生产方式不同。福利性住房是在单位的土地上找施工队修建，而公共住房是城市政府划拨土地通过招拍挂兴建的。因此建议我们现在的住房保障的名称改为“公共住房”，以免与传统的住房福利保障体制相混淆。统一“公共住房”的概念也是实践的需要。我国房地产决策层在保障性住房的概念上有较大的歧义。譬如住房和城乡建设部把经济适用房和廉租房归为保障性住房，而把限价房和公共租赁房称为政策性住房。而国土部在若干文件中均把各类保障性住房、中小商品房的用地统称为“保障性用地”。概念的不一致容易导致政策的误读和曲解。因此有必要把各类保障性住房和政策性住房都界定为“公共住房”，便于政令的统一和贯彻，也便于与国际接轨。

公共住房也不同于企业集体宿舍和企业为社会提供的保障性用房。其一是保障对象不同。企业集体宿舍是企业福利的一种体现，它保障的只是某企业职工的住房，其保障对象的片面性和狭隘性决定了它并不是公共住房的一个组成部分。企业为社会提供的保障性住房由企业或政府根据该城市的住房状况加以分配，具有较宽的保障面，如万科的“万汇楼”为大学生提供住所，但是不具有长期性特征。其二是资金稳定性不同。公共住房的资金来源稳定，主要来源于国家财政资金，而企业集体宿舍或者企业为社会免费捐赠的住房则不具有长期性的特征。

四、我国公共住房制度应具备的阶段性特征

（一）公共住房保障形式应具备的特征

目前我国保障性住房的主要形式应该是廉租房和公租房。我国的经济适用房“只售不租”的模式是由当时的宏观经济环境决定的。国际上通行的经验是公共住房出租是一个必经的历史过程，像新加坡的公共租屋和美国、英国、西欧的公共住房开始仅仅用于租赁，随着供求矛盾的解决，这些公共住房可以出售。原因在于只有租赁才能使公共住房在内部循环，特别是在供求矛盾尖锐的时期更快解决低收入人群住房问题，但其缺点是不能及时回收投资。经济适用房是售还是租，我国决策层争论比较激烈。由于当时处于亚洲金融危机的影响，由决策层定位成“以售代租”（谢家瑾，2009）。其思路是经济适用房出售能够快速回笼资金，能积极拉动国民经济。限价房也是国家旨在抑制房价过快上涨的宏观调控背景下出现的，目的在于协调地方政府、开发商以及购房者的利益。限价房保障了地方政府的一部分土地财政收益，也保障了企业的部分利益。但是经济适用房和限价房的弊端都在于其产权归属的私人性。经济适用房和限价房的价格与商品房之间的价格差距，无疑提供了巨大的租金空间，特别是在实际还是以人治为主的我国，巨额利润容易诱导权力阶层对公共住房的占有。居民财产备案、申报基本处于真空地带，加上审查环节不严格，这就注定了难以达到经济适用房和限价房保障中等收入家庭基本自住需求的初衷。因此笔者认为“十二五”期间及今后相当长的时期，住房的保障形式应该是租赁保障为主，产权保障为辅的保障方式，并且这些租赁房应该以低标准为其特征，防止权力阶层从公共住房中获得好处。

（二）公共住房生产环节应具备的特征

一是数量稳定，规划明确。这有助于消费者形成稳定的预期，有利于稳定房地产市场。根据国外经验，公共住房的数量是根据住房目标和国家财力来确定的，但是数量都呈现稳定性的特征。譬如日本迄今为止共进行了9个五年计划，各个五年计划的目标各不相同，但是每五年计划兴建的公共住房都在250万套到400万套之间，公有住宅占比控制在35%～50%之间 （建设部住宅产业促进中心，2004）。在住房短缺的时代更需要将其作为一种长期规划来加以考虑。国外公共住房建设往往以五年计划的形式进行，譬如新加坡HDB进行了8个连续的五年住宅建设计划，共建造了22个新镇，每个新镇提供2万到5万套住房，为12.5万人到25万人提供寓所（Agus、Doling and Lee，2002）。 我国正处于城市化加速期，需要保障的家庭比较多，更需要以长期规划的形式把每年保障性住房建设量固定下来。

二是资金稳定，供给多元。首先，要形成政府财政资金为主导的资金来源。从一些市场经济国家(地区)住房政策的实践来看，住房保障要定位为政府的重要职能。新加坡政府财力不仅承担居民住宅区的公共配套建设，还要担负“组屋”的维修与定期翻新，国民住房计划占政府常年预算拨款的3.8%（忠仁，2008）。香港从50年代到70年代，在公共住房方面的开支一直保持在20%以上 （谢伏瞻，2008）。在这些形式多样的建设模式中，政府的财政支持是至关重要的。其次，要形成以政府为主导的多元化供给格局。从西方发达国家的经验来看，引入大量非营利组织等民间力量参与公共住房的开发、建设与管理，是解决公共住房难题的有效途径。瑞典非盈利住房企业拥有住房比例为21.88%，住房合作社住房比例为16.88%，挪威住房合作社大约拥有40万会员，建房25万多套，占全国住宅总量的15%（程建华，2004）。

（三）公共住房分配环节应具备的特征

首先是实质公平。实质公平的内在要求有两个：一是应保尽保，既经申请受理，凡符合城市公共住房条件的，就应按规定给与保障，否则就不予保障；二是同类对象相同对待，即对保障范围内的同类对象，在城市住房社会保障政策上给予公平对待，不应有任何的歧视。我国目前公共住房的分配很大程度是和身份相联系，并没有体现实质公平。一方面，国家公务员的经济适用房以及某些单位的自建房都是针对某些特定的群体，但是这些住房都以该城市的经济适用房的形式出现；另一方面，相当多城市的公共住房仅仅被用于保障那些拆迁户的需要，而没有被分配到无房户的手中。

其次是程序公平。要在城市住房保障的申请、受理、审核、审批程序上尽量做到公平，让符合公共住房条件的每一个城市住房困难家庭都能按照规定平等地享受到城市住房社会保障政策。另外，对不再符合城市公共住房条件的居民家庭，在进行公共住房清退时，也要规范条件设置和清退程序，尽量做到程序上的公平。我国某权力部门定向分配限价房事件和经济适用房六连号事件等，这些都是程序不公平的表现。

五、小结

我国正处于体制转轨时期，城市化进程加快、较大贫富差距以及转轨的经济体制决定了我国公共住房的任务可能比西方国家历史上的公共住房建设更加繁重。我国公共住房制度不仅不同于传统计划经济下的住房福利制度，也不同于企业集体宿舍制度。在1998年推行房地产全面市场化之后，我国亟需建立与房地产市场化相配套的公共住房制度，在保障形式上，要以租赁保障为主，产权保障为辅；在生产环节，要做到数量稳定、规划明确，资金稳定、供给多元；在分配环节，要做到实质公平和程序公平兼顾。

[1]忠仁.新加坡住房保障的启示[J].江南论坛，2008，（1）.

[2]谢伏瞻.土地制度与住房政策[M].北京：中国大地出版社，2008.

[3]罗楚亮，李实.人力资本、行业特征与收入差距[J].管理世界，2007，（10）.

[4]罗楚亮，李实，赵人伟.我国居民的财产分布以及国际比较[J].经济学家，2009，（9）.

[5]李实，岳希明.中国城乡差距收入世界最高[J].中国经济信息，2004，（6）.

[6]陈劲松主编.公共住房浪潮——国际模式与中国安居工程的对比研究[M].北京：机械工业出版社，2006.

[7]陈淮主编.地产中国——引导我国房地产业健康发展研究[M].北京：企业管理出版社，2008.

[8]贾祖国，孟群.招商证券中国当代房地产研究专题之七——保障住房的国际比较[Z].2008-10-10.

（责任编辑：卢 君）

Discussion about the Connation of Pubic Housing Institution of Transitive Period of our Country

ZHONG Ting-jun
(Policy Research Center of Ministry of House and Urban-Rural Construction Department,Beijing 100835,China)

Pubic housing institution of our country originates from accelerating urbanization,disparity of poor and rich and transition system,which decide to retrace a stage western country has experienced.The target of public housing institution must be independent of other ones to enhance the living level of middle-and-low incomers,thus public housing institution must be established in accordance with market transition.Tenure securition is prior to ownership and there are different characteristics in the public housing provision process,construction stage is representative of stable quantity,clear plan and stable multiplex recipient.Allocation stage must converge substance fair with procedure fair.

public house;substance fair;procedure fair

F293.33

A

1672-626X（2010）06-0074-05

2010-09-05

钟庭军(1974-),男，湖北荆州人，住房和城乡建设部政策研究中心副研究员，经济学博士，主要从事房地产研究。