农村法律援助面临的困境及改进建议——以河南省为例

耿瑞珍

〔河南商业高等专科学校商务秘书系,河南郑州 450045〕

农村法律援助面临的困境及改进建议
——以河南省为例

耿瑞珍

〔河南商业高等专科学校商务秘书系,河南郑州 450045〕

法律援助作为一种帮扶贫弱、实现司法公正、维护社会稳定的手段,在我省和谐农村建设过程中发挥着积极作用。但是也面临着一系列问题,如广大农民对法律援助了解不够,宣传力度仍需加大;农村法律援助资源短缺;法律援助机构设置和职能划分需进一步优化、清晰化;援助对象的特殊性给法律援助工作带来了一些不利影响;法律援助立法有待完善等。为了更好地发挥法律援助的作用,需要在立法、宣传、机构建设、资金筹措机制、队伍建设、各部门联动以及法律援助质量监督体制各方面做出进一步的探索和改进,以增强其系统性和实效性。

法律援助;发展困境;改进建议

农村社会和谐是构建社会主义和谐社会的关键,而一个和谐的农村社会离不开良性发展的法治。综观我省农村社会存在的各种纠纷,绝大部分没有通过法律途径得到解决,这在一定程度上反映了我省农村社会的法治现状并不乐观。因而结合农村实际情况,采取多元化的法律服务模式,优化农村的法治环境,满足农村社会的法律需求必然成为构建和谐农村过程中的重要环节。在多元化的法律服务模式中,法律援助具有自身宗旨的明确性、业务形式的灵活多样性,近些年来的实践经验告诉我们:虽然其目前的发展存在一些尚须改进的地方,但发展前景是好的,发展空间是充分的。我省司法厅将法律援助工作列为 2010年为民办理的十件实事之一,就是希望能为更多的弱势群体提供法律帮助。基于此,作为基层法律服务模式之一的法律援助,有待于我们进一步去完善和发展,使之更好地为新农村建设服务。

一、法律援助在和谐农村建设过程中的意义

法律援助是指由政府设立法律援助机构,组织法律援助人员和社会志愿人员为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人在诉讼领域或非诉讼领域提供减费或免费的法律帮助,保障其合法权益得以实现。法律援助在帮扶贫弱、实现司法公正、维护社会稳定等方面所表现出来的价值和意义已受到人们的普遍关注。法律援助在我省农村社会建设中起到的作用主要表现在以下几个方面:

1.是解决农村社会发展中法治供给与需求矛盾的重要举措

在我省农村存在大量的法律纠纷,这些纠纷如果得不到很好的解决,将直接影响到农村社会稳定。但是,我省当前的农村法治供给仍然不容乐观。我省法律援助中心经过调研,发现每年应有 4万 -5万个法律援助案件,[1]但是由于立法、经费、人才等方面的原因,很多纠纷并不能通过法律途径得到有效的解决。所以进一步推进我省法律援助工作,使广大农民了解法律援助,接受法律援助,是当前我省法治工作的重中之重。

2.为我省城乡结构从二元向一元的稳定过渡提供有力保障

二元城乡经济结构的存在给农村社会的发展带来了一系列的问题。作为一个农业大省,要实现农村社会的和谐发展,必须要逐步打破城乡二元结构,真正实现农民的“国民待遇”。但在改变城乡二元结构的过程中,必然会涉及各方的利益,会产生许多矛盾,如征地、赔偿、拆迁等,这些矛盾如果解决不好,则会影响到社会的稳定性。法律援助的开展可为其提供一个有力的法律保障,有助于这些社会问题得到及时、有效、有序的解决。

3.是对农民进行法律知识普及、法律意识和法律思维培养的良好途径

农村法治建设不仅要保证法治供给的充分有效,更重要的是要对广大农民进行法律知识普及以及法律意识和法律思维培养。只有做到内外兼修,农村法治建设才会取得显著的效果。而普法能够取得良好效果的关键在于普法对象是否对法律产生认同感,使法律的规则内化于人们的生活之中。法律援助制度在这方面有很大的优势。一方面它能帮助人们解决一些生活中遇到的问题,另一方面法律援助本身有诉讼援助和非诉讼援助形式,而且是免费或减费的,这更容易让老百姓接受,从而拉近法律和农民之间的距离。只有接触了才会了解,只有了解了才可能运用,只有运用并见证了法律给大家带来的良好效果,才能更好地宣传法律,才能有利于培养农民的法律意识和法律思维能力。

二、河南省农村法律援助工作的发展困境

经过近几年的大力宣传,广大农民对于法律援助的认知率明显上升,我省法律援助工作总体上取得了显著成绩,2009年全省办案数量 3.1万件,比1998年增长 11倍。[1]但农村和城市存在着差异,农村法律援助工作的开展还需进一步改进,其存在的问题主要表现在以下几个方面:

1.广大农民对法律援助了解不够,宣传力度仍需加大

对于广大农民来讲,深入了解法律援助的范围、性质、内涵,弄清楚如何使用法律援助仍然是这项工作在农村得以有效开展的重要前提。但是就目前的情况来看,绝大多数农民对法律援助的了解仍停留在“知道”这一层面,真正在遇到法律纠纷时往往又忘掉了“法律援助”的存在。因而,在广大的农村地区,法律援助还有很长的路要走。

2.农村法律援助资源短缺

(1)专业法律援助人员配置不足。有效实施法律援助必须有大量的专业人才作保证。由于城乡发展不平衡,目前中国的法律专业人才主要集中在城市,特别是经济发达地区的中心城市,而广大的农村地区则相对缺乏。并且农村的基层法律工作者绝大多数没有受过正规的法律教育,农民调解工作最有力的工具仍是“人情”、“威望”。

(2)法律援助经费短缺。经费短缺问题是城市和农村法律援助工作共同面对的一个问题。这成为制约法律援助工作开展的一个“瓶颈”,它一方面影响到法律援助的受益面,使一部分低收入人群被排除在法律援助范围之外;另一方面也使一部分法律援助案件的办案质量得不到保证。所以法律援助经费短缺所带来的消极后果不容忽视。

3.法律援助机构设置和职能划分需进一步优化

法律援助专业性强、涉及面广,必须设立专门的机构开展这项工作。目前我省设置了省级司法厅法律援助中心、地市级司法局法律援助中心、县区级司法局法律援助中心、乡级的法律援助工作站、村级法律援助联络点。但是存在的问题是,在已经成立的法律援助机构中,有独立办公场所、经费、人员的并不多,尤其是乡以下,“一套人马、两块牌子”的问题普遍存在。此外,我国法律援助机构隶属于各级司法行政部门,既是管理机构也是服务机构 (国家法律援助中心除外)。这种设置造成了法律援助机构的职能不清,从而对法律援助机构中的专职法律援助人员独立办案产生一定影响。

4.农村法律援助对象的特殊性所带来的不利影响

在农村,需要进行法律援助的对象有其特殊性。一方面,有法律援助需求的人数较多。当前农村正处于一个社会变革和经济转型的关键时期,一些长年累积下来的矛盾不可避免地显现出来,农村对法律援助的需求将会很大。另一方面,由于农村的乡土社会是一个礼治的社会,农民整体上法治观念不强,对于法的理解比较狭隘,尤其是当法律援助案件败诉时,会产生一些不理性的思想和行为。再者,由于侵害农民权益的主体多为县乡政府和失去其农民自治机关原本性质的村委会,而且侵害是以红头文件的形式进行的,这更增加了处理的难度。[2]以上这些因素的存在都将为农村的法律援助工作带来不利影响。

5.法律援助立法有待完善

这也是城市和农村法律援助工作中共同面对的问题。我国 1994年提出建立法律援助制度,2003年颁布《法律援助条例》,这使我国的法律援助制度更加规范化、系统化。但随着社会的发展,《法律援助条例》与我国法律援助的实际需求还有一定的距离。主要表现在层次较低,难以有效地组织协调法律援助这项系统工程;内容粗疏,缺乏可操作性,难以保证实效;受援范围窄,不能最大限度地满足人们对法律援助的需求等。

三、完善我省农村法律援助工作的几点建议

1.完善法律援助的相关立法

法律援助工作作为当前农村法治建设过程中的一个重要环节,要想发挥其最佳效果,就要完善相关立法。考察法律援助工作开展较好的国家就会发现,它们基本都有完备的法律援助法律体系。以加拿大为例,“加拿大的法律援助制度,是建立在一整套法制基础上的。这套法制主要由三个部分构成,即国家宪法的原则规定,联邦刑事立法和省级专门立法的具体规定,以及判例法的解释。”[3]因此,我国应借鉴国外已有的成功经验,首先,要把公民获得法律援助的权利明确写入宪法;其次,法律援助的实施需要司法、民政、财政、法院、检察院等各部门的相互配合,为了更好地规范协调法律援助参与各方的关系,应制定法律援助的专门法,提升其法律效力。再次,我国的《法律援助条例》内容粗疏、操作性差,影响法律援助工作的效果,因而应进一步完善相关内容,并对配套的法律制度进行及时的修订,使法律援助案件在各个环节上都具有较强的可操作性。最后,要扩大法律援助的对象和范围,使法律援助的作用和影响力得到充分发挥。

2.加大对法律援助的宣传力度

评估法律援助制度是否成熟和高效,公众的知晓率是一个最基本的指标,因而要加强对法律援助的宣传。一是要加大对政府和相关部门的宣传力度,关键是要让其认识到法律援助的重要性,从而在经费、机构建立、人员编制、工作开展等各个环节给予充分的支持;二是对广大农民采取灵活多样的宣传方式,使其更容易理解和接受法律援助制度,如充分利用典型案例的影响,举办相关的讲座,编排各种宣传法律援助的文艺节目等。

3.加强法律机构建设

从《法律援助条例》第五条的规定可以看出,法律援助机构应承担两项基本职责:一是对法律援助事业进行管理;二是具体办理各种法律援助案件。目前,实践中已出现法律援助机构职能不清的问题,即这两个职责是应由一个部门承担还是由两个部门承担?本文认为,我国的法律援助工作处在实施的初级阶段,很多问题还在探索之中,目前法律援助机构承担这两项职责是可行的,只是应在法律援助机构内部的管理与分工上再作进一步的细化,使职责的行使更为合理、清晰。另外对于农村法律援助机构设置中出现的没有独立的办公场所、经费短缺、人员不够以及“一套人马两块牌子”等问题,要加强监督管理,落实经费以及人员配置问题。

4.建立多渠道的资金筹措机制

资金短缺是我国法律援助工作开展中的一大难题。我国作为发展中国家,法律援助的资金完全由财政拨付是不现实的,因而,就必须建立由政府和社会共同承担的多渠道资金筹措机制。

(1)加大国家投入的力度。不管建立何种资金筹措机制,国家的投入都应是最主要的,各级政府应在每年的财政预算中为法律援助列出专项资金,以保证法律援助的财政支持。

(2)积极动员社会力量。扶贫救弱不仅是国家的责任,也是全社会的义务。要采取各项鼓励措施,积极动员社会各方力量参与到法律援助工作中去,同时可成立法律援助基金会,广泛地吸纳社会资金,以缓解法律援助经费不足的问题。

(3)尝试把法律援助纳入到公民社会基本保险中。当今社会,法律与人们的生活密切相关,每个人都无法使自己完全地远离法律,因而通过把法律援助纳入到公民社会基本保险中以确保自己的合法权益得到及时、有效的法律保护,这对我国法律援助工作的开展将起到积极的推动作用。

5.加强法律援助队伍建设

法律援助队伍建设是保证法律援助工作有效开展的重要因素。一是要积极鼓励、扶持大量律师参与到法律援助工作中去,最大限度地发挥其主力军的作用。二是要加强对农村基层法律服务人员的培训和管理。三是探索院校法律专业学生担任志愿者的途径。今年河南政法管理干部学院法律援助工作站于 5月 16日挂牌成立,堪称省内高校发韧之举,被老百姓亲切地称为法律援助“第一站”。此举壮大了法律援助的队伍,也为从事法律教育、研究、学习者服务社会弱势群体提供了一个平台。另据了解上海市部分大学,如华东政法大学、上海交通大学法学院、上海政法大学等均设有法律援助委员会,作为学子践行法律、了解社会的基地。

6.加强各部门的联动

法律援助工作是一项系统工程,它需要各个部门之间的协调与配合,甚至包括跨地域的合作,尤其在当前大量农民外出务工的情况下,这种跨地域合作的重要性更加明显。

7.探索建立法律援助质量监督体制

建立法律援助质量监督体制的目的是更好地推动法律援助工作和保障当事人的合法权益。这可以从以下两方面入手:一方面是对法律援助的管理工作进行监督;另一方面是对法律援助工作的质量进行监督。办案质量是关系到法律援助制度能否得以存续和发展的关键,必须要对法律援助工作开展过程中的每一个环节建立完善的监督管理办法,以确保办案质量。

[1] 袁理政,连欣.河南法律援助全面实现“应援尽援”[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2009-05/04/content_11309309.htm.

[2] 龙爱华.浅谈农村法律援助[J].中共伊犁州委党校学报,2005(4):25.

[3] 杨诚.法律援助制度的比较与思考[J].华东政法学院学报,1999(6):13-14.

(责任编辑:刘 阳)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.020

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1008-3928(2010)06-0094-04

2010-11-09

耿瑞珍 (1979-),女,河南郑州人,河南商业高等专科学校商务秘书系讲师,经济法学硕士。