欧盟的气候变化政策概论

李建勋,钟革资

(1.黄冈师范学院,湖北黄冈 438000;2.桃江县沾溪乡中心校,湖南益阳 413400)

欧盟的气候变化政策概论

李建勋1,钟革资2

(1.黄冈师范学院,湖北黄冈 438000;2.桃江县沾溪乡中心校,湖南益阳 413400)

欧盟于 1989年启动了气候变化政策,至今已采取了一系列提高能效、限制温室气体排放的气候变化政策新举措。这些政策的实施为国际社会提供了成功的经验:实施内部减排、选择性诱因手段的采用、制度建设、碳交易,同时也存在一些值得深思的问题:过度的份额分配、不公平的份额分配及排放权交易体系的完善等等。

气候变化;政策;欧盟

一、欧盟的气候变化政策发展概述

欧共体在 1989年里约峰会前夕启动了自己的气候变化政策。1990年 10月召开的能源与环境部长会议确定了欧共体把二氧化碳排放稳定在1990年水平的决议。该决议允许欧共体成为国际气候变化政策的游戏规则中的一个主要制定者与领导者。里约峰会前夕,欧洲委员会向欧洲理事会提交了一个有关二氧化碳排放与能源税的建议案,该建议案旨在使欧共体能够显著减少排放。

欧共体与其成员国批准了《气候变化框架公约》,而经提议的二氧化碳和能源税没有获得通过。欧共体要求成员国制定详细的国家二氧化碳减排规划,同时建立国家信息交换机制,由委员会来起到协调作用。因此,在《气候变换框架公约》决议中获得通过的欧共体主张采取的措施主要是象征意义的。[1](P43)

欧共体第 93/76/EEC(SAVE)号指令要求成员国建立规划通过提高能效以限制二氧化碳排放,尤其是在能源确证、建筑物的热绝缘、锅炉的常规监测以及对高能消费进行审计等领域。[2](P28)该指令没有规定量化指标,规划的具体内容由成员国作出具体规定。同时,欧洲议会采用了“阿尔特纳规划”,这是欧共体加强可更新能源的规划。而在此之前,欧洲委员会向成员国宣达了一个决议,该决议在于建立欧共体二氧化碳与其它温室气体排放的监控机制。该决议被纳入欧共体法律。根据该决议,成员国必须建立及向委员会报告“限制二氧化碳人为排放的国家规划,以为了……使欧共体作为一个整体 2000年二氧化碳的排放稳定在1990年的水平”。成员国同时也必须向委员会报告温室气体排放水平方面的信息。根据这些信息,委员会就可以“对各成员国的国家规划作出评估,以评估欧共体作为一个整体是否取得了足够的进展”为了确保欧共体履行自己的国际义务。其中涉及到共同体的义务,但没有提及各成员国的义务。

自从 1994年《气候变化框架公约》生效以来,欧共体政治家们的注意力就开始集中在国际协商的下一个阶段。随着 1995年第一次缔约方会议启动加强工业化国家可量化的限制与减排目标义务的谈判,在《京都议定书》最后谈判前几个月,欧洲理事会在 1997年 3月 3日通过的决议中第一次在一个临时的谈判桌前为各成员国设定了排放限制与减排目标,公布了一揽子“共同和协调的政策措施”。事实上,这次临时协商确定了各成员国将履行欧共体在《京都议定书》谈判中提议的到 2010年前工业化国家温室气体减排15%的目标 2/3的减排义务。

《京都议定书》最终采纳了并非雄心勃勃的8%的减排目标。虽然《京都议定书》在一定程度上分散了欧共体成员国国内减排的注意力,但欧洲委员会于 1998年 6月确定的减排 8%的国际义务要达成的政治协议的难度要远大于 1997年3月所达成的协议的难度,后者旨在就 10%的减排目标进行义务分担。1998年 6月 16日的卢森堡“责任分担”协议只是在《京都议定书》通过四年后的 2002年 4月 25日得到正式确定。

1998年 10月,欧洲理事会对委员会与欧洲汽车制造商之间就客车的二氧化碳减排所达成的自愿协议开了绿灯。该协议由 1999年 2月的委员会建议所确定,同时附带通过了两项措施旨在告知消费者与决策层有关欧共体市场汽车二氧化碳排放水平的变化趋势。而且,为了加强欧共体温室气体排放的监控机制及各成员国减排规划的信息交流,欧洲理事会于 1999年 4月决定对第93/389/EEC号决议作出修订。修订案增加了由成员国提供的信息范围,并由委员会每年对所取得的进展进行评估。但该决议并没有设定成员国的国家目标,也没有涉及议会的 1998年 6月有关责任分担重要建议的具体内容。

此外,欧洲理事会于 2001年 9月,在马拉喀什第 7次缔约方会议前夕,发布了第 2001/77/EC号指令。该指令要求成员国依据国家目标采取适当的措施加强可再生能源的电力生产。

直到 2001年 10月委员会才向议会递交了在共同体内建立温室气体排放交易补贴的草案指令的同时,也递交了批准《京都议定书》与确定成员国之间责任分担的草案决议。同时,它也向欧洲议会递交了有关“欧洲气候变化规划 (ECCP)”第一阶段的实施决议,其中包括许多补充手段。欧洲气候变化规划是委员会 2001年协同成员国专家、企业与非政府组织一道准备的应对气候变化的共同、协调的政策手段,从 1997年以来,理事会反复强调对该规划的迫切需求。为此,专门成立了诸如灵活机制工作组、能源与交通生产和消费工作组等工作机构,他们的建议成为以后委员会起草不同决议的依据。

为了实现《京都议定书》拟定的减排目标,欧洲环境部长理事会承认通过要求欧洲委员会提出一系列优先性行动与政策措施在欧共体一级采取进一步措施的重要性。而欧洲委员会于 2000年6月通过发布《欧洲气候变化规划》(ECCP)作出了回应。该规划旨在就实施《京都议定书》的欧盟战略的所有必须内容作出相关规定。第一个《欧洲气候变化规划》包括了所有利益相关方的协同合作,包括委员会不同部门的代表、成员国、企业与环保团体。第二个《欧洲气候变化规划》于 2005年 10月 24日发布。

自从批准《京都议定书》以来,也采用了许多其它措施。这些最近采用的措施中就包括第2005/32/EC号指令,旨在建立为耗能产品设定生态设计标准的法律框架。同时,对由第 93/389/ EEC号决议所设定的温室气体排放监控机制进行了全面的修订,第一次修订在 1999年。第280/2004/EC号新决议建立一个“机制”,该机制不仅意在监控共同体内的温室气体排放,而且意在实施《京都议定书》。该机制把《马拉喀什协议》的相关条款引入了欧共体法律。

委员会提出的关于欧洲气候变化规划的其他立法建议需要欧洲议会考虑决定。这些立法建议中,最先进的立法建议之一是委员会于 2005年 6月 20日采纳的关于某种氟化的温室气体的提议的法规。[1]

此外,2005年 1月,欧盟温室气体排放交易机制 (EU ETS)启动。该机制是基于第 2003/87/ EC号指令建立的,该指令于 2003年 10月 25日生效。为了就现有的温室气体排放指令进行修改,2007年春夏在欧洲气候变化规划框架内召开了四次会议。

为了更为有效地应对温室气体排放趋势,欧盟减计划将气候变化政策运用到其他部门或领域。如,欧盟委员会于 2006年 12月提出将欧盟航空业纳入其温室气体排放权交易机制的立法建议。根据建议,从 2011年起,经营欧盟内部航线的航空公司将被分配一定的温室气体排放限额,排放总量低于限额的航空公司可出售其限额剩余部分,而排放总量超标的则必须购买超出限额的部分。欧洲议会于 2007年 11月 13日通过欧盟委员会提出的将欧盟航空业纳入温室气体排放权交易机制的立法建议,但将纳入机制的日期提前一年,以应对气候变暖的挑战。因此,为实现《京都议定书》规定的欧盟减排目标,欧洲议会要求,将欧盟和其他地区航空业纳入温室气体排放权交易机制的时间分别提早到 2010年和 2011年。温室气体排放权交易机制自 2005年 1月 1日起已在欧盟工业部门实行。从 2012年起,此项立法将对欧盟成员国的航空公司和世界其他地区的航空公司一视同仁。[3]

此外,欧盟于 2008年前后通过了有关汽车尾气排放新强制性标准的立法议案。根据这项议案,欧盟将逐步加大对尾气超排汽车的处罚力度。根据通过的立法议案,到 2012年,欧盟的新车二氧化碳排放量应由目前的每公里 160克减少至每公里 120克,其中汽车制造商出厂的汽车平均排放标准应控制在每公里 130克以内,其余 10克的减排量可通过“其他补充方式”实现,如提高空调节能性、改进轮胎及推广使用生物燃料等。季马斯指出,欧盟通过议案有三个目的:一是减少汽车一氧化碳的排放量,为欧盟应对气候变化制定的战略目标服务;二是节省燃油,使消费者从中受益;三是鼓励汽车产业在生态技术方而积极创新,加大对新技术的投资力度,创造更多高品质的就业机会,增强欧盟的竞争力。[4]

二、欧盟应对气候变化的能源政策

自 1991年欧共体发布第一个限制二氧化碳排放和提高能效的共同体战略以来,欧洲委员会就已经启动许多与气候相关的倡议。其中就包括:促进可更新能源发电的指令、汽车制造商减少25%二氧化碳排放的自愿承诺以及有关能源产品税的提议等。很显然,如果欧盟要实现《京都议定书》为它规定的温室气体减排目标就需要加强成员国和欧共体的行动。

欧盟委员会于 2007年 3月初制订可再生能源发展目标:到 2020年可再生能源将占欧盟总能源供应 20%。欧盟已是可再生能源技术的领先者,占世界风力发电市场 60%。欧盟制订了生物燃料发展的最低目标:到 2020年生物燃料占运输用汽油和柴油总消费量 10%份额。欧盟于 2008年 1月底宣布,为欧盟 27个成员国设定了至2020年可再生能源目标,将提高使用可再生能源在总能源中所占的比例。这些目标从总体上表明,在今后 12年内欧盟使用可再生能源将占总能源的20%。这将成为欧盟到2020年与 1990年水平相比,使温室气体排放减少 1/5的重要策略。可再生能源现占欧盟能源的 8.5%,包括风能、波浪能、潮汐能、太阳能、地热能、水力发电、生物质能和生物燃料。此外,欧盟于 2007年 11月底提出策略能源技术计划 (SET-Plan),这是欧洲建立新能源研究体系的综合性计划。在今后 10-15年,欧盟将增强能源的安全性和应对气候变化的能力。

为了减缓气候变化趋势,欧盟公布了“能效行动计划”,将在 2020年以前节能 20%,其中家庭(住宅)能源使用效率提高 20%、工商业提高30%、交通运输业提高 26%、制造业提高 25%。据估计,这将使欧盟每年节省 1000亿欧元。[5]根据行动计划,欧盟委员会计划从 2007年开始更新器具及设备的标签并为其制订最低工作性能要求,特别是要减少待机耗电量;审批 14类优先产品,2008年底完成审批工作;2009年前提出议案,扩大“建筑物能源性能指令”的范围,对其进行影响评价;2008年年底前出台有关低能耗住宅的策略,确保在 2015年前低耗能住宅得以更加广泛地投入使用,并对低于 20兆瓦的新的电气、供热和制冷的容量,制订最低限制功率要求,提出议案,确保 2012年前使小汽车达到每公里限排 120克二氧化碳的目标;2007年 -2008年,采取具体措施推动银行部门支持企业节能,例如,“绿色投资基金”将与“竞争与创新框架计划 (2007-2013年)”联手支持生态创新;促进欧盟新成员国节能;从 2008年开始着手准备间接课税绿皮书并评估能源税指令;提高节能意识;2007年促使欧洲最大和最先进城市的市长建立一个永久性的网络,促进其在城市环境尤其是运输方面的交流,推动节能工作等等。

2008年 1月 23日欧洲委员会提出了一个影响深远的政策 (package)建议。2008年 12月欧洲议会与欧洲理事会达成政策协议,将帮助欧洲向低碳经济发展及加强欧洲的能源安全。欧盟已经承诺在 2020年前将温室气体排放至少减低到1990年 20%的水平,而且准备根据新的全球气候变化协议把温室气体排放的水平降低 30%的水平,前提是只要其他发达国家付出相应的减排努力。同时欧盟已经把可更新能源的利用在 2020年前提高到 20%的水平。到 2020年前温室气体的排放相比于 2005年将减少 21%。将设定欧盟单一的排放交易机制的排放上限。排放份额的自由分配到 2020年前将由排放份额的公开拍卖所替代。没有包括在欧盟排放权交易机制中的部门——诸如有交通、住房、农业及废弃物管理——到2020年前将在2005年的基础上减排 10%。为成员国提议的国家可更新能源目标将实现温室气体排放的减少,同时也会减少欧盟对外国能源的依赖。其中包括 2020年前汽油和柴油中占有最低 10%的生物燃料的比重。该政策也设定了生物燃料必须满足的可持续性标准以确保它们能提供实在的环境惠益。该政策也寻求促进对碳捕获与碳储存的开发与安全利用。碳捕获与碳储存是将通过工业程序排放的二氧化碳被捕获及储存于地底下,使之不能导致全球气候变暖的一套技术组合。

欧洲理事会于 2007年 3月通过了 2007年 1月以来的综合能源于气候变化政策,规定了限制全球平均气温不超过工业革命前 2℃的水平。为了实现此目标,欧盟成员国同意相比于 1990年的水平到 2020年前减少温室气体排放 20%,并且在其他工业化国家承诺承担类似减排义务的前提下,欧盟成员国同意减少温室气体排放 30%。为了达此目的,欧盟准备在 2020年前提高 20%的能效、以及至少增加 20%的可更新能源份额、生物燃料至少增加 10%的份额。[6]

三、欧盟的成功经验与教训

在欧盟的推动下,温室气体减排的集体行动得以在全球范围内开展,欧盟的成功经验成为世界上其他国家或地区的典范。笔者认为,欧盟在应对气候变化方面的成功经验主要包括下述几个方面:

首先,欧盟实施的内部减排行动有效地破解了温室气体减排的集体行动困境。根据奥尔森的集体行动逻辑,集团规模的大小是影响集体行动的因素。大集团或潜在集团不会受到激励去为获取集体物品而采取行动,因为集团规模越大,个体越多,个体的份额就越小,团体的公共物品的供给量就越远离最优水平,集团成员的成本分担就高于他们的利益分配。欧盟 27个成员国显然不属于大集团或潜在集团,他们属于或至少接近于小集团的规模。这样,由于从温室气体减排的集体行动中获得利益的个体为数很少,成员之间讨价还价的成本较低,集体成员就可能进行谈判,并取得一致同意采取温室气体减排的集体行动。因此,这种较小集团相比于 200多个国家的国际社会就更易于采取温室气体减排的集体行动。

其次,多种形式的选择性诱因手段的运用也是欧盟超越温室气体减排集体行动困境的主要路径选择之一。在欧盟内部实施的联合履约大大降低了各成员国减缓温室气体排放的成本。如,欧盟环境局就曾预测,利用 ETS,可使实现《京都议定书》目标的年均成本从 70亿欧元下降到 30亿-35亿欧元。[7]此外,通过征收能源环境税的惩罚性诱因手段迫使企业实现温室气体减排等环境保护目标。如,欧盟能源税由 1980年占税收总额的 4.23%上升到 2002年的 5.0%;环境税由 1980年占税收总额的 5.84%上升到 2002年的6.5%。[8](P241)

再次,制度建设也是欧盟解决温室气体减排问题的重要举措。尤其是 2005年 1月 1日开始实施的排放权交易机制,它为欧盟实现内部减排提供了重要的政策手段。在不到六年的时间内,欧盟于 2008年 12月 17日采纳了 2003年排放权交易指令的修订案。为了应对气候变化,欧盟在能源领域采取了一系列的政策手段,如,在加强能源供应方面,欧盟分别采纳了一系列指令:2001年“促进可再生能源发电”的第 2001/77/EC号指令;1985年、2003年“促进生物燃料利用”的第85/536/EEC号指令等等。

最后,欧盟的排放权交易机制给碳设定价格证实了温室气体的交易能够得以实施。排放权交易的第一个交易期间成功地建立了全欧盟排放份额的自由交易机制、必需的基础设施以及动态的碳交易市场。欧盟排放权交易机制的成功实施为后京都时代建立全球统一的排放权交易机制提供了重要的实践平台。

除了上述应对气候变化的成功经验以外,欧盟排放权交易机制的实施也暴露出它的局限性:

首先,由于一些成员国和一些部门过度的份额分配,主要由于根据欧盟排放权交易机制一些经确证的排放数据可以利用前排放项目,因此,第一个交易期间所产生的环境惠益可能是有限的。当 2005年经确证的排放数据公布显示分配过度时,市场就会作出回应,会降低分配份额的市场价格。经确证的排放数据的发布将促使委员会确保第二个阶段成员国分配上项的确定能够导致真正的排放减少。其次,除了强调需要经确证的数据以外,迄今为止的经验表明实现欧盟排放权交易机制内部的更大和谐对确保以最低成本、最少的不正当竞争实现欧盟的温室气体减排目标也极为重要。

再次,前两个交易阶段也显示各成员国对国内设施极为不同的排放份额分配方法威胁到欧盟内部市场的公平竞争。以英国为例,可见一斑。英国 2006年的减排任务就明显重于欧盟其他国家。相比于 2005年,欧盟 2006年需要减少 4400万吨二氧化碳的排放。依据配额,成员国中有 4个国家当时的排放量超过排放上限,换句话说,除了这 4个国家,其余各国无需做任何减排上作就可以过关,甚至还可以从 ETS上获得好处,比如出售剩余配额。然而,英国企业年排放上限相对低于其他国家同类企业,导致英国企业大量向别国买进碳排放指标,造成了利润的流失。2005年一年内,英国在碳排放交易中就付出了 4亿 7千万英镑,而德国在交易中的净收入则达到近 3亿英镑。[7]这种情况的持续,必然会在短期内形成英国企业在盟内的竞争劣势,因为同样的产品他们需要付出更多的边际成本。这也会导致成员国对欧盟 ETS的不同评价。

最后,有关排放权交易体系的范围、欧盟之外排放减少项目信用的准入、排放权交易体系的条件以及监控、确证和报告规则都需要更好的协调、澄清 (clarification)与提炼。2008年修订的排放权交易机制对上述内容作了一些改进,如排放权交易体系的范围不仅包括二氧化碳排放,也将包括石化产品、氨和铝的排放,以及源于硝酸、肥酸和乙醛酸生产的二氧化氮排放以及来自铝业部门的全氟化碳排放。但很显然,交易体系涵盖的范围还是狭窄,如没有包括交通运输的各个方面、也没有包括甲烷、氧化亚氮等温室气体以及所有石化产品的排放等等。

[1]Marjan Peeters,etc.,eds.EU Climate Change Policy: The Challenge ofNew Regulatory Initiatives.Edward Elgar Publishing,Inc.,Cheltenham,UK·Northampton, MA,USA,2006.

[2]Directive 93/76/EEC of 13 September 1993,to l imit carbon dioxide emissions by improving energy efficiency (SAVE),OJL 237,22.09.1993.

[3]欧洲议会同意将航空业纳入温室气体排放交易机制[J].节能与环保,2008,(1).

[4]欧盟将加大对尾气超排汽车的处罚力度[J].节能与环保,2008,(1).

[5]钱伯章.节能减排——可持续发展的必由之路[M].北京:科学出版社,2008.

[6]EU ETS post 2012,available at http://ec.europa.eu/ environment/climat/emission/ets_post2012_en.htm(last visited on Sept.23,2008).

[7]饶蕾,曾骋.欧盟碳排放权交易制度对企业的经济影响分析[J].环境保护,2008,(6).

[8]Manfred Rosenstock,Energy taxation within the EU,in Marjan Peeters and Kurt Deketelaere eds.,EU Climate Change Policy:The Challenge of New Regulatory Initiatives,Edaward Elgar Publishing Inc.,Cheltenham,UK ·Northampton,MA,USA,2006.

责任编辑 周觅

D912

A

1003-8078(2010)04-001-05

2010-03-10

李建勋 (1971-),男,黄冈师范学院政法学院讲师,法学博士;钟革资 (1966-),男,湖南省桃江县沾溪乡中心校讲师。