对我国铁路货运体系价格管理的思考

王喜爱

〔河南省发展和改革委员会经济研究所,河南郑州 450003〕

对我国铁路货运体系价格管理的思考

王喜爱

〔河南省发展和改革委员会经济研究所,河南郑州 450003〕

由于铁路运营政企不分,我国现行的铁路货运价格体系存在着市场竞争不足、成本难以核算、调价机制僵化、运价体系混乱等诸多问题。完善我国铁路货运价格体系应采取的措施是:增强成本监审,合理分摊新线运费,建立联动机制、使政府定价与市场调节价相衔接,通过“网运分离”建立有效的市场竞争机制。

铁路货运;价格管理

一、我国铁路运输价格管理体制存在的问题

在我国交通运输市场中,铁路运营仍实行政企合一的体制,《铁路法》将全国从事公共运输的铁路分为国家铁路、地方铁路,从法律层面上确立了我国铁路政企合一的管理体制。铁道部隶属于国务院是铁路主管部门,主管全国铁路工作,它既是市场规则、行业政策的制定者和监督者,又是国家铁路的直接出资人和经营者,既行使国家铁路生产调度、制定客货运输计划等企业职能,还担负铁路国有资产保值增值的责任。

这种政企合一的体制对铁路运价的影响也很明显,各种价格矛盾都希望从运价调整中找到解决办法。在通货膨胀严重、物价上涨时,为稳定价格水平,维护社会稳定,铁路运输不能提价;在通货紧缩时期,为降低成本,减少企业负担,促进生产企业发展,铁路运价也不能调整。运价与物价脱节,运价不仅不能随物价变动,还要承担稳定物价的责任,从而形成死运价对活物价的局面,运价即不反映价值,也不反映供求,失去了价格机制的基本职能。一些社会敏感商品,它们还要从铁路运价中得到优惠,例如:化肥属于农业生产资料,为减轻农民负担,增加农民收入,对化肥要实行优惠运价,其他货物运价可以调整而化肥运价不能调整;为提高国内农产品的市场竞争力,鼓励粮食和纺织品出口,我国规定免除粮食、棉花等农产品铁路建设基金;为减轻煤炭企业负担,政府要求减免煤炭的铁路建设基金。上述内容只是初步了解的一些情况,可能还有更多。铁路就像唐僧肉,谁都想吃一块。但是,其他部门却很少给铁路提供优惠,如铁路用煤是市场价;铁路用电执行大工业用电价格,电气化铁路用电还要铁路承担还本付息责任,电价比工业用电高,为弥补电价上涨造成的成本增加,对电气化铁路的货运加收每吨公里 1.2分钱的电力附加费;有的地方甚至对车站用水按服务业用水价格收费;铁路用油价格实际上也是市场价格。面对市场价格波动和燃料动力价格上涨,电价可以煤电联动,民航可以燃油加价,而铁路运价是定死的。现实中,一方面各行各业都向铁路要优惠,另一方面铁路却很少能得到优惠,铁路运价实际上就是在这夹缝中艰难维持。

二、我国现行的铁路货运价格体系

1.现行铁路运价管理模式

我国铁路仍基本实行路网基础设施与客货运输一体化的组织结构,各生产环节、部门没有形成独立的市场主体,相互之间未能形成经济合作关系,采取的是以成本为基础的内部资金清算,实行收支两条线的收入分配制度和成本核算制度。

铁道部作为政府职能部门,在定价时会不可避免地考虑铁路运输的服务功能和公益性特点,从而忽略价格作为经济杠杆所必须发挥的市场供求调节功能。

2.现行货运价格体系的构成

现行铁路货物运价体系包含了铁路基本运费、建设基金、电气化附加费、中转作业费、印花税、保价保险费用、杂费及各种代收款等。

(1)铁路运价按其适用范围可以分为普通运价、特殊运价、国际联运运价、军运运价等;按货物运输种类可划分为整车运价、集装箱运价、零担运价。

(2)铁路运费计算程序:第一,根据货物运单上填写的货物名称查找品名检查表,确定适用的运价号;第二,根据运价号分别在铁路货物运价率表中查出适用的运价率 (即基价 1和基价 2);第三,根据发、到站按里程表计算出运价里程,根据货物重量、使用车型确定计费重量;第四,将货物适用的基价 1加上基价 2与货物的运价里程相乘后,再与计费重量 (集装箱为箱数)相乘,计算出运费。

(3)计算铁路货物运输费用的主要规章有《铁路货物运价规则》、《铁路货物装卸作业计费办法》、《铁路货物保价运输办法》、《货车使用费核收暂行办法》等。我国现行铁路货物运价实行分号运价制,整车 (含冷藏车)货物运价号分为 9个,零担货物运价号分为 2个,集装箱货物运价号分为 4个。整车运价费率的核定标准基本沿用了所运输产品高质高价的原则。

三、我国铁路货运价格体系存在的问题

从上面对铁路货运价格体系的介绍可看出,运价体系复杂而且混乱,归结起来,现行铁路货运价格体系存在以下问题。

1.市场竞争不足

在政企不分的经营管理体制下,铁路运输企业一方面因垄断经营受到社会各方面的挤压;另一方面又承担了大量政策性、公益性运输任务,政府与市场责任划分不清,运价中包含着不应由价格承担的部分。

与此同时,由于各铁路运输主业部门及企业无法直接以市场为导向,从市场取得自己的收入,而是要经过二次分配,通过在全路范围内清算的办法取得收入,所以,这势必造成铁路有关部门及企业把重点放在清算而非收入上的现象,从而形成了错误的经营目标。并且由于铁路经营体制是“主业全路统一经营、统一核算、统一分配,副业铁路局分散经营、自主分配”,多种副业项目依托于铁路主业的垄断活动,导致铁路内部管理层次增多、效率低下,使铁路主业在市场经济下大大削弱了竞争优势。

2.补丁价格体系

现行货物运价体系基本上是在 1955年统一运价的基础上逐步调整形成的,现行运价有整车运价号 10个、零担运价号 4个、集装箱运价号 4个。改革开放以后,多数时期铁路运输供求矛盾突出,物价上涨,运输成本上升,运价调整频繁,每一次调整都是针对当时面对的具体问题调整运价体系,现行运价体系十分混乱。

3.运输成本难以准确核算

对铁路运输成本缺乏深入研究,存在经济效率不高等垄断性行业的通病。铁路运输只有总成本,从大的方面讲,货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准,在很大程度上是依主观判断或做大致估计。这在一定程度上影响了定调价的科学性,需要上调货运价格时就把货运成本打大一点,需要上调客运价格时就把客运成本打大一点。调价时也多是按照保本微利原则,根据铁路亏损额和运输周转量大小,计算需要上调价多少,调到多少可以使铁路不亏损。对成本合理性缺乏科学分析,只能依据实际财务运行核算。从小的方面讲,不能完整地提供制定运价的基础数据。对成本合理性缺乏科学分析,不能准确测算不同距离、不同车型、不同货物的运输成本,更不能测算在不同线路、不同区域间的运输成本。目前铁路货运的运价号在很大程度上取决于货物本身价值、货主承受能力、传统习惯及国家的优惠政策等因素,而与货物运输成本并没有必然的联系,这使运价与成本脱节,造成占用铁路能力、运输条件、运输成本大致相同的不同货物,运价却相差很多的结果。价格差异较大,也使一些货主匿报货物品名进行托运。

4.运价体系混乱

货运价格被人为地划分为营运价格和基金两部分,并指定专门用途,这不仅使铁路部门无法统筹合理安排铁路运营、建设资金,而且削弱了铁路建设融资能力,不能有效吸引民间或国外资金直接投资铁路建设、运营领域,社会资金利用仅停留在银行贷款等较低层次上。此外,铁路建设基金主要针对用户占用的铁路运输能力收取,没有考虑货物品类和递远递减等因素;基金在运价中所占比例偏高,货主负担不均衡;部分附加值较低、运输距离长的货物,与其本身价值相比铁路建设基金负担偏重,扩大了地理位置因素对相关企业竞争力的影响。

我国铁路运价表现形式复杂、繁琐,现行的各项费用均要在收费凭证 (货票、杂费票据)中一一罗列。事实上,货主关心的只是货物能否及时到达目的地,而不是通过怎样的手段和线路,因此,名目复杂的各项费用不利于货主理解与计算运输成本。

5.运价调节机制僵化

目前的铁路基本运价是由国家价格主管部门管理,而铁道部仅拥有杂费定价权,其比重仅占铁路运价体系的 3%左右。然而,国家价格主管部门职能单一,其并不参与市场运营,且不能控制与价格形成有关的各种因素,因此,并不能及时调整铁路运价,使得铁路的运价体系在当前及以后的竞争当中都处于被动的局面。

四、完善价格管理体系的思考

1.增强成本监审

针对垄断企业成本核算的难题,要加强成本监审,提高政府制定价格的科学性和透明度。对于受政府管理的垄断企业来说,政府制定价格的主要依据依然是成本。铁路由于统一垄断经营,对客货运输成本缺乏深入研究。铁路运输只有总成本,货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准,在很大程度上是依主观判断或作大致估计。由于铁路属基础设施,影响面大,调价时多是按照保本微利原则从严掌握。因此,制定铁路行业成本监审办法更显重要,应以法律手段明确哪些成本项目是合理的,哪些是不合理的,哪些可以作为定价依据,哪些不能作为定价依据,促使政府定价建立在科学合理的基础之上,真实反映运输价值。即使在目前经营性运输与公益性运输混为一体的情况下,通过确定合理成本水平,也可以达到核算铁路运输企业实际承担的公益运输费用的目的,为界定运输企业应承担的社会责任提供条件。这样有利于强化以成本为依据的定价原则,建立运输成本与运价之间的对应关系;有利于促进铁路运输企业建立健全内部成本约束机制,控制成本过快上涨。

2.合理分摊新线运费

目前,为了体现对铁路建设的政策性支持,我国对新建新路 (地方铁路、合资铁路)多采取“指定计费经由”措施。然而,对货主而言,新建线路运价往往高于统一运价,因此,指定经由意味着货主要支付额外的运费。由于过去铁路在运输市场上一直是主导地位,这种“指定”行为的效果较好,但随着公路、海运以及航空的迅猛发展,这种对货主的“强制”举措则不再适应发展的需要,而且会起反作用,阻碍铁路运输的前进。为解决上述矛盾,可改变“指定计费经由”,以“新路新价均摊”的形式向全路分摊,通过铁路内部清算的方式实现对铁路建设的政策性支持。为了使我国铁路货物运价体系适应市场发展的需求,铁路运输企业应摸索建立适宜于正向市场经济过渡环境下的运价模式,该时期的运价体系模式未必是单一形式,可以是多种体系并存。我国铁路运输改革不可能一步到位,需要分步走:第一步,在缺乏财政手段支持和铁路企业制度未发生根本改变以前,应尽量完善当前铁路运输国家指导价政策;第二步,待铁路企业成为真正的运营主体之后,铁路运输价格再从国家指导价向市场竞争价转型,以便充分考虑运输市场的供求关系,确定铁路运输企业的合理盈利水平,充分发挥运价在铁路经营活动中的调节作用。

3.建立联动机制,使政府定价与市场调节价相衔接

铁路运价存在着基础产业政府定价相对稳定与上游产品市场价格随时波动的矛盾。铁路属自然垄断行业,价格由政府监管,又因其属基础性产业,价格变动对其他产业影响较大,所以政府要求铁路运价具有一定的稳定性。然而铁路运输所需的燃油、钢材等能源原材料价格已经实行市场价,随市场行情变化而变化,这些商品的价格变化会对铁路运输产生很大的影响。铁路运价水平保持相对稳定,与市场机制下上游生产资料价格的灵活变动形成矛盾。油价上涨时,运价不能及时上调,增加的成本支出完全依靠铁路企业自身消化,对企业经营效益造成较大影响;油价回落时,运价也不能及时下调,铁路企业获得额外收益,这样既不利于建立铁路运输企业成本约束和激励机制,也不能减轻用户负担,降低社会运输总成本,而且不利于合理调整运输比价关系和促进各种运输方式合理分流,不利于改善铁路运输企业经营状况和促进铁路运输业健康发展,不利于国民经济全面、协调、可持续发展。研究铁路定价机制在很大程度上就是研究政府定价与市场调节的衔接问题,可以考虑,选择铁路运输成本与收入基本平衡的时点为基点,以相关生产资料支出在铁路运输总成本中所占比重为系数,建立铁路运输价格与主要生产资料价格的联动机制。生产资料价格变动在一定幅度内的由铁路运输企业自行消化,以避免铁路运输价格频繁变动对经济、社会生活造成不利影响。生产资料价格出现显著变化,超过一定幅度时,允许铁路运输价格按联动系数适当调整。联动机制经国务院批准后,调整权限可根据实际情况适当下放,由国家发改委、铁道部负责落实,条件成熟时,也可以由铁路运输企业自行调整。当然也可以换一种思路,将铁路运价从现行的政府定价改为政府指导价,从根本上解决铁路运输定价机制问题,使铁路运输企业有更大的自主权,去适应市场价格的变化。

4.通过“网运分离”建立有效的市场竞争机制

1999年,全国铁路系统客运公司的成立被铁路人士和专家普遍看好,被认为是铁道部实施“网运分离”、“客货分离”改革的第一步。专家普遍认为中国铁路改革迈出了实质性的一步,因为,国铁系统首要的问题就是要构建真正的铁路运输企业,只有这样才能实现政企分开并提高效率,这当然也是行业内引入竞争的必要条件。但是在 2003年,全国铁路系统客运公司退出了客运市场,遵循“从哪里来,回哪里去”的原则,恢复了由各铁路分局或铁路总公司自行管理客运业务的局面。原因是,本来客运公司作为新的服务主体,可以激发铁路内部的良性竞争,但是也引发了新的矛盾,如原本是一家人的客运部门和车站由于经济利益的驱动,摩擦现象不断发生,在对补票旅客的放行问题、在相关职责的明确划分等方面互相推诿。更严重的是,不仅各铁路局内部“本系同生”的部门出现了矛盾,而且各铁路局之间也出现了不良竞争的苗头。例如,长途列车原本就超出所属铁路局的管界,过去“吃大锅饭”,账也不用算得很清楚,但现在有多家独立核算的客运公司,让别人在自己的领地里赚钱自然不会那么心甘情愿,于是,车站不愿出售外局列车的客票,有意把外局列车安排到最远或最不方便的站台,而且对一些客流较大、收益较好的经由路线和较合适发到时刻的列车的争夺也明显激烈。或许正是基于这样的考虑,铁道部才将客运公司取消,将其回归车站,形成与客运部“一家亲”的局面。

但是笔者认为,在竞争激烈的运输市场上,不善于以创新确立自己竞争优势的运输主体只能被市场淘汰,不管它是一个企业还是一个行业。“网运分离”只不过为我国铁路运营改革提供了一些可供选择的企业重组方式,由于会失去部分纵向一体化的效率,所以任何进一步的“网运分离”方案几乎都会引起有关成本的上升,倘若没有横向一体化带来的高效率予以抵补,盲目分离的结果只能是路网整体效率下降。运输市场的变化要求铁路行业在实行垂直方向分离的同时实现水平方向的结合,而前者是后者实现的基础,如果只顾实现垂直方向的分离,而不管水平的合并,就不能形成直接为客户提供完整运输产品的运输企业,这样的分离只能是徒增成本,实现不了改革的真正目标。因此,“网运分离”只能是铁路改革与重组的一种手段,而不应该是改革或重组的目标。作为一种改革与重组的手段,“网运分离”本身的目的应该是,有助于形成为客户提供完整运输产品,能从运输市场上取得独立运输收入的铁路运输企业,并通过这种重组使全行业的经营效率大幅度提高。

[1] 张光远,王伟.怎样完善铁路货运价格体系 [J].价格理论与实践,2004(2):23-25.

[2] 范传家.铁路货运价格改革的几点探讨 [J].时代经贸,2008(1):172.

[3] 马国蓉.我国铁路货运价格管理体系研究[J].铁道货运,2008(7):12-15.

[4] 荣朝和.试论“网运分离”与铁路重组的关系[J].北方交通大学学报,2000(6):35-40.

(责任编辑:高 敏)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.007

F530.52

A

1008-3928(2010)06-0029-04

2010-11-03

王喜爱(1963-),女,河南封丘人,河南省发展和改革委员会经济研究所书记,经济学博士,研究方向为宏观经济和价格管理。