河南省公办高校负债风险管理研究

陈复昌

〔河南商业高等专科学校科研处,河南郑州 450045〕

河南省公办高校负债风险管理研究

陈复昌

〔河南商业高等专科学校科研处,河南郑州 450045〕

公办高校的负债风险是高校因举债办学,不能按时还本付息,对学校健康发展及相关方面带来不利影响的可能性。河南省公办高校负债风险包括财务风险、用资风险、持续发展风险、财政风险、社会风险、金融风险等。对此,需要从政府、银行和公办高校三个层面,从外部治理和内部治理上,采取措施加强河南公办高校的负债风险管理。

河南;公办高校;负债风险;形成机理;风险管理

近 10年来,河南省公办高校的债务像滚雪球一样不断扩大,有的高校负债正在以 10%以上的速度增长,部分高校背负着沉重的债务负担,深陷还贷泥潭,步履维艰。因此,研究河南公办高等学校负债问题,搞好负债风险的管理,对促进河南高等教育事业持续健康发展有着重要的现实意义。

一、对河南省公办高校负债风险的再认识

1.高校负债风险的界定

一般认为,风险是一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度。

高校的负债风险可以定义为高校因举债办学,不能按时还本付息,对学校健康发展及相关方面带来不利影响的可能性。公办高校负债办学是一把“双刃剑”,有利有弊。第一,在财政教育经费投入不足的情况下,高校适度负债,能在一定程度上缓解建设经费的不足问题,实现跨越式发展。第二,高校负债筹资在拉动社会经济发展方面也发挥了一定的作用,取得了明显的社会效益。据统计,我国高校扩招拉动了上万亿元的社会资金投入高校基础设施建设,有力促进了以扩大内需为主要特征的经济发展。第三,作为盈利组织的银行,为防止出现呆账、坏账,对贷款高校有一定的约束,会促进高校治理。但是,债权人的盈利性与公办高等学校非盈利性的矛盾客观存在,债权人放债要按时收回本金和利息,公办高校不具有盈利性,靠什么还债?如果政府投资不足,只有靠办学结余。10多年的实践证明,绝大部分公办高校办学要么没结余,要么结余还不够还利息。高等学校不能按时还本付息,轻者丧失信用,影响未来发展融资;重者可能导致高等学校陷入严重的财务困境,引发相关的一些问题,甚至影响到国家和社会的和谐发展。

2.河南公办高校负债带来的风险

教育学专家、武汉大学教授肖昊直言:“如果不警惕并及时遏制高校负债运行的现状和趋势,其结果或者扰乱金融秩序,在相当程度上延缓我国教育财政制度的建设和国家公共财政制度的建设进程;或者使高校学费进一步提高或变相提高,加重公众的负担”。河南高校负债发展,对高校、政府、社会也会带来一系列风险。

(1)财务风险。财务风险原本是指企业作为盈利组织举借债务资金,造成财务结构不合理使公司可能丧失偿债能力而导致投资者预期收益下降的可能性。公办高校属于公益性事业单位,主要向社会提供公共产品,不具有盈利性,其财务风险是指因负债资金的存在,到时不能还本付息,影响信誉甚至陷于财务困境的可能性。

(2)用资风险。用资风险主要表现在:一是高校负债办学,负债资金在使用过程中,缺少政府的监督和控制,因此改变用途、铺张浪费、贪污腐败等现象时有发生。二是各公办高校竞相跨越式发展,出现了高等教育大跃进的现象,校园迅速扩大了,高楼多了,各种设备齐全了,而有些学校人才培养质量却急剧下降,甚至部分学校生源紧张问题出现,教学规模的盲目扩张,导致了闲置浪费现象的产生。

(3)持续发展风险。有些高校为了防止出现严重的财务危机,不得不压缩其他开支,限制专职教师工资、奖金和福利待遇的提高,甚至降低或取消一些原有的福利,在吸引人才、留住人才等方面失去了很多优势。走不掉的教师就把心思放在兼职上,对学校的本职工作采取应付的态度,如此等等,直接导致教育质量下降,从而危及学校的持续发展。

(4)财政风险。在当前经济发展水平下,河南财政没有能力全力支持河南高等教育大众化进程。通过负债办学,河南政府减少了即时的财政支出压力,推迟了财政支付的进程。但是,公办高校具有提供公共产品的性质,当公办高校因为债务难以为继时,政府不会坐视其破产,发展公办高等教育的建设经费,最终仍然得由政府来承担。根据河南的经济发展水平,如果不断地加大财政教育经费的投入,循序渐进地发展高等教育,逐步“自然地”实现高等教育大众化,相对于通过负债的形式跨越式发展并实现高等教育大众化,后者对财政支付的要求更高。原因在于高等学校负债办学,存在严重的盲目扩张、铺张浪费现象,各种非银行贷款形式的负债资金成本太高。当高校出现严重财务危机时,这些资金都得由政府买单,这将很大程度上增加政府未来的财政支出。由此,高校的财务风险最终会转化为政府的财政风险。

(5)社会风险。高校因高额负债出现财务危机时,也会给社会经济发展带来不良影响。高校负债实现跨越式发展,硬件设施建设容易做到,而软件方面却很难跟上,人才培养水平下降了,学生素质不符合培养目标,大量不合格的学生不仅会影响当前社会经济发展,而且对未来相当长时期的社会经济发展产生不利影响,还可能造成就业难、失业多等问题。如果政府控制不力,有的学校为了缓解债务危机可能出现巧立名目乱收费、扩大收费范围、减少对学生的资金投入、变相提高学费等现象,加重学生负担,有些人会因此上不起大学,造成不良的社会影响,引起严重的社会问题。还有一些公办高校资金困难,拖欠工程款、建筑材料款等,也可能加剧社会矛盾。

(6)金融风险。债权人提供借款的目的是取得良好的投资回报,在当前形势下,公办高校还债主要依靠学杂费结余。据有关部门统计,2008年以后,我国接受高等教育的适龄人口将逐年下降;河南自2009年以来参加高考的人数已经开始下降。生源不足,不但造成资源的浪费,还可能使银行对高校基本建设投入的贷款很难按时收回,甚至出现呆、坏账,这将给银行带来巨大的损失,甚至引起金融风险。高校还不了债,还要发展,如果采取向职工高息集资等形式融资,很可能会扰乱金融秩序。

二、河南省公办高校负债风险的形成机理

河南公办高等学校 2007年累计贷款达 263亿元,有 132亿元贷款余额没有偿还,到 2010年贷款余额增至 240余亿元。在经过 2008年的还债高峰以后贷款余额不降反升,而且增幅很大,负债风险凸显,这与河南高等教育面临的一系列问题是密不可分的。

1.河南经济发展与高等教育的发展相互制约比较明显

河南是人口大省,但高等教育比较落后,历史欠账比较多,满足不了经济发展对专业人才的需求,严重影响河南经济发展水平的提高。河南高等教育毛入学率一直低于全国平均水平,在 2009年才为21.9%,而全国高等教育毛入学率平均为 24.2%。高等教育对受教育者来讲也是一项投资,投资带动消费,从而对经济发展起一个拉动作用。因此,高等教育的相对落后,相应地影响了河南经济发展。河南要实现中部崛起战略,必须依靠大量的智力支持。河南经济发展对人才的需求与河南高等教育对人才的供给矛盾突出。

河南高等教育的巨大需求缺口,要求河南高等教育实现跨越式发展,大力发展高等教育,需要巨额的教育经费来支撑。在当前制度背景下,公办高等教育经费一是靠财政投入,二是靠受教育者交纳的学杂费。财政教育经费的跨越式增加是要以经济实力做后盾的。河南经济欠发达,财政资金实力相当有限,财政教育经费投入长期在 GDP的 2.5%左右徘徊,财政教育经费投入严重不足。自 1999年以来,高校扩招了 5倍多,而财政教育经费预算支出仅增加了约 2倍。随着高校规模扩大和大量基础设施的兴建,财政经费已明显捉襟见肘。经济发展水平,制约着居民购买力。河南经济的相对落后也决定了学生对高等教育的购买力低下,河南省高等学校的生源 90%以上是河南本地学生,所以河南高校的收费水平不会太高,而且减免学生学杂费比较多,学生拖欠学费现象也比较严重,加上按照国家规定,收取的学生学费必须有 25%以上用于返还学生,所以,学校不可能通过收取学生的学杂费来实现学校的跨越式发展。因此,在河南长期积累的高等教育需求短期内迅速爆发,超出了高等教育的财政支付能力,河南经济发展水平与财政教育经费需求矛盾显著。

河南经济发展水平较低,财政收入较少,财政教育经费也较少,财政教育经费投入不足又进一步影响经济发展,如此造成恶性循环。河南高等教育必须跳出这一怪圈,要优先发展教育,并且要大力发展高等教育。在大力发展高等教育的机遇下,由于财政投入不足,公办高校走上了负债发展之路。

2.经费不足、管理不善、资金使用效率低下

高等学校一方面经费严重不足,另一方面存在铺张浪费的现象。由于外部监控不力、内部控制薄弱,公办高校经费浪费严重,贪污腐败盛行,资金使用效率低下,办学运行成本高。调查中发现,一些高校大搞面子工程,追求豪华气派、一步到位,购买并不急需或者根本就可以不要的设施,出现资源利用率比较低甚至闲置的现象,严重加大了建设成本;有些公办高校日常公用支出中水电暖费的所占比率高达 17%。和民办高校相比,无论是建设成本还是日常运行成本都高得惊人,不得不扩大负债水平。

3.国家的相关政策成为公办高校负债发展的法律依据

1993年国务院公布《中国教育改革和发展纲要》提出要运用金融信贷手段融通教育资金;1998年第九届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国高等教育法》明确指出“国家鼓励运用金融、信贷手段支持教育事业的发展”;1999年 6月出台的国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也有类似表述;1999年 12月 6日,时任教育部部长的陈至立在《在教育部 2000年工作会议上的讲话》中要求:“利用银行贷款加大校园改造和建设力度,使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大改善”;教育部 2001年 7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》明确提出:“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制,适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业,合理利用银行贷款,继续争取世界银行贷款项目。”可以说,这一系列相关文件,尤其是教育部印发的《全国教育规划第十个五年计划》,在一定程度上为高校贷款打开了政策的“缺口”,高校贷款有了政策支持。

4.公办高校特有的性质成为敢于巨额负债办学的推手

对于公办高校,政府应是承担教育经费的主体,公办高校举债发展,债务人虽然是学校,但高校负债无力偿还时,政府不可能坐视其破产。高等学校有这种思想,银行同样有这种思想。于是,高校为了发展甚至是为了逃避政府财政监督而尽可能地取得银行贷款,银行也将高等学校当作优质客户发放给其贷款。银行贷款到期,很多高等学校陷入债务危机,面临融资困难的问题,一些公办高校,尤其是需要征地建校的高等学校于是开始另辟蹊径,钻法律的空子,利用高息向职工集资,缓解资金压力。但是,不管哪类债务,总是要偿还的,可是公办高校不盈利,哪来这么多资金去还账呢!于是,扩大新债还旧债,债务这个“雪球”越滚越大。

三、河南高校负债风险管理策略

规避河南省高校的负债风险,实现健康快速发展,需要政府、高校、银行三方的共同努力。

1.加大政府投入,强化政府监控

河南公办高校负债实现跨越式发展实际上延缓了政府的财政教育投入,让政府在这期间减少了财政支付压力,集中财力发展社会经济。公办高等学校经过 10多年的负债发展实现了河南高等教育的快速增长,为河南社会经济建设提供了有力的智力支持。目前,河南部分高校肩负巨额负债,风险聚集,步履维艰,政府作为公办高校的投资主体理应加大投入,解决公办高校目前的巨额负债问题。

政府及时加大财政教育经费投入,担当起公办高等学校投资主体的责任,其实是有利于相对降低财政支出负担的。政府按照教育发展规划,对公办高校进行建设资金投入,一方面可以把握建设进度,适时适度发展,避免盲目发展造成的浪费、资源闲置;另一方面政府对财政资金采用国库集中支付和政府集中采购的形式完成,通过加强监督,可以减少建设中的浪费、腐败等问题。如果政府不及时投入建设资金,高等学校负债建设,资金缺乏财政监督,各种浪费、腐败现象难以控制,必然加大建设成本,当公办高等学校负债发展难以为继的时候再去用财政资金解决,必然增加财政支出,财政压力更大。

当然,有人认为 10年来公办高等学校的负债建设,有的存在盲目性,存在铺张浪费现象,如果都由政府负担不合理,对没有负债的高等学校不公平。笔者认为,河南公办高等学校的负债全部由政府负担目前也不现实,但可以分步进行。分步进行的时候,可以根据各个高校人才培养情况,按近 10年毕业生人数,按理工农医、人文社科等不同学科和专科生、本科生、硕士生和博士生的培养成本进行分类,考虑各地市的消费水平、河南高等教育发展需要、各高校已建设的必要的办学资源、区分必要的建设投资和“面子工程”以及追求豪华形成的浪费、河南财政实力、政府融资能力等因素,确定每年为高校还贷的标准,一部分浪费的资金可由高校自行负担,如此研究制定一个还贷方案还是可行的。这样做,一方面政府确实担当起公办高等学校投资主体的职责;另一方面也缓解了高校目前的严重财务困难,降低了高校的负债风险;而且,让广大公办高等学校明白,政府在加大财政教育经费的投入,高等学校要抓住机遇,实现又好又快发展。但是,不必要的浪费、不切实际的扩张、因贪污腐败等增加的资金,政府是不负担的,政府是要追究相关人员责任的。

2.政府加强监管,完善高校外部治理

高等学校建设资金无论是财政投入,还是由高等学校自己负债取得都离不开政府的监管。只有加强政府的监管力度,才能保证减少浪费,提高资金的使用效率,降低办学成本。因此,对财政教育经费投入,要严格预算管理,严格实行国库集中收付制度,强化支出各个环节的管理,对符合标准的支出严格采用政府集中采购的形式完成,每年坚持实行政府审计制度。对负债资金,要严格公办高等学校的政府审查制度,包括学校建设规划、贷款使用方向、建设面积、建设标准、贷款额度、偿还的资金来源和能力的论证和评估,控制负债规模,监控负债资金的使用,确保贷款资金符合国家对教育的投资要求。同时,建立高校负债责任追究机制,对超计划、超豪华、超规模、盲目攀比的高校建设现象要坚决制止,对擅自改变资金用途、违规建设的行为坚决纠正,对相关责任人要坚决查处。

3.银行积极协作,化解高校债务危机

(1)银行适量放贷,解决公办高校的历史高息债务。河南公办高校的负债有相当一部分不是银行贷款,而是各种形式的集资,这部分负债利率比银行贷款高出很多,甚至是银行贷款利率的 2倍多,致使高校利息负担沉重,每年的办学结余不足以付息。为了逐步化解高校负债风险,银行等金融机构应配合政府、高校减轻高校的债务负担,增加一部分贷款来替换高息集资。这样做有三个好处:一是降低了高校的财务负担。二是加强了高校资金的监管。在政府监管、银行约束、职工监督三者之间,目前职工的监督是最乏力的。职工集资转化成银行贷款,会加强监督的力度。三是高等学校财务负担减轻了,监督加强了,资金使用效率提高了,高校的财务状况会得到改善,银行收回以前的贷款可能性增大了。

(2)银行加强金融监管与服务,促进高校外部治理。银行等金融机构在向公办高校发放贷款时,要加强风险分析,对公办高等学校的贷款申请,银行要先与教育主管部门沟通,了解教育主管部门的政策和教育发展规划,加强对公办高等学校贷款的审核、监管,帮助高校对负债风险进行分析,只向符合政策、资金使用规范的高校发放贷款,促使公办高等学校加强资金的管理,避免浪费,防止腐败,防止盲目发展,提高资金的使用效率,使高校负债风险在可控范围之内。

4.公办高校建立健全内部控制制度,搞好内部治理,做好风险管理

(1)建立健全公办高校内部控制制度,全面防范负债风险。内部控制制度是一个能实现自我检查、自我调整和自我制约的系统,是一种强调以预防为主的制度,目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生,是现代治理理论的重要组成部分。公办高校负债风险的凸显是与内部控制不力密切相关的。因为内控不力,一方面学校建设资金不足,另一方面浪费、腐败严重;因为内控不力,学校出现负债风险评估不足、盲目负债、负债风险失控的现象。因此,公办高等学校也应参照企业内部控制制度建立健全公办高等学校内部控制制度,强化高校治理,加强风险管理。

公办高等学校建立内部控制制度,一是要体现学校发展规划,逐步完善内部环境,主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、校园文化、人力资源政策、内部审计机构设置、反舞弊机制等。二是对建设融资和建设投资要做好风险评估。主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。三是结合学校具体业务活动和事项的特点落实控制措施,主要包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。四是做好信息与沟通。主要包括信息的收集机制以及学校内部与学校外部有关方面的沟通机制等。五是加强监督检查,主要包括对建立并执行内部控制的整体情况进行持续性监督检查,对内部控制的某一方面或者某些方面进行专项监督检查,以及提交相应的检查报告、提出有针对性的改进措施等。这样,一方面有比较健全的相互牵制、监控的体系,另一方面通过环境建设,形成人人节约、人人自律的氛围,可以有效地提高资金使用效率,降低财务风险。

(2)广开源泉,建立捐赠基金会。吸收社会捐赠已经成为国外一些大学的一项重要资金来源,国内很多高校也获得过巨额的社会捐赠。河南省公办高校也应该重视这种资金来源渠道,建立专门的募捐机构,加强募捐的统一领导,保证社会募捐资金的合理使用,让捐赠者满意。河南应加强与国内外各界的联系与合作,搭建互动交流平台,多渠道、多形式募集资金和接受社会捐赠。

(3)建立偿债基金,抵御负债风险。负债发展的高校为了保证到期还本付息,平时应从结余中提取一定比例的偿债基金,以缓解到期一次巨额还款的压力,使负债风险在平时得到一定程度的释放。

(4)实施战略管理,建立发展基金,控制负债规模。公办高校实现跨越式发展需要巨额资金支持,这些资金的一部分来源可以通过循序渐进的积累形成。河南公办高校要面对客观实际,政府难以一次性投入巨额教育建设资金,靠负债建设会造成巨额负担,形成负债风险。因此,高等学校应搞好战略管理,科学制定发展规划,根据发展目标,建立学校发展基金,有计划地积累资金,待时机成熟时,动用发展基金用于学校的跨越式发展,同时再争取一些政府投入,这样就可以实现有效控制负债规模、控制负债风险的目的。

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(责任编辑:高 敏)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.05.026

F287.5

A

1008-3928(2010)05-0105-05

2010-09-13

陈复昌 (1972-),男,河南信阳人,河南商业高等专科学校副教授,管理学硕士,研究方向为财务管理。

河南省政府决策研究招标课题(编号:B589)